推動江蘇大運河文化帶建設走在全國前列

中共江蘇省委黨校第30期省管干部進修班

習近平總書記先后兩次就大運河文化遺產的保護、傳承和利用作出重要指示和批示，指出“大運河是祖先留給我們的寶貴遺產，是流動的文化，要統籌保護好、傳承好、利用好”。江蘇是大運河沿線河道最長、流經城市最多、運河遺產最為豐富的省份。要推動大運河文化帶江蘇段建設走在全國前列，需要在文化遺存保護、文化價值弘揚、生態保護修復、沿線環境建設四個方面協同推進。中共江蘇省委黨校第30期省管干部進修班學員對此進行了專題調研，并為推動大運河文化帶江蘇段建設走在全國前列提出若干意見建議。

一、立足流域文化特點，在戰略規劃方面高起點定位

大運河江蘇段文化保護傳承利用相關規劃的編制，需要立足于大運河江蘇段的流域特點和文化影響力，高起點定位、整體上思考。

建立常態化溝通機制，注重流域內區域合作和部門協調。大運河江蘇段處于大運河中部，包括京杭大運河江蘇段和通濟渠（汴河）江蘇段，連通長江和淮河，縱貫南北近700公里。江蘇段大運河文化帶建設，一方面要與相臨省份建立常態化溝通機制，處理好航運、堤防道路、水權等方面存在的糾紛。另一方面，省內沿運河城市和其它規劃拓展區、輻射區市縣，也要在江蘇大運河文化帶建設工作領導小組的統一指揮下，形成高效的城市間合作機制，作為一個整體互聯互通、優勢互補，多元一體地推進相關工作。大運河遺產分屬水利航運、文化旅游、園林建設等不同部門管理，容易形成各自為政的格局。在規劃之初，就要確立跨領域合作、協同發展的思路，形成不同功能、格調相容的大運河文化廊道，避免同質化競爭。要遵循文物保護的原則，考慮大運河遺產的活態屬性。省內現行的文化遺產保護、城鄉建設、水利航道管理等政策和部門規劃要進一步整合，確保工作思路、目標和步調一致。

深度融合國家和江蘇發展戰略，打造大運河文化城市群。目前，江蘇帶狀發展戰略基本上是沿江、沿海、沿鐵路線展開的，長江經濟帶、沿海經濟帶、東隴海線經濟帶，從南、東、北三個方向發力，推進蘇南、蘇中、蘇北協調發展。大運河文化帶建設要積極對接長江經濟帶，聚焦“共抓大保護、不搞大開發”的共同目標，強化江蘇省內大運河與長江生態環境、河道水系、交通航運的協同管理。要積極融入國家“一帶一路”建設整體布局，突出大運河江蘇段特色，充分發揮大運河重要節點城市的窗口作用，促進運河城市的人文國際交流。目前，江蘇的“1+3”重點功能區戰略，將淮安、宿遷以及部分里下河地區城鎮劃為江淮生態經濟區，生態經濟化是淮安、宿遷這兩座城市的重要發展方向。大運河文化帶江蘇段規劃作為新的戰略補充，要立足于更好地促進江淮生態經濟區建設，通過打造富有文化氣質的大運河城市群，提升文化品味。大運河沿線淮海經濟區的蘇北、魯西、皖北、豫東等地區經濟相對落后。而徐州是“一帶一路”的重要節點城市和淮海經濟區中心城市，新一輪發展要考慮增強徐州中心城市對周邊四省市1億多人口的輻射效應，通過整合運河文化資源，形成高品位、高效益的文化帶，形成江蘇經濟新的增長極。

