積極打造鄉村振興樣板

許海燕 單英杰 于珺建

習近平總書記強調，實施鄉村振興戰略是一篇大文章。在鄉村振興戰略中，土地要素是核心。近年來，南京市高淳區牢固樹立新的發展理念，扎實推進鄉村振興，不斷創新工作思路，悉心研究土地政策內涵，挖掘土地資源潛在價值，發揮土地資源支撐作用。當前，在東壩鎮農村發展中面臨的難題被逐步破解，農民的幸福感、獲得感、安全感持續提升，實現了美麗鄉村建設“蛻變成蝶”。

一、美麗鄉村建設“蛻變成蝶”

高淳區東壩鎮地處蘇皖交界、南京南部，是歷史悠久的江南古鎮，面積101.78平方公里，人口約4.56萬人，下轄8個居委會、5個村委會，全省首批耕地保護激勵單位。在美麗鄉村建設中，東壩鎮先后創成市級以上美麗鄉村14個，全區占比13.2%，全鎮規劃保留村占比16.4%，三項數據均處全市前列。東壩鎮結合當地特色，對游子山村小茅山腳、青山村壟上試點地區開展全域規劃、全域設計、全域整治，努力打造南京鄉村振興樣板。

實現專項設計，繪制出鄉村振興的美好藍圖。按照“漫游間品原味”的發展定位，以土地利用總體規劃為基礎，綜合統籌旅游、環境、交通、水利等其他規劃，編制試點區域村級土地利用規劃，進一步調整優化農村土地布局，完成了試點區域的片區地面景觀、旅游設施、車行（慢行）系統、污水處理、智慧旅游、標識系統、庭院特色改造等專項設計，初步繪制出鄉村振興的美好藍圖。

盤活低效用地，沉睡資產的價值得到最大化挖掘。在全區先行先試，盤活3.3萬平方米農村低效閑置土地、閑置房屋等資源資產，引進正福草堂、慕青民宿等總投資1.2億元的民宿項目，打造出南京特色田園鄉村首批成果。同時，大力發展漫耕健康等項目，將500畝農民承包地進行集中流轉，每年可增加農民租金收入約40萬元，助力扶貧攻堅，促進當地農民生活水平提升和長效增收。

實施土地治理，農村集體土地綜合效應得到充分發揮。根據土地管理相關要求，東壩鎮在充分尊重群眾意愿的基礎上，積極開展各級各類土地整治，大力建設高標準農田，夯實了美麗鄉村建設的基礎。截至目前，已建設高標準農田10.93萬畝，占全區比例的33%，穩居全區前列，農業生產條件得到進一步改善，農村生態環境明顯提升。同時，2017年實施的“城鄉建設用地增減掛鉤項目”形成指標32畝，經區級平臺交易后產生效益1600萬元，基層民眾參與美麗鄉村建設的熱情得到有力激發。

率先取得省級試點，群眾的土地權益得到根本維護。進一步擴大農村宅基地和農房統一登記試點范圍，穩步開展特色田園鄉村不動產登記省級試點，制定《特色田園鄉村試點村莊權籍調查與不動產登記發證實施方案》及相關《技術方案》，持續增強群眾的獲得感。東壩鎮試點地區集體土地確權面積850畝，確權率達到100%，無一例矛盾糾紛，無一例涉訴涉訪，為全省其他地區開展土地確權工作提供了鮮活經驗。

二、美麗鄉村建設的“蝶變密碼”

在實施鄉村振興戰略中，高淳區委、區政府以綠色發展理念為遵循，充分利用既有自然（土地）資源，科學規劃、合理布局新農村建設工作，積極研究自然（土地）資源管理等相關政策，探索改革創新鄉村振興路徑，努力重構具有地方特色且充滿文化內涵的美麗鄉村，切實增強群眾的幸福感。

