基于價(jià)值鏈下政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的流程優(yōu)化研究

南京林業(yè)大學(xué)土木工程學(xué)院 張家陽(yáng) 翟俊陽(yáng)

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活。在全面深化改革不斷推進(jìn)，政府職能不斷變革的背景下，這必然要求政府精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)，優(yōu)化各個(gè)操作流程。自我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)及管理辦法對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)進(jìn)行了一系列的改革探索，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)流程漸趨規(guī)范和完善。而對(duì)于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)流程優(yōu)化的研究，學(xué)術(shù)界多集中于文獻(xiàn)上、國(guó)內(nèi)外對(duì)比、案件分析等方面，將研究重點(diǎn)放在流程中的一個(gè)或幾個(gè)方面，缺乏一種工具性的研究方法將全流程可視化，這必然會(huì)導(dǎo)致過(guò)于片面而無(wú)法達(dá)到全流程增值節(jié)本的目的。

本文引入價(jià)值鏈的研究方法，針對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)流程中存在的問(wèn)題以及將價(jià)值鏈理論應(yīng)用在公共服務(wù)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)和作用這兩個(gè)方面做必要性分析。通過(guò)將原本應(yīng)用在企業(yè)成本控制和績(jī)效評(píng)估等方面上的價(jià)值鏈理論，與公共服務(wù)領(lǐng)域聯(lián)系起來(lái)，以其為工具將購(gòu)買(mǎi)服務(wù)全流程可視化并概括購(gòu)買(mǎi)服務(wù)流程優(yōu)化路徑，對(duì)各個(gè)流程環(huán)節(jié)作出相應(yīng)規(guī)范和解讀，避免研究的片面化。最終在全流程的視角下，對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)流程進(jìn)行價(jià)值鏈增值確定，為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)流程優(yōu)化提出建議。

1 運(yùn)用價(jià)值鏈理論分析政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)流程的必要性

1.1 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)流程存在的問(wèn)題

財(cái)政部在2018年下半年發(fā)布了最新的《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱“征求意見(jiàn)”)，對(duì)服務(wù)內(nèi)容和范圍、購(gòu)買(mǎi)和承接主體的資質(zhì)、資金預(yù)算等方面作了更加明確的規(guī)定。由于其是在向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及不足的基礎(chǔ)上對(duì)原有《指導(dǎo)意見(jiàn)》及《辦法》作進(jìn)一步修改和完善所發(fā)布的，因此在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中必然還存在以下問(wèn)題。

1.1.1 規(guī)定購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度和流程的法律及辦法的缺失

我國(guó)目前現(xiàn)行的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法是2014年發(fā)布的《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》，但因?yàn)槲覈?guó)正處在行政機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵性進(jìn)程中，由于機(jī)構(gòu)整合、職能分化所產(chǎn)生的主體變化以及內(nèi)容細(xì)分，顯然舊有的規(guī)章辦法已不適用于框范現(xiàn)有的問(wèn)題。同時(shí)在我國(guó)現(xiàn)有的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)法律制度體系方面仍存在較大的欠缺，相應(yīng)問(wèn)題亟待法律法規(guī)的規(guī)定。

1.1.2 用于明確購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄的兩級(jí)分級(jí)管理機(jī)制存在缺陷

兩級(jí)分級(jí)管理機(jī)制即政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄在中央和省兩級(jí)實(shí)行分級(jí)管理、分部門(mén)編制。但實(shí)際由于各級(jí)政府、不同地區(qū)的發(fā)展具有差異性和不均衡性，因而其對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐情況必然不同，這就導(dǎo)致了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄的地區(qū)差異性。以江蘇省為例，日前修訂完畢的《2018年江蘇省省級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄》，新增了稅務(wù)服務(wù)等11項(xiàng)內(nèi)容，總體包括6大類、81項(xiàng)服務(wù)，但其他省份的實(shí)踐情況卻不盡相同。

1.1.3 公共服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度不完善，市場(chǎng)建設(shè)滯后