在省級和設區市層面，推動大運河保護統一立法。大運河除了受《世界遺產公約》《文物保護法》等法律保護外，還受到《水法》《航道管理條例》《防洪法》等法規的保護。多種法律交叉管理、缺少統一立法，也是導致大運河文化資源保護不力的重要原因。從國際經驗看，多數運河沿岸國家都有統一的運河法，例如，巴拿馬共和國1912年制定了《巴拿馬運河法》。對中國大運河來說，現行法律、法規已經無法涵蓋大運河保護、管理和利用所面臨的各種問題，需要有一部專門的行政法規來統領。江蘇段的7個遺產區、28個遺產點段是重點保護對象，江蘇應率先在省級和設區市層面啟動立法程序，整合文物、交通、水利、建設、環保、國土等相關部門，科學規劃大運河沿線的基礎設施建設、城鎮布局、生態岸線劃定、污染排放標準和產業發展等。立法的過程也是統一思想、凝聚共識的過程，要以法律的剛性規定規范運河城市的區域發展之路。

二、合理界定，依法依規推進大運河遺存保護

大運河江蘇段文化遺產種類眾多，涵蓋文化、經濟、生態等多種形態，除了沿運河城市、縣城，古鎮、古村和古閘、古塔、古橋、碑刻、名人遺跡等物質文化遺產，還有豐富的故事、傳說、藝術與民俗等非物質文化資源。要將這些分散的顯性或者隱性的文化資源進行發掘和整理，形成文字、圖像和視頻記錄。建立權威、統一、動態的數據庫，難度非常大。要合理界定保護范圍，依法依規推進。

細化物質文化遺產保護辦法。根據中國大運河申報世界遺產文本，大運河物質文化遺產主要包括運河水工遺存、附屬設施和相關遺存等。對于這類物質文化遺產要強化本體修繕，推行物質文化遺產保護管控清單，分類設置文化遺產保護標識和保護界樁，按照“修舊如舊”的原則，分期分批修復。在文物保護單位周邊新建影響文化遺產本體風貌的項目，要依法限期拆除。盡量減少水利航運、城鄉建設、產業發展和居民活動等對運河遺存及關聯資源的影響。制定《江蘇省大運河遺產保護條例》，以確定江蘇大運河河段的統一保護要求和保護標準。建立與完善省級大運河監測平臺和動態數據庫，開展24小時布點電子監控和定期人工巡視，及時公布監測報告和警示名錄，從法律上、技術上提升大運河物質文化遺產保護水平。

界定非物質文化遺產保護范圍。大運河的非物質文化遺產，主要是指在大運河流域廣為流傳的傳統文化表現形式。從立法保護的意義上說，范圍不宜太廣。由于大運河的主要功能是水上交通，將非物質文化遺產限定在歷史上與水上交通相關的文化形態比較恰當。具體包括：與大運河水上交通運輸相關的傳統技藝，如造船、造橋、造壩等；船民的社會組織和船幫、船民的節日、廟會等生活民俗；民間文學、大運河傳說、船歌、船拳、水會等。上述大運河非物質文化遺產的保護和搶救工程浩大，具體工作抓手包括四個方面：一是推行大運河江蘇段非物質文化遺產記錄工程，加大對運河沿線傳統手工藝、傳統生活方式和習俗等鄉土特色文化資源的調研并建立數據庫；二是做好遺產項目的評估鑒定和申報名錄工作，尋訪和命名其中的代表性傳承人；三是加強對大運河非物質文化遺產重要載體和周邊自然、人文環境的整體性保護；四是制定相關政策，合理開發和利用相關資源。

確立大運河古城鎮景觀保護標準。因漕運而生的千年運河催生了一大批運河古城鎮景觀。運河河道的變遷直接影響沿河城鎮形態，并形成運河沿線獨特的生活方式，使運河和沿線城鎮在千年依偎中構成了命運共同體。江蘇大運河沿線有19座中國歷史文化名鎮，7座中國歷史文化名村，以及大量的省市縣級文化遺產，這是大運河文化帶江蘇段建設的寶貴資源。運河沿線城市在實施城鎮化戰略時，應做好古城鎮建設定位。在遺產保護方面，除了要把注意力放在歷史文化審美上，還應關注歷史價值觀對現代生活的影響，以推動歷史遺跡與當代運河沿線城鎮居民生活的融合。對于大運河這樣的活態文化遺產，保護的目的是為了“古為今用”，需要根據不同地區的實際情況制訂多樣化的保護標準，合理布局運河沿岸城鎮帶和特色鄉鎮，挖掘不同運河沿線城鎮獨特的文化底蘊，加強對原有社會生態系統的保護，豐富運河城鎮的文化內涵。同時借助現代造景技術，讓新老景觀共同作用形成新的特色，延續古城鎮的歷史與文脈。