堅持“生態+規劃”理念，統籌空間布局。鄉村振興的密碼之一，是保持原有的生態格局，并在此基礎上，因地制宜，科學規劃。在美麗鄉村規劃編制及建設中，高淳區主動融入“兩山”理念，特別是在統籌空間規劃布局中，以土地利用總體規劃調整完善為契機，堅持農業農村優先發展，遵循農村自身發展規律，凸顯高淳生態人文景觀，彰顯鄉村慢文化，充分體現鄉村特點，注重鄉土味道，保留鄉村風貌，提前預留美麗鄉村建設中涉及的基礎設施建設、農業生產生活、休閑旅游設施等用地空間指標，合理高效利用有限資源，保障農村經濟健康有序發展，促進生態環境、經濟社會可持續發展。

堅持“改革+創新”思路，促進產業融合。鄉村振興的密碼之二，是壯大農村集體經濟，促進產業融合發展，增加農民財產性收入，不斷增強群眾的獲得感。高淳區以全國農村承包土地經營權抵押貸款試點和特色田園鄉村建設為機遇，以村集體經濟組織控股、土地承包經營權作價入股、全村農戶為合作社成員、多元化出資的形式，創新鄉村振興路徑，讓農民從股金、薪金、租金中獲取受益。同時，充分利用閑置集體建設用地，發展生態休閑等產業，振興鄉村經濟。以小茅山腳試點村為例，該村將約9600平方米的集體建設用地、近4800平方米的閑置宅基地，分別作價580萬元、300萬元，與社會資本合作開發民宿，并將所得收入再投入到鎮級投資公司，形成每年5%以上的持續收益。小茅山腳村2017年的人均收入因此達到2.72萬元，比2016年增加了5820元，增幅近27.2%。

堅持“項目+平臺”路徑，發揮政策優勢。鄉村振興的密碼之三，是深入研究自然資源管理相關政策，準確把握政策內涵，充分發揮政策和平臺優勢，助力地方經濟發展。在美麗鄉村建設中，《高淳區土地指標交易和使用管理辦法》明確“增減掛鉤指標”交易指導價為50萬元/畝，鼓勵鎮街村組充分利用政策和平臺優勢，開展土地整治項目，支持所取得的土地指標收購費用于土地整治和管理、基本農田建設與保護、涉農基礎設施及農村公共服務配套設施建設等。同時，依據國土部門牽頭開展“農村耕地質量提升行動”的平臺，對東壩鎮游子山、青山村區域實施耕地質量提升，開展生態型土地整治，規劃建設1.4萬畝，投資8095萬元，促進鄉村農業增效、農村增綠、農民增收。

堅持“品牌+文化”策略，傳承鄉土記憶。鄉村振興的密碼之四，是挖潛地方特色資源，打造具有地方文化特色的優勢產業，因勢利導，充分發揮地方資源優勢，傳承鄉土記憶。在美麗鄉村建設中，高淳區借助“國際慢城”的生態區位優勢，積極探索建設立足鄉土社會、富有地域特色、承載田園鄉愁、體現現代文明的特色田園鄉村，努力走出一條鄉村發展與復興的新路，使“繁華都市”與“美麗鄉村”相映生輝。充分依托區域特有的有機稻田、生態濕地、百年樸樹等豐富的自然（歷史）資源，在現有萬畝茶園的基礎上，規劃建設105畝早園竹林、110畝有機茶葉、140畝經濟果林等各類特色品牌農業基地，深入挖掘農耕文化、“游子”文化、茶藝文化等原生態文化，重構承載鄉愁記憶的精神家園。

三、對打造鄉村振興樣板的啟示作用

“務農重本，國之大綱”。土地資源在鄉村振興戰略中至關重要。高淳區堅持以民為本，以地為“媒”，全力推進鄉村振興，探索出美麗鄉村建設的“蝶變密碼”，其創新實踐對于早日實現“農業強、農村美、農民富”的鄉村振興目標有一定啟示。