公共服務(wù)市場(chǎng)難以放開(kāi)，對(duì)于社會(huì)組織門(mén)檻較高。部分購(gòu)買(mǎi)服務(wù)市場(chǎng)中缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，由于政府高強(qiáng)的政策性和指派性，缺乏“關(guān)系”“門(mén)路”的社會(huì)組織無(wú)法承接服務(wù)。存在部分社會(huì)組織“組織外形化”，缺乏優(yōu)秀的社會(huì)組織，加之我國(guó)傳統(tǒng)的“大政府”的觀念，公民對(duì)政府有強(qiáng)烈的依賴性，導(dǎo)致公共服務(wù)供給市場(chǎng)展現(xiàn)出的競(jìng)爭(zhēng)性不足，建設(shè)滯后。

1.1.4 購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)信息公開(kāi)不足，績(jī)效管理缺乏

部分地方政府信息公開(kāi)存在應(yīng)付性，對(duì)相關(guān)政策文件、服務(wù)內(nèi)容和合同細(xì)目等內(nèi)容難以公開(kāi)或是小范圍短時(shí)間公開(kāi)，對(duì)于信息公開(kāi)缺乏具體而統(tǒng)一的規(guī)定。績(jī)效管理方面部分政府難以細(xì)分和落實(shí)，對(duì)相應(yīng)主體的守信激勵(lì)、失信懲戒等消息記錄缺乏管理。

1.2 運(yùn)用價(jià)值鏈理論分析的優(yōu)勢(shì)和作用

1.2.1 運(yùn)用價(jià)值鏈理論分析的優(yōu)勢(shì)

(1)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)流程框架可構(gòu)建性。依據(jù)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)流程及其運(yùn)行機(jī)制，可以通過(guò)不同的但又相互關(guān)聯(lián)的活動(dòng)將其表示，形成一個(gè)創(chuàng)造價(jià)值的流程，因此可以在其基礎(chǔ)上引入價(jià)值鏈理論，構(gòu)建一個(gè)基于價(jià)值鏈的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)流程主體框架。

(2)分析流程所涉及主體對(duì)象有類比性。企業(yè)生產(chǎn)和創(chuàng)造價(jià)值的實(shí)質(zhì)是將投入的資源轉(zhuǎn)化企業(yè)最終利益和顧客獲得的價(jià)值，類比于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)上，則是將撥付的財(cái)政資金和監(jiān)管轉(zhuǎn)化為公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和政府信任的提高。運(yùn)用價(jià)值鏈理論分析企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理的過(guò)程中，所涉及的主體對(duì)象為：企業(yè)、銷售運(yùn)營(yíng)商和顧客消費(fèi)者三個(gè)部分，而對(duì)應(yīng)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)流程，它所涉及的主體對(duì)象為：購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體和服務(wù)主體。企業(yè)將產(chǎn)品生產(chǎn)交由銷售運(yùn)營(yíng)商再銷售給顧客，而購(gòu)買(mǎi)主體將服務(wù)交由承接主體完成用以服務(wù)公眾，因而這兩者在主體對(duì)象的分析上有自身的類比性。

1.2.2 運(yùn)用價(jià)值鏈理論分析的作用

根據(jù)價(jià)值鏈理論的定義，應(yīng)用它進(jìn)行分析時(shí)，不在局限于單個(gè)環(huán)節(jié)價(jià)值的增長(zhǎng)，而是基于整個(gè)流程，通過(guò)對(duì)價(jià)值鏈上各個(gè)環(huán)節(jié)的優(yōu)化和多方共同協(xié)調(diào)努力達(dá)到價(jià)值鏈整體價(jià)值的增值。所以在研究購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)流程優(yōu)化時(shí)，如果局限于某一環(huán)節(jié)，可能會(huì)導(dǎo)致隨后環(huán)節(jié)成本的上升，因此基于價(jià)值鏈理論，必然是通過(guò)構(gòu)建流程框架，優(yōu)化各個(gè)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)環(huán)節(jié)，確定價(jià)值增量，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化，公眾滿意度和服務(wù)質(zhì)量及效益的提高。

