公共參與在環境治理中影響因素及對策分析

金美霞 毛寧 張宇豪 陳邱譽

【摘 要】環境公眾參與制度是公民社會運動、全球環境保護運動發展的結果，它與傳統的解決環境問題的機制相比有著獨特的優勢，適應了環境問題的特征要求。目前國內的公眾參與作為環境治理中可以用到的政策工具備受關注。公眾參與得到了長足的進步，正日漸成為健全國家民主制度、提升公共生活民主性和公共性的重要途徑。

【關鍵詞】公共參與;環境治理

一、環境現狀及公共參與的意義

水環境作為一個完整的生態系統受到各種自然和人為因素的影響而使其水質、水量發生變動、水環境質量的好壞也直接關系到農業生產、公眾健康狀況和社會穩定。而嘉興市位于浙江省東北部，毗鄰上海、蘇州、杭州，由于這一特殊的城市區位，環境矛盾較為突出，遭受著區域環境非正義，即享受較少的環境收益，但承擔了更多的環境成本。在經歷了紡織印染污水污染和全城惡臭等環境污染的切膚之痛后，嘉興市開始不斷探索和完善其環境公共治理模式，取得了顯著效果。嘉興作為污水治理的重點地區，更應該加大力度治理水污染，給居民提供一個友好綠色的居住環境。

而通過一系列事實，我們可以了解到，由于地區政府受到自身的資源、信息等方面的限制，無法承擔“五水共治”的全部責任，同時市場機制在治理水資源方面也存在著自身的缺陷。因此公眾參與是解決環境問題的根本途徑之一，也是新時期生態的制度建設的重要內容之一。建立公眾參與“五水共治”的機制后，才能使得水環境得到徹底而長遠改善。隨著近幾年人們對環境保護意識逐漸加強，使得輿論媒體對環境保護話題也日益關注。這也推動了政府對環境保護的重視。

而目前國內對于環境治理中可以用到的政策工具——“公眾參與”成為環境治理的重要環節。公眾參與得到了長足的進步，正日漸成為健全國家民主制度、提升公共生活民主性和公共性的重要途徑。

二、公共參與環境治理的優勢分析

1.公眾參與凝聚了社會大眾的智慧。

這對促進治理水污染規劃、決策的科學化、合理化都具有積極作用。相對一個非常具體的項目而言，規劃的意義比建成的意義更強。規劃的階段若有公眾參與到污染治理，就會起到一種事前的預防作用。可以通過公眾參與對相關政策的執行過程進行更有效的監督，保證政策執行的有效性。其中以治污水為例，由于涉及政績、利益等方面的問題，面對排污企業等一些外在的壓力，政府可能會不作為，或者不嚴格按照法律的要求去做，這個時候公眾能夠起到事后監督。

2.公眾是環境保護的中堅力量。

相對于環保部門和海洋管理部門的專業監管人員，公眾人多勢眾，可以對環境污染源和環境狀況進行切實的監督。民眾可以通過許多途徑舉報違法排污企業，從而對企業的排污行為造成一種約束。公眾參與可以提高政府環保的決策效率。在環境治理網絡中，政府不是萬能的。在許多情況下，由于受到制度安排不合理，環保干部素質差距等多方面的制約。政府在環境保護中經常會出現不到位，甚至失誤，從而影響決策效率和監管效率。而公眾中的專家參與，可以提高政府工作人員環境治理知識和技術儲備，提升政府環境決策的科學性。

3.環境民主建設提高公眾的地位

環境民主是民主制度建設的重要組成部分，是民主原則在環境管理中的延伸是調節。人與自然環境關系的根本保證，也是社會主義優越性的重要體現。“公眾環保權”，是指公眾有享用清潔健康環境的權利。確認和保障公民環保權力是實現環境民主的法制基礎。環境公眾參與，有一個從較低水平到較高水平的過程。在這一過程中，公眾在環境保護的豐富實踐中提高了自身的參政能力，提升了自身與政府和企業的協調能力，確立了公眾在環境保護領域的重要地位，從而促進了環境民主建設。

三、公共參與環境治理的阻礙

1.公眾參與途徑缺乏。

從已有的與社會協同治理的實現模式中，公共參與并未完全發揮其作用，效用較低，社會組織缺失，有效平臺缺乏，如水防治信息公開與公眾參與平臺，與公眾參與有關的內容，除環評公示外，其他如建議咨詢、舉報投訴、意見征求、問卷調查等的信息更新頻率極低，從而加劇導致公眾個體環境行政參與的無序性等

