新時代經濟環境下PPP發展的風險及應對—— 以A 公司翠城道項目為例

廣州市建設投資發展有限公司 曾翔

PPP在我國的應用與推廣不但滿足了社會公共基礎設施建設的需求，使得資金的使用效率大大上升，同時也極大地降低了地方政治的財政壓力，對我國社會經濟都形成了積極的影響。另外，PPP也存在潛在的風險，新時代中如何科學、有效地防范與應對此風險就顯得至關重要。

1 PPP的定義

PPP是Public Private Partnership的簡稱，一般被叫作“公共私營合作制”。PPP最早從英國的“公共私營合作”融資機制中衍生而來，指的是社會資本與政府合作一起建設城市基礎設施項目，雙方把特許權協議當作基礎，實行風險共擔和利益共享的方式，把簽訂的合同當作基礎保障，構成長期的合作關系，同時兩者相互配合、相互監督，從而達到多方共贏的局面。

2 PPP在我國的發展現狀(存在的問題)

2.1 項目難以定價，投資回報率不明

科學明確PPP項目的服務價格與投資回報率，不但與社會資本的合作積極性相關，也和公眾的利益息息相關。但是在現實執行的過程中，PPP項目科學的回報率與定價難以明確。其一是因為政府缺乏明確的可操作方法，雖然財政部對調價與定價機制展開了闡述，但沒有操作性，一個單一的公式也很難滿足所有行業；其二是由于PPP項目大多為公共產品或者準公共產品，原有的民間資本大多都沒有涉及過該領域，從而沒有參考的市場價格。

2.2 缺乏專業人才

PPP在我國的應用較晚，特別是在二三線城市，PPP項目呈井噴式增長。但是其相關的咨詢業務卻處于萌芽階段，在利益的誘惑下，咨詢業務魚龍混雜，很多PPP實施方案互相抄襲，很多從業者都表現出了專業知識匱乏與實踐經驗不足的問題。

2.3 相關程序不規范，法律不完善

一些地方政府為了讓政績更突出，使PPP項目無法根據科學的流程開展。同時，雖然我國陸續制定了一系列與PPP相關的法律法規，但隨著社會、經濟的飛速發展，依然不夠完善，有的法律較為片面，在實際操作中難以實行。

2.4 項目職責不清，難以明確風險

我國的財政部明確指出“風險應該由最有控制力的一方承擔”，但是在現實實施過程中，很多PPP項目無法根據該原則實施，項目難以分配，職責不清，風險很難分擔，使得政府存在承擔責任不足或者過多的情況。同時，科學的分配風險也是PPP項目成功實施的重點，風險預測本身就較為困難，再加上我國正處于社會經濟快速轉變，全面深化改革的過程，使得風險預測的難度也大大提升。

3 PPP風險分析及應對

3.1 政策與法律風險

政策風險是指由于國家政策調整、環境動蕩所造成的風險。法律風險是指由于法律法規的改變給項目造成的不確定性。例如，PPP項目在入庫后由于多種因素展開的清庫，就會給正在開展的項目造成多種風險。對于這種風險，首先在項目展開談判的過程中，要聘請專業的團隊展開評估，把項目中的補償措施記錄在案。其次，相關的投資團隊要及時分析跟蹤影響宏觀經濟的信息與政策，有效地防止風險的出現，并能夠通過向商業保險公司、官方機構等投保的方式，降低風險造成的損失。

3.2 金融風險(市場風險)

該種風險主要有利率改變的風險、匯率風險、通貨膨脹的風險等。利率風險是指在項目的整個過程中，社會資本方由于利率改變間接或者直接使得項目收益虧損或降低的風險。匯率風險指的是經濟實體之外，把外幣當作結算貨幣的社會資本方，由于貨幣匯率的改變而造成的本幣價值降低的風險。例如，對于利率改變的風險，能夠通過利率期權交易法、利率轉嫁法、利率合同法等方式管理風險。

3.3 財務風險

從我國現在的存貸款利率來進行分析，超過5年的期貸款利率正在逐步降低，由此可見，在國家結構性調整逐步獲得突破，市場回暖的局面下，利率上調的壓力正在逐步上升。由于PPP項目在我國逐步推廣，社會資本在稅務處理上的問題也漸漸凸顯，特別是在稅務風險關于股利分配、資產管理、納稅主體和享受稅收等方面。社會資本方只有以我國的稅收法律體系為準，才能做好稅收籌劃。

3.4 政府信用

政府信用涉及整個社會的諸多方面，它直接影響到政府的形象，對政府的公信力提出了較大的挑戰。但是在現實過程中，政府失信的情況也會出現，特別是對于PPP合作模式。例如，某企業在某地投資修建一座跨江大橋，項目完成后把收取通行費作為主要的運營方式，但是在運營若干年后，政府不顧投資方的反對，在距離大橋的不遠處又修建了一座跨江大橋，并且不收取通行費，從而造成了投資方的巨大虧損。

4 PPP風險應對成功案例及分析——以翠城道項目為例

4.1 風險識別

風險識別是PPP項目風險管理的前提。翠城道項目先使用文獻分析法客觀、準確、全面、快速地獲取多種觀點與歷史相關信息；并使用實地調研、微信、電話等多種方式展開了二次風險識別。同時，由于專家學者擁有較廣的人脈資源，因此翠城道項目通過專家評審法對風險因素展開了重要性評分，保證了研究的權威性與科學性。

