城市基層治理法治化的實現路徑

孫肖遠

街道社區作為現代城市空間和功能組織的基本單元，是城市治理的基層基礎，也是基層治理法治化的重要場域。把基層治理全面納入法治化軌道，以黨建引領政府治理和社會調節、居民自治的良性互動，是實現基層治理體系和治理能力現代化的必然要求。

一、江蘇城市基層治理法治化的進展情況

黨的十八屆四中全會提出：“把黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程……發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用。”近年來，江蘇一些地方的街道社區黨組織充分發揮領導核心作用，對城市基層治理法治化進行了卓有成效的探索，所形成的創新經驗具有一定的啟發性和推廣性。

南通市崇川區構建“四位一體”的基層治理體系。推進基層治理與基層黨建融合式發展，通過以鄰里服務創建善治、以公共服務宣導法治、以志愿服務引領德治、以評議服務開展自治，構建了法治為綱、德治為魂、服務為本、自治為基“四位一體”的基層治理體系。

南京市浦口區探索街道治理大聯勤工作機制。開展“基層黨建+大聯勤”專項行動，通過整合黨建工作資源，在街道層面打破“條”“塊”體制分割、打通“條”“條”溝通障礙，探索形成了黨建引領基層治理和社會服務的有效路徑。

無錫市濱湖區推進以“四治聯動”為核心的社區治理創新。以“法治”為基礎、“自治”為根本、“共治”為手段、“善治”為方向，推進社區治理規范化、民主化、協同化、高效化。

昆山市構建民主參與型“三社聯動”運行機制。在政府購買服務撬動下，立足于服務對象的自身能力建設、社區內部自助互助培育建設，注重社區內部資源挖掘與外部生態資源導入，實現了社區服務的精準化、自主化、高效化。

張家港市以黨建引領基層治理法治化。由黨組織牽頭優化網格運作方式，推動“黨建網格”“社建網格”“文化網格”等網格的“多網融合”，形成“一網為主干、一長兼多格”格局，黨組織通過有效整合網格內黨建、行政和社會資源，全面提升了基層治理法治化效能。

就總體情況看，江蘇城市基層治理法治化的進展并不平衡，還存在較多的問題，主要表現在以下方面：一是城市基層黨建引領作用發揮不充分。一些社區黨組織存在政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力弱化的狀況，領導方式和能力不能勝任作為社區自治推動者、社區法治引領者、社區共治協調者、社區文化建設者等職責。二是政府基層治理體制不順、運行乏力。基層政府社會管理體制條塊分割、權責不清的問題較為突出，面對城市基層社會流動性增強、治理秩序重構的狀況，街道辦事處應對基層復雜情況的依法治理能力明顯不足。三是社會力量參與社區治理組織化程度低。駐社區機關企事業單位、社會組織、市場主體是基層治理不可或缺的社會力量，相當一部分社區雖有駐社區單位聯席會議、“三社聯動”等制度化渠道，但運行效果不佳，社會力量協同作用發揮還很有限。

二、推進城市基層治理法治化的路徑

法律的生命力和權威在于實施，而基層面臨的矛盾和問題錯綜復雜，需要以法律作為保障加以妥善解決，需要將基層視作法律實施的重要場域。基層治理法治化是將涉及基層治理的各項工作納入法治軌道，提高基層黨員干部運用法治思維和法治方式的依法辦事能力，推動在基層形成依規治黨、依法行政、公正司法、遵法守規的良好氛圍。基層治理法治化作為全面依法治國的重要環節，既是國家治理現代化的邏輯起點，也是社會治理現代化的重要基礎，需要以法律為準繩、以法治為導向，通過健全基層治理體系、完善基層治理機制、改進基層治理方式等途徑來實現。在推動社會治理重心向基層下移的背景下，隨著管理和服務力量下沉，以及基層治理主體的多元互動，需要著力提升街道社區黨組織的組織力，對基層治理模式進行以法治為依托的系統性建構。

通過健全基層治理體系推進基層治理法治化。健全基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的基層治理體系，加強基層黨組織建設是關鍵。把加強街道社區黨組織自身建設同加強基層治理有機結合起來，通過強化其政治功能和組織功能提升黨建組織力，引領城市基層治理法治化。通過制定市區職能在基層治理方面的權責清單，厘清街道辦事處與社區居委會權責邊界，推動街道辦事處以法治思維和法治方式履行基層治理主導職責。通過加強社區居委會自治功能建設，充分發揮自治章程、居民公約等“軟法”在基層治理中的積極作用，促進自治、法治、德治有機融合。

通過完善基層治理機制推進基層治理法治化。加強居民代表大會、社區聯席會議、社區議事會等制度建設，組織社區成員協商解決涉及社區公共利益的重大決策事項、關乎居民群眾切身利益的實際困難問題和矛盾糾紛，推動形成既有民主又有集中、既尊重多數人意愿又保護少數人合法權益的基層協商機制。加強社區自治網絡體系建設，完善社區群眾自治與網格居民自治相互協調的民主治理機制。推動以服務精準化為目標的“三社聯動”，讓居民群眾廣泛參與到社區服務的項目確定、提供方式、評議監督等環節中，完善基層民生服務與基層民主法治建設的互聯互動機制。

通過改進基層治理方式推進基層治理法治化。系統治理要求由政府包攬向黨政齊抓共管、社會共同參與轉變，依法治理要求由行政管控向法律規制轉變，綜合治理要求由單一手段向多種手段綜合運用轉變，源頭治理要求由事后處置為主向事前防范為主轉變，堅持“四個治理”體現了管理與服務、自治與共治、法治與德治、治標與治本的有機統一。以“四個治理”為導向改進基層治理方式，為推進基層治理法治化指明了方向和路徑。