構建國土空間規劃，科學開展土地綜合整治。國土空間規劃是一項整體性、技術性、系統性工程，在采用生態理念與先進技術的同時，需統籌協調處理好不同部門間的規劃，進行科學布局，才能凸顯土地的生態效益、經濟效益、社會效益。《深化黨和國家機構改革方案》明確要求建立空間規劃體系，這將從制度上積極推進“多規合一”，并促使空間規劃編制、實施、監管成為有機統一的整體，為鄉村振興繪制“一張藍圖”。要發揮土地利用總體規劃的空間管控作用，科學劃定城市開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線，合理細劃鄉村生產、生活、生態等空間，積極開展生態型、差別化土地綜合整治，為高質量發展提供用地保障。地方政府應結合區域特點、鄉村特色、產業分布等要素合理開展土地整治，在“一張藍圖”上共同做好土地整治大文章。要在分析研究美麗鄉村區域內土地利用現狀的基礎上，統籌規劃山水林田湖草系統治理，科學安排土地整治的重點區域、重點工程、重點項目等，合理構建“數量、質量、生態、人文”于一體的土地整治新格局，充分發揮“土地整治+”綜合效益。

運用國土先進技術，有效提升土地綜合價值。我國國土資源“十三五”科技創新發展規劃強調，構建國土資源大數據與智慧國土，強化智慧國土工程技術研究，促進國土資源管理決策科學化、監管精準化、服務便利化。這意味著，在“大數據”時代，美麗鄉村建設需巧借東風，發揮“智慧國土”功能，對美麗鄉村相關“大數據”進行深入挖掘，構建科學、可行、合理的數字化管理模型。要及時實現智能分析、合理預測、科學預警、輔助決策功能，發揮大數據在美麗鄉村建設科學決策中的重要作用，以科技手段提升綜合服務保障功能，助推鄉村建設的轉型升級和管理創新。地方在美麗鄉村建設中，應結合本地特色產業發展布局，積極運用“GPS”“GIS”“RS”“慧眼守土”等國土特有的先進信息管理技術，積極發揮“智慧國土”的先進性、科學性、系統性，在“一張藍圖”上精準定位項目類型、建設規模、開發次序等，推進自然資源節約高效利用，促進美麗鄉村產業融合發展，科學繪制“智慧鄉村”美好畫卷。

集成應用國土政策，促進鄉村高質量發展。地方政府應加強國土資源管理相關政策的研究，充分發揮土地利用總體規劃的管控和引領作用，在符合土地利用總體規劃的前提下，積極推進“多規合一”，細化鄉村土地利用空間布局規劃，保障鄉村未來發展用地合理需求；積極爭取相關試點，集成應用“占補平衡”“增減掛鉤”“指標交易”等各類支持政策，整合涉土相關項目資金，對“山水林田湖村”實施綜合整治，樹立生態型國土綜合整治項目樣本，推進農村農業現代化。依據法律法規規定，進一步完善農村集體土地所有權，穩步開展不動產統一登記，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，以便賦予農民更多的財產權利，進一步盤活農村閑置建設用地，發展現代農業、設施農業、創意農業等，統籌推進產業融合發展，加快推動農業全面升級，農村全面進步，農民全面發展。

樹立以人民為中心的理念，不斷增強群眾幸福感。習近平總書記指出，人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。要堅持共享發展，堅持發展為了人民，發展依靠人民，發展成果由人民共享。地方政府在美麗鄉村建設開展前期，要深入了解建設區域整體現狀及群眾意愿，充分聽取專家、學者、農民的有益建議，尊重農民的知情權、參與權、受益權，大力促進鄉村治理共建共享。在鄉村土地規劃、土地整治、土地流轉等具體項目實施過程中，建立健全農民參與機制，切實維護好群眾合法權益。最大限度地調動項目區群眾參與美麗鄉村建設工作的積極性、主動性，讓更多農民了解、支持、參與美麗鄉村建設工作。在項目實施后期，進一步做好共享發展。合理安排好土地權屬調整、利益分配等重大問題，引導美麗鄉村整治后的農村土地規范有序流轉，因地制宜，發展適度規模經營，打造特色品牌產業，切實推動富民增收，為農業農村經濟發展注入新鮮活力，讓農民擁有更多的獲得感、成就感、幸福感。