地方本科高校轉型困境的多重制度邏輯分析

□唐敬偉

一、引論

1999年，中國政府啟動了“21 世紀教育振興行動計劃”，開始實施高等教育大眾化策略，進行了高等教育的擴招。 與此同時，通過合并、升格等形式，中國政府擴充了一大批地方本科高校。 截至到2016年，我國普通高等學校達到了2596 所，高等教育毛入學率達到42.7%。為了適應生存和發展的需要，地方本科高校在完成主管部門交付的任務的同時， 也開始逐步走上了自我建設和發展的道路。制度主義理論認為制度通過資源分配和激勵機制影響組織行為。 在發展過程中，由于發現了研究型大學的某些成功做法得到了社會和政府的認可，地方本科高校為了獲取資源和聲譽，適應其所處的制度環境，通過追求“合法性機制”，在組織結構和組織行為上對研究型高校進行了模仿和學習。這一過程的結果是，地方本科高校貪大求全，從發展定位、專業設置、 教學模式到管理模式和組織結構等方面，同研究型高校日趨雷同，沒有實現多樣化發展和個性發展。同時，基于我國的教育管理體制，地方本科高校基本上由地方政府主管，地方政府和區域經濟組織都期待地方本科高校能夠融入地方經濟和產業發展之中，為地方經濟發展提供智力支持和合格人才。 然而受趨同性發展的影響，地方本科高校在專業設置、人才培養和社會服務方面，同地方經濟發展需求之間出現了脫節，沒有為地方經濟發展提供足夠支持。

為了解決這些問題，中國政府出臺了一系列的指導性和鼓勵性文件。 國務院在2014年5月發布了《關于加快發展現代職業教育的決定》的文件，開始有目的地引導一批地方本科高校向應用技術型高校轉型。 李克強總理在2015年的《政府工作報告》 中提出 “引導部分地方本科高校向應用型轉變”。國務院三部委在當年聯合發布了《關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》。該《意見》具體部署了系列措施，鼓勵和引導地方高校向應用型轉型。 2016年的《政府工作報告》進一步明確要求“推動具備條件的普通本科高校向應用型轉變”。 2017年12月，國務院辦公廳發布《關于深化產教融合的若干意見》。在政策號召和引導下，許多地方高校， 尤其是新建本科院校在向應用型高校轉型方面進行了嘗試和探索。多數省份相繼出臺了轉型相關文件，200 多所學校成為轉型試點學校。

經過了幾年的發展，轉型的試點院校在調整人才培養模式和服務地方經濟方面取得了一些成績。郭建如、吳紅斌經過調查發現“轉型試點院校在人才培養方式上發生了明顯變化…… 轉型試點院校在能力與素質增值上，較好于老本科院校和新建本科非轉型試點院校。 ”[1]但是也有學者發現，地方本科高校在轉型中面臨許多困境[2]。 如何理解和應對這些困境對地方新建本科院校轉型發展具有重要意義。

當前，地方本科高校轉型發展研究多集中在從理論層次探討轉型發展的必要性、意義和轉型理念等。也有部分學者從實踐的角度對轉型實踐進行研究，如郭建如等對應用型轉型高校的轉型改革成效進行了研究，但是對于從制度邏輯的視角進行轉型發展困境的研究還為數不多。

二、多重制度邏輯的分析框架

地方高校轉型的制度變遷過程中涉及多重制度邏輯。只有對不同的制度邏輯進行綜合行為分析才能夠對轉型的過程進行正確的認識。多重制度邏輯的分析框架是在對大規模制度變遷的研究過程中提出來的。周雪光認為制度邏輯是指某一領域中穩定存在的制度安排和相應的行動機制[3]。 制度變遷過程中，制度邏輯塑造著主體行為。 地方高校發展過程中涉及到多個行為主體：政府、市場、院校和教師等。 受各自的制度邏輯的約束，各個行為主體呈現了不同的行為。不同的制度邏輯在制度變遷中相互作用。因此研究者不能孤立地看待某一獨立的制度邏輯的作用。在地方高校轉型過程中，多個行為主體共同參與，多重制度也共同制約著轉型的過程。對轉型困境的分析需要把各個制度邏輯考慮在內，觀察各個主體的行為，從而分析困境的產生過程。

本文借鑒多重制度邏輯的分析框架，重點考察以下幾個方面。

1.地方高校轉型中哪些制度邏輯參與其中，這些制度邏輯如何相互作用和影響？

2.制度邏輯如何約束和塑造著各個行為主體的行為？

3.遵循不同制度邏輯的各個利益主體如何相互作用、影響和改變著制度變遷的軌跡？

本文主要目標是利用多重制度邏輯分析框架觀察地方高校轉型過程中各個行為主體如何受到制度邏輯約束和塑造，分析各個制度邏輯如何相互作用導致轉型陷入困境，從而影響和改變著轉型的過程和發展。