三、因地制宜制定發展目標，弘揚大運河文化價值

對大運河江蘇段沿線城市的文化價值和精神內涵作深度梳理，以大運河文化為紐帶，站在民族文化復興的高度，發展與大運河相關的文化事業和文化產業，讓大運河文化澤被當代、啟迪未來。

分級分類建設一批大運河文化專題博物館或展覽館。合理利用現代科技提升大運河江蘇段的整體展示水平，形成富有特色的博物館展示體系。建立大運河文化遺產記憶名錄，在運河沿線城市社區和名鎮、名村建設一批運河文化記憶館，充分利用城市公共空間，建立小型流動文化展示空間站。組織大運河相關專題展覽和巡展，展示大運河文化的精華和保護成就。運用“互聯網+”技術手段，實施一批高水準的文物精品展示項目；借助虛擬數字展示平臺和多媒體推廣平臺，建設網絡大運河文化帶展示工程。

科學規劃大運河國家文化公園江蘇示范段建設等流域文化標識示范工程。大運河將江蘇的楚漢文化、淮揚文化、吳文化、金陵文化等地域文化聯為一體，形成獨具水鄉特色的江蘇運河文化長廊。選擇文化遺產豐富、保護狀況良好、價值較高的淮揚運河段、江南運河段，試點打造大運河國家文化公園江蘇示范段。以淮揚、蘇錫常為中心，整合沿線各類文化遺產，在加強保護的基礎上，植入展覽展示、文化體驗、標志識別等功能，將大運河承載的江蘇文化記憶、美麗鄉愁在大運河國家文化公園中充分詮釋。在此基礎上，推進大運河沿線城市國家考古遺址公園的建設。打造集文化傳承、建設、交流和消費于一體的各類文化標識示范工程，引領運河沿線的文化建設。

推進大運河文化研究及其國內外傳播。以基礎理論研究支撐大運河保護和區域可持續發展。結合運河文化梳理、運河城市源流、歷史演進和當代狀況，建構江蘇大運河城市群的文化模式，為大運河區域經濟社會發展提供指引。在大運河文化傳播方面，江蘇目前還缺乏統一的推廣平臺。個別非遺項目由于受眾急劇減少、傳承后繼乏人而存在斷代危險。要鼓勵有條件的運河城市、鄉鎮，依托既有的公共文化服務設施建立互動性展示區，探索將非物質文化遺產傳承展示納入基本公共文化服務清單。要依托昆曲、揚州評話、淮海戲、話劇、小說、詩歌等運河沿岸的文藝形式，以社會主義核心價值觀為引領開展大運河主題創作，推動大運河沿線劇場組成聯盟，搭建公益性展演平臺，促進優秀作品通過平臺展演。建立各級、各類文化展示館，健全學校與社區的長效合作機制，推動運河文化進課堂、進社區，開展以運河元素為主題的節慶和宣傳活動，鼓勵網絡傳媒向公眾分享大運河文化資源，拓展大運河江蘇段文化傳播途徑，支持教育團體組織文藝節目國際巡演，讓運河文化產品“走出去”。

四位一體確立大運河文化產業發展路徑。大運河文化產業主要包括大運河文化旅游業、博覽業、創意業和出版業等。在大運河文化產業發展上，可以借鑒浙江省的相關做法，實現保護和開發并舉。集團內部確立投資、開發、產業、金融四位一體的組織架構，提高資源整合效率。就江蘇目前而言，發展文化和旅游結合產業、文化創意產業較為現實。江蘇運河段擁有眾多的河道駁岸、湖泊濕地、驛站纖道、古寺塔廟、古橋城門、會館民居、園林街道等自然和文化景觀，還有琳瑯滿目的非物質文化遺產，大運河文化帶建設為江蘇大運河文化旅游業發展提供了全新的成長空間。建議省市各級政府制定政策、加強監管、協調規劃，以大運河旅游業、文創業、演出業、文博業、影視業等為業態載體，以運河沿線美麗鄉村、水利景觀、工業遺址、文化博物館等為依托，加強運河特色文化產品的建設，提升江蘇文化旅游產業的品質，構建大運河全域旅游體系，讓“一條河盡顯江蘇文化之美”。