2 基于價(jià)值鏈理論的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)流程優(yōu)化路徑

2.1 構(gòu)建價(jià)值鏈理論優(yōu)化總體框架

通過(guò)對(duì)企業(yè)價(jià)值鏈的研究，可以將其優(yōu)化路徑概括為：識(shí)別基本活動(dòng)，分析活動(dòng)流程，優(yōu)化增值活動(dòng)，達(dá)到價(jià)值鏈增值。因而，基于價(jià)值鏈理論，可以構(gòu)建其優(yōu)化總體框架，如圖1所示。

圖1 價(jià)值鏈理論優(yōu)化總體框架

2.2 識(shí)別—相關(guān)利益主體的識(shí)別

(1)購(gòu)買(mǎi)主體。根據(jù)“征求意見(jiàn)”，由原規(guī)定的“各級(jí)行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位”變?yōu)椤案骷?jí)行政機(jī)關(guān)”，并列出了具體的9類。

在資金方面，作為資金的提供者和分配者，相關(guān)財(cái)政部門(mén)要通過(guò)預(yù)算編制對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供財(cái)政支持和決策規(guī)劃。在監(jiān)管方面，作為整個(gè)購(gòu)買(mǎi)流程的最終責(zé)任主體，政府的職責(zé)貫穿購(gòu)買(mǎi)服務(wù)全過(guò)程。

(2)承接主體包括社會(huì)組織、事業(yè)單位、企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量。作為服務(wù)的提供者和資金的使用者，其能力好壞必然影響資金的使用效率，從而直接決定了公民獲得公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。

(3)服務(wù)主體即社會(huì)公眾。作為服務(wù)的最終受益者和使用者，是服務(wù)的目標(biāo)對(duì)象。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和政府職能的變化以及服務(wù)種類的不同，公民需求和主要受益群體也隨之動(dòng)態(tài)的變化。

2.3 分析—購(gòu)買(mǎi)服務(wù)流程主體框架的構(gòu)建

基于價(jià)值鏈理論，從頂層設(shè)計(jì)流程出發(fā)，對(duì)其主體框架進(jìn)行構(gòu)建，提出政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)流程運(yùn)行機(jī)制價(jià)值鏈增值導(dǎo)向模型，如圖2所示。

圖2 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)流程價(jià)值鏈增值導(dǎo)向模型

2.4 優(yōu)化—購(gòu)買(mǎi)服務(wù)流程環(huán)節(jié)的優(yōu)化

根據(jù)上述模型，基于價(jià)值鏈對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)頂層設(shè)計(jì)流程存在的問(wèn)題進(jìn)行優(yōu)化。

2.4.1 優(yōu)化政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)內(nèi)容和范圍

一是要制定和完善流程各環(huán)節(jié)相關(guān)法律法規(guī)，推動(dòng)新辦法的落實(shí)，以界定購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容和范圍，并減少地區(qū)之間的隔閡和不均衡性；二是要以公民不斷變化的動(dòng)態(tài)需求為導(dǎo)向，對(duì)購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容和目錄范圍進(jìn)行動(dòng)態(tài)修改，建立健全“小政府，大服務(wù)”的服務(wù)型政府。

2.4.2 優(yōu)化購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體的資格審核

對(duì)于購(gòu)買(mǎi)主體，要落實(shí)行政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位分類改革的部署規(guī)劃，嚴(yán)格把控其資質(zhì)和權(quán)力，避免既得利益群體的出現(xiàn)。對(duì)于承接主體，要充分發(fā)揮市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性，健全社會(huì)組織準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)和扶持優(yōu)秀的社會(huì)組織。