2.公眾參與過程中信息嚴重缺乏、公眾知情權的保障力度不夠。

從過程中相關信息披露零散、滯后、不完整發現，公共參與的傾向性較強，實質性的核心內容較缺乏，尤其是與經營活動和行為有關的信息少。

3.利益訴求的效力不夠，對公眾意見的回應機制不完善。

公共參與的效力決定了公共參與的真正實行力，只有在激勵更多的公眾參與下，公共參與才能真正地對治理環境起到效果性的作用。而現實中，讓公眾全部自覺自愿參與是不現實的前提，同時，公眾在參與環境治理的過程中，沒有足夠的回應機制，也是無法使公眾得到滿足感，無法使公眾保持對參與環境治理的持續性。

四、對策與建議

1.豐富公眾參與方式，拓寬公眾參與路徑

我國在公眾參與環境保護方式方面的規定主要體現在《中華人民共和國環境影響評價法》中，專項規劃的編制機關和建設單位在發生法定情形的情況下可以用論證會、聽證會或者其他法定方式征求有關單位、專家和公眾的意見。公眾參與環保工作的形式、范圍單一原則化。所以“賦權”是嘉興模式參與機制中的核心突破。嘉興市積極轉變社會管理方式，拓展了公眾參與的路徑。

例如，民主協商、集思廣益的“圓桌會”，環保案件處罰監督的“陪審員”，“點單式”環保督查，增強主體環境責任意識的“道歉書”，等等，都成為嘉興公眾參與環境保護的方式。嘉興市生態文明暨環境保護宣講團、環境權益維護中心等組織配合環保局，積極主動進行常態化的生態環保宣傳教育，推進公眾環境信息知情權及監督權建設，保護公眾的環境權益，同時也吸納更多的公眾參與環境保護當中。

2.公眾參與組織化和精英化，提升公眾參與能力。

首先，保證公眾參與環境保護的組織化行動。分散的、未經組織的大多數公眾，在采取行動方面往往會在無所事事和無所顧忌這兩種極端方式之間進行選擇，由于個體化公眾參與的無序、行動能力弱、參與能力低等局限，公眾參與組織化是彌補公眾參與度不足，發揮公眾參與效能的必然路徑，因此，在實踐中可以構建環境保護社會組織，宣傳和吸納公眾個體，使其利益表達和活動都通過組織理性作用于環境保護，并通過制度化的運作機制塑造行動的“規范性”。

其次，構建專門的組織為精英主體提供其發揮功能的路徑。當地環保部門或者其他行政部門組織構建專家服務團、律師服務團為環境行政決策、企業環境治理、技術和設備更新進行論證、評估，提出建議。

3.完善地方性制度構建，為公眾參與提供指導和保障

具體而全面的公眾參與環境公共治理地方性制度是嘉興模式有條不紊實施的重要保障。首先，以國家制度為基礎，我國現行法律法規對公眾參與環境保護與治理、政府信息公開均有條文明確規定，其中2006年《環境影響評價公眾參與暫行辦法》專門對公眾參與環境保護與治理進行了規定，2014年《中華人民共和國環境保護法》也設置了《信息公開和公眾參與》專業化章程。法律法規的不斷完善為嘉興公眾參與環境治理提供了前提和基礎。

其次，嘉興市地方性制度與法規繼續沿用了“一核多元”的理念。《嘉興市環保聯合會章程》是嘉興治理模式的核心制度，這是由嘉興市環保聯合會的重要地位所決定的。“多元”是指對于組織籌備、組織建設、成員招募、活動開展等方面均有制度加以規范。

五、結語

“公眾參與”是實現嘉興水污染治理的重要內容和保障，構建合適的協同治理模式能更合理、更適度、更有效地讓公眾參與水污染的治理。同時公眾可以更好的使用監督權，使相關政策得以充分落實，發揮高效率公眾參與社會協同治理水污染的不斷完善，可以為其他地區治理水環境提供重要的借鑒意義，使更多的治理地區得到相應的幫助。

【參考文獻】

[1]嘉興水污染治理中公眾參與的現實困境及對策，陳堯 王紫鸚 顧驊珊[J].卷宗.2015，5（9）

[2] 中國水污染防治的公眾參與現狀分析 郭慧[J].環境與發展.2018，30（10）