4.2 翠城道項目可能出現的風險

4.2.1 政策風險

翠城道項目在運營中，可能會由于地方政策與國家政策的改變而影響投資方的經營收入與成本，進而對項目的債務償還能力和獲得的利潤造成影響，給項目的投資方帶來風險。同時，翠城道項目在融資時受到價格政策、稅收政策、特許經營政策等的影響很大，這些條件如果出現改變，那么就一定會對項目的可行性造成影響，從而增加了項目的政策性風險。

4.2.2 法律風險

當前，我國的PPP項目還是初步階段，缺乏健全的法規法律基礎，所以，翠城道項目可能會面臨法律風險。

4.2.3 利率風險

政府宏觀調控的方式之一就是調整利率，由此可見，金融市場利率隨政策的改變較為明顯。如果翠城道項目以固定利率展開融資，那么利率與成本就會成反比；若把浮動利率當作融資依據，那么項目成本與利率正相關。所以，利率的改變會給翠城道項目帶來風險。

4.2.4 融資風險

融資風險是指由于金融市場不穩定、融資規模不健全而造成的風險。A公司的翠城道項目投資較大，不管是后期的運營還是前期的建設，都會給投資部門形成較大的資金壓力。在翠城道項目中風險可能從以下幾個方面產生：(1)因為拆遷困難、索賠、重大變更或者其他原因造成的建設成本上漲；(2)資金準備不充分，使得建設需求過程中資金階段性短缺；(3)由于審批太過煩瑣，使得審批手續無法及時下達，造成項目資料缺失，對融資進度造成較大的影響；(4)項目企業在進行增資時，由于股東間的溝通不順、項目進度沒有達到相關標準等原因，使得項目資金無法有效撥付。

4.2.5 政府信用風險

A公司的翠城道項目在建設初期投資壓力較大，所以，當地政府因此有可能無法在前期兌現其承諾，出現兌現縮水或不兌現的問題。相關資料顯示，在合作期限內，A公司通過收取入廊費、日常運營維護費、可行性缺口補助等方式收回投資并取得合理的回報，但隨著相關條例、政策的改變，特許經營期也許會有所改變，從而出現政府違約的問題，從而給A公司的翠城道項目帶來風險。

4.3 風險應對措施

4.3.1 政策風險

在前期談判時，由于法律法規的不完善、過時或者法律的修訂所造成的政策風險，A公司在談判時加入相關協議來應對政策風險。例如，A公司和政府及相關機構(例如貸款銀行、稅收部門等)展開交流，讓其提供A公司翠城道項目所需要的貸款利率優惠、稅收優惠、補貼額度等有關的書面承諾與保證，當出現某些政策改變使得A公司的翠城道項目利益受損時，A公司按照該保證與承諾得到了政府部門的補貼，除此之外，A公司還向出口信貸機構、多邊開發銀行、私營保險企業等購買政策風險保險，有效地應對了政府風險。

4.3.2 法律風險

政府需要快速構建出完善的法律法規，使得翠城道項目在不同過程中權責之間的關系更加明確，并形成政府問責制度，使得政府的行為更加規范，防止出現政府違約的情況，提升政府的責任感，形成健康和諧的投融資環境。同時，政府還需要構建出統一的PPP項目管理平臺，提升其抵御風險的能力，進而促進PPP模式的有效開展。

4.3.3 利率風險

大多數時候，能夠使用金融工具或者設定利率改變的上限來防止出現利率改變的風險。例如，A公司通過減少融資交割期和招標期之間的時間差，以最短的時間來完成融資交割，從而能夠在短時間內預測利率改變的大小，從而減少利率風險。同時，A公司在翠城道項目中和政府部門協商，當利率的改變超過某個值時，A公司能夠適當增加單邊價格，從而把風險轉嫁到政府部門。

4.3.4 稅收調整風險

PPP項目稅收有政府基金、行政費用、相關稅收等。其中稅收有增值稅、契稅、所得稅等。當改革逐步深入后，稅收改變的幾率逐步上升。所以A公司加強了與稅務部門的交流，依法納稅，并通過加大研究我國相關PPP項目的稅收政策來預防風險，例如我國的財政部目前正在制定相關的稅收優惠政策，其關注的重點在于流轉稅，A公司通過研究稅收差異，從而制定了合法的避稅方法。

4.3.5 政府信用風險

一方面，在項目的采購過程中，A公司對特許經營權加以利用，在PPP合同中明確了相關責任人的職責，對各方的違約責任進行了闡述，使得違約條款操作性更實際。A公司和政府部門協商讓政府出具保函來明確自身責任，較好地預防了政府信用風險；另一方面，A公司在項目執行過程中，和政府部門保持了持續的交流，使得政企關系較為穩定。當政府部門出現違約的情況時，A公司及時地予以通知，并要求政府部門及時履行自身的職責。

5 結語

由此可見，在PPP項目中如何規避各種風險是整個項目能夠有效實施的重難點。PPP項目建設沒有完全一樣的模式能夠借鑒，具有其自身的獨特性，因此企業要充分了解項目實施中可能遇到的各種風險，并制定出對應的解決方法。在現實過程中，資本投資方要積極考慮到保險商、供應商、金融機構、項目實施部門、政府、企業自身的財務狀況等多種內容，加強與政府部門的交流，優化融資方法，使得風險更加分散，從而探究出一個能夠滿足企業自身發展的風險防范與應對方式。