2.4.3 優(yōu)化完善招標(biāo)競(jìng)標(biāo)流程以及信息公開(kāi)和績(jī)效評(píng)審

將市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性發(fā)揮到最優(yōu)，要落實(shí)招標(biāo)競(jìng)標(biāo)評(píng)審及雙方資質(zhì)認(rèn)定；走專業(yè)的審核流程，公開(kāi)科學(xué)的程序以及簽訂規(guī)范的合同，以確保招投標(biāo)信息、合同細(xì)目公開(kāi)公正。

2.4.4 還應(yīng)附有第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督評(píng)估——確保優(yōu)化的完善性

整個(gè)流程還必須要接受由代理、評(píng)估和監(jiān)督等機(jī)構(gòu)組成的第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督評(píng)估，以確保招投標(biāo)以及績(jī)效評(píng)估過(guò)程的公開(kāi)透明，并向社會(huì)公眾公開(kāi)服務(wù)信息。

2.5 達(dá)到增值—價(jià)值鏈增值環(huán)節(jié)的確定

對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)流程環(huán)節(jié)問(wèn)題優(yōu)化后，先通過(guò)將整個(gè)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)流程運(yùn)行機(jī)制總結(jié)概括為：項(xiàng)目設(shè)立—立項(xiàng)評(píng)審—資質(zhì)認(rèn)定—招標(biāo)競(jìng)標(biāo)—信息公開(kāi)—項(xiàng)目管理—監(jiān)督評(píng)估這幾項(xiàng)內(nèi)容后，再對(duì)其進(jìn)一步優(yōu)化。

(1)基于流程中單一的環(huán)節(jié)。通過(guò)圖2所構(gòu)建的流程價(jià)值鏈增值模型可以看出，在項(xiàng)目設(shè)立方面，必須要優(yōu)化政府對(duì)公民需求的捕捉和理解、法律規(guī)定的完善以公民動(dòng)態(tài)的需求為導(dǎo)向；在立項(xiàng)評(píng)審、資質(zhì)認(rèn)定方面，必須切實(shí)規(guī)范購(gòu)買(mǎi)市場(chǎng)和社會(huì)組織的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；在招標(biāo)競(jìng)標(biāo)方面，必須完善招標(biāo)競(jìng)標(biāo)流程設(shè)計(jì)；在信息公開(kāi)方面，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)“大數(shù)據(jù)”等信息技術(shù)，將信息有效地整合并發(fā)布到政府門(mén)戶網(wǎng)站，構(gòu)建多元信息互動(dòng)渠道；在項(xiàng)目管理和監(jiān)督評(píng)估方面，通過(guò)加強(qiáng)自身內(nèi)部監(jiān)督和第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的引入，達(dá)到監(jiān)管評(píng)估的客觀 與切實(shí)。

(2)基于整個(gè)流程。一是減少購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的時(shí)間成本，通過(guò)對(duì)流程精簡(jiǎn)以及行政人員培訓(xùn)考核，降低由其職責(zé)推脫、不誤實(shí)事導(dǎo)致的時(shí)間成本風(fēng)險(xiǎn)；二是減少政府管理成本，通過(guò)制定嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度減少道德風(fēng)險(xiǎn)，盡可能降低人為因素，以達(dá)到政府管理成本的降低。

3 結(jié)語(yǔ)

價(jià)值鏈理論本身具有的系統(tǒng)性，同時(shí)對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)流程自身的類比性和適用性，便決定其對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)流程具有優(yōu)化自身結(jié)構(gòu)、確定增值環(huán)節(jié)的作用，對(duì)實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的提高具有理論指導(dǎo)性意義。而對(duì)于本文提出的關(guān)于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)流程中存在的問(wèn)題，財(cái)政部、中央編辦也出臺(tái)相關(guān)最新管理辦法面向社會(huì)征求意見(jiàn)，意在完善購(gòu)買(mǎi)服務(wù)流程。本文僅基于價(jià)值鏈，在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)流程全視角下，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)流程優(yōu)化作較淺要的研究，而對(duì)于更加具體的方案優(yōu)化、結(jié)構(gòu)整合以及成本管控等方面還需進(jìn)一步的調(diào)研和探索。