三、推進江蘇城市基層治理法治化的對策

推進基層治理法治化的目標，是為了有效保障基層公共服務、公共管理、公共安全的質效。通過構建基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理、依法治理的基層治理體系，使基層治理體制機制更加完善，基層治理法規制度更加健全，基層依法治理能力水平顯著提升。

完善黨建引領基層治理法治化體制機制。一是深入拓展區域化黨建。完善城區、街道、社區三級黨建聯席會議制度，制定相應的工作規范和活動制度，街道社區與駐社區單位黨組織簽訂協議結對聯動，實行“合約化共建”，實現服務資源、組織資源、場地資源、文化資源等資源的社區共享。建立健全屬地管理、橫向掛靠黨建體制，推行上級部門駐街道派出機構黨組織關系屬地化，對“兩新”組織黨組織實行屬地化管理，街道社區黨組織對掛靠單位黨組織在保持原隸屬關系不變的情況下建立領導或指導關系。二是健全社區自治的黨組織體系。按照地域相鄰、便于組織的原則，在居民區建立樓片黨支部、樓棟聯合黨小組、樓道黨小組的三級黨組織體系，加強網格鄰里、商圈樓宇等治理單元的黨組織體系建設，完善社區黨建與單位黨建、行業黨建聯動機制，提高社區黨員和在職黨員的組織化程度，發揮黨建對社區自治的引領作用。由社區黨組織根據實際情況牽頭制定《居民公約》《業主公約》等行為規范，推動落實《社區自治章程》《業主自治章程》等制度規范，完善自我管理、自我服務、自我教育、自我監督機制，引導基層群眾依法開展社區自治。三是落實基層黨建工作責任制?？茖W劃定街道社區兩級黨組織責任清單，明確街道黨委、社區黨組織的主體責任，以及兩級書記第一責任、班子成員直接責任或“一崗雙責”，將基層黨建責任明晰化、具體化，建立基層治理黨政齊抓共管的責任落實體系。將基層黨建績效考核同基層治理法治化有機統一，把“引領依法治理”目標與“抓組織覆蓋、抓班子建設、抓黨員管理、抓品牌示范、抓服務保障”等任務一同整合進項目化體系，科學設置、細化內容并量化組織實施，以項目化管理來強化基層黨建操作性。

構建簡約高效的政府基層治理體制。一是建立街道層面的行政資源整合機制。隨著社會治理重心向基層下移，按照財力與事權相匹配、權力與責任相一致的原則，在街道層面整合各“條線”基層治理行政權，降低市區職能部門派駐機構多頭執法、重疊服務增加的運行成本，提高政府基層治理行政效能。針對街道層面政府基層治理條塊分割、權責不清的問題，可以考慮將市區政府職能部門派駐街道機構的統籌協調、考核監督以及人財物管理等權力下放給街道辦事處，取消市區職能部門對街道的直接考核，統一納入區政府對街道的綜合考核。二是加強政府基層治理的法治保障。理順區街行政管理職能與行政執法關系，優化兩級行政執法隊伍配置，推進執法力量向基層下沉，組建街道綜合行政執法大隊，加大對食品藥品安全、安全生產、環境保護、勞動保障等民生領域的執法力度，提高基層行政執法效率。選聘富有法治實踐經驗的律師擔任街道辦事處法律顧問，積極開展與政府依法行政相關的法律事務，完善法律顧問工作機制，將事后法律救濟變為事前法律審查，依法規范行政行為，預防和化解行政爭議。三是提高政府基層治理智能化水平。加強基層社會矛盾預防體系建設，建立網絡信訪、手機信訪、電話信訪“三位一體”的信訪信息互動平臺，發揮基層組織在信訪信息預報、潛在問題排查、初信初訪處置等方面的有效作用，實現矛盾糾紛的源頭控制。推進基層治理重點領域信息化建設，市區職能部門將基層發生頻率高、需要政府及時回應的執法事項下放給街道，通過信息化管理系統進行實時監管，動態掌握下放事項的執行情況，用實時監管規范其執法行為。

推動社會力量廣泛深入參與社區治理。一是重點培育社區公益類社會組織。優化社區社會組織的發展，通過建立篩選機制、優化資源配置、引入績效考核評價等途徑，加強對社區公益類社會組織的規劃引導、定向培育、扶持管理，提高其治理能力和服務品質。創新政府購買社區公益服務機制，通過廣泛征求意見，設計養老助殘、社會救助、就業培訓等領域具有公益性強、需求量大的社區服務項目，通過公開招標方式向社會組織購買“公益定投”服務。二是提升對社會組織參與社區治理的組織力。在培育和發展社區各類社會組織的同時，提高黨組織在社會組織中的組建率，通過加強社會組織黨建來吸引群眾參與、聚合服務力量、增強協同治理，消除社區黨建和社區治理中的薄弱環節。認定一批樞紐型社會組織，將同類別、同性質、同領域的社會組織歸口各樞紐型社會組織，由其統一負責業務指導，充分發揮其對各自領域社會組織的培育孵化、引領扶持、規范管理、協調服務等功能。三是完善以網格鄰里為單元的微治理機制。推動社區管理服務力量向網格集聚，通過資源整合和方法創新，將人、地、物、事、組織等要素有機納入網格，將社區管理服務責任明確落實到網格，在社區綜合服務管理平臺的支撐下，使社區管理服務盡可能解決在網格。開展網格鄰里群眾自治，通過成立網格理事會群眾自治組織，賦予網格物業管理、政策宣傳、信息采集、社情民意聯絡、矛盾糾紛調解、社區事務監督等功能，引入醫療、家政、法律、心理咨詢等特色服務，豐富網格化管理服務內涵。