四、理順體制機制，加強大運河沿線生態保護修復

文化與自然相融相生、密不可分。大運河的核心功能是水上運輸，水是重要的文化和自然景觀。因此，大運河文化帶建設的前提是做好水生態的保護和修復。目前大運河江蘇段一些河段水量少、考核標準低、治理缺位帶來各種生態問題。因此需要岸河湖一體規劃，完善相關的地方性法規，理順體制機制，實現全流程綜合治理。

統籌規劃運河沿線的污染防治、土地空間布局和濕地修復。大運河遺產保護管理辦公室發布的《大運河遺產點段專項巡查報告》顯示，大運河流經的省市，不同程度上存在各種生態問題。一些遺產點段垃圾亂拋，污水橫流。南方古運河的水生態系統遭到破壞，水體富氧化嚴重，水質下降，綜合治理的任務艱巨。在運河沿線加強環保宣傳，營造全民參與大運河環境保護的氛圍，發展環保公益性社會組織，鼓勵民眾參與沿線環境綜合治理。蘇北運河是南水北調東線工程的輸水干河，發揮著防洪抗旱的作用，是沿線城鎮的泄洪通道和居民生產、生活用水的重要來源。要堅持生產性保護，在賦予大運河時代精神的同時，繼續發揮其實用價值。嚴格管控大運河兩岸的生活污水排放，持續開展“263”環保專項行動，以修復大運河生態、保護水源。

實施岸河湖一體規劃，全流域綜合治理。大運河是帶狀文化遺產，沿線的生態環境需要岸河湖三位一體規劃，實行全流域綜合治理。加快對運河沿線岸重要歷史文化景觀的科學修復，對影響運河文化遺產和環境安全的沿岸住宅、單位等要整體搬遷。同時盡快實施河道兩岸陸路交通工程，讓大運河江蘇段全線實現堤岸沿線車道貫通，為全域旅游打下基礎。對大運河江蘇段歷史河道的主干水體要加快修復，以實現江蘇段不同時期大運河故道通水通航。江蘇目前已初步制定大運河沿線水系聯通規劃，通過流域區域調配水工程體系，推進地表水達標。但是運河沿線蓄水靠湖，河只是水的重要載體。送水沿線區域仍然存在產業布局不合理、污染負荷重、優良水體比例低、生態功能退化等問題，潛在環境風險較大，需要推進全流域綜合治理。

建立大運河水生態和環境修復評估指標體系，理順大運河水務管理的體制機制。要嚴格遵循國際通行的城市水網及湖泊生態修復標準，根據流域特點設立大運河水體治理目標，提高污水達標排放和水質考核標準。大運河治理的低標準是蓄洪、排澇和水景觀復原，高標準是在達到低標準的前提下進行水生態系統修復和水文化挖掘。國際城市湖泊管理的基本原則是確保“三線一道”，即嚴控灰線（建筑物離湖邊距離線）、擴寬綠線（具有生態屏障功能的湖岸）、淡化藍線（湖面線）和確保綠道。環河環湖的綠道建設，能夠徹底截斷河湖邊的排污口，實現雨污分流。這些標準是水利和水生態環境保護的國際規范，建立大運河水生態和環境修復的評估指標體系要參照這些指標，高標準定位。大運河流域的綜合管理頗為復雜。日常管理部門是水利部門，在市級層面運河的水文則是由水文局負責管理；大運河水質的監測管理是環境保護部門，河堤的用地管理是國土部門，河堤上防護林又由農林部門負責。多部門職權交叉、權責模糊、管理邊界不清。建議理順大運河水務管理的體制機制，確立水利部門和環保部門為共同主管部門，其他相關部門為分管部門，明確各自職責，強化常態化的溝通機制，共同做好大運河生態系統的保護和修復工作。