三、地方高校轉型中的多重制度邏輯

（一）政府的邏輯

政府的邏輯指的是政府各相關部門和政策制定中的穩定的制度安排。 周雪光發現“中國的國家政權不是鐵板一塊, 而是由有著多重目標和不同利益的各個部門機構組成。”[4]新建本科院校轉型發展是政府各部門不同利益相互沖突和妥協的結果。教育部門希望高等教育體系能夠相互協調、分類發展。然而，近些年來，地方高校尤其是新建本科院校愈加出現了同研究型高校辦學定位雷同， 專業設置、課程體系和人才培養方式趨同的情況。 地方高校尤其是新建本科院校已經完成了成立初期擴大招生人數，提高高等教育普及率的任務。 為了更好地推進高等學校分類發展，優化高等教育結構等問題，中央教育部門通過系列政策文件引導地方本科高校向應用技術類高校轉型。政府的其他相關部門更加關注的是教育人才的供給側和產業發展的需求側是否相匹配，以及地方高校是否能夠為地方經濟發展提供足夠的支持。政府希望地方高校包括新建本科院校能夠結合地方經濟發展需求和產業結構調整提供人才保障和技術支持。

謝淑麗指出, 中國改革時期的政治邏輯表現在政府各部門間多種利益間的平衡、 妥協和達成一致,體現了一種漸進而不是跳躍式的改革道路[5]。 政府和高校二者間不同的利益相互沖突和妥協，綜合作用于地方本科高校的轉型過程。二者的沖突導致地方高校轉型政策具有一定的模糊性，從而導致地方本科高校的轉型發展目標不夠明確。是在目前的高等教育體系內建立一類應用技術性大學，還是獨立于高等教育體系建立一個與之并列的職業教育體系？ 轉型相關的系列文件并沒有給與明確的規定。郭建如（2017）發現教育部的不同司局之間對于轉型目標也存在著不同的看法。中央教育部門的主管領導在講話中曾要求新建本科院校全部向應用型轉型。 也有專家認為轉型是一種人才培養導向，地方普通高校和教育部直屬重點高校都可以向應用型轉型。這種轉型目標與定位的不確定性為地方高校尤其是新建本科院校的轉型發展帶來了障礙。行為主體能夠感知到不同制度邏輯之間的沖突，受限于沖突下的制度環境。地方本科高校對于往哪個方向轉、如何轉等關鍵問題還存在疑惑。 轉型發展的模糊性政策目標一定程度上打擊了地方本科高校轉型發展的動力。在轉型政策解讀上的不一致導致部分院校在轉型面前踟躕彷徨，難以下定決心探索轉型道路。

中央政府的轉型相關文件指出轉型的責任在地方政府。 地方政府應落實統籌責任，協調有意愿的高校進行轉型試點。地方政府既要呼應國家教育主管部門和發展改革部門的政策導向，又要面對本地教育發展情況進行綜合考量。基于國家政策的不同解讀，地方教育主管部門對地方高校出臺了不同的教育政策。部分地方政府積極響應出臺了相應的政策文件，鼓勵地方高校分類發展，引導地方高校向應用型高校轉型。作為統籌主體的地方政府對轉型政策的認知存在差異。有的地方政府（如山東省）從職業教育、技術教育和專業教育的角度引導地方高校分類發展， 重視地方本科高校的應用型轉型。有的地方政府依然還是從教學和科研角度對地方高校劃分，引導高校分類發展。 在中央政府逐步推行“放管服”政策并擴大地方政府對地方高校統籌管理權的背景下，地方政府對轉型政策的不同認知對地方高校的轉型發展產生了不同的影響。

盡管部分地方政府出臺了政策性文件對轉型高校進行項目性資金支持， 鼓勵新建本科院校轉型，然而項目資金有限，而且缺乏持續性。 專業設置、招生人數、財政投入等方面的關鍵權力仍然掌握在中央和地方政府部門的手中，高校缺乏充分的自主權。轉型高校無法針對市場的需求和地方經濟發展需求自行設置專業、調整招生數量和確定學費數額。政府部門缺少對應用型轉型的持續性資金支持或財政性撥款傾斜。 地方本科高校專業數量少、基礎設施不完善、財政缺口大等問題需要在轉型過程中進行解決。政府權力的集中對地方本科高校的轉型發展帶來了困難。

（二）市場的邏輯

謝維和認為“高等教育正在逐漸成為區域和地方經濟發展的新動能，成為地方核心競爭力的重要支撐。 ”[6]伴隨著分權導向的高等教育體制改革，市場開始逐步地對地方高校的辦學產生影響。一些地方高校，尤其是新建本科院校響應地方經濟發展需求，承接了為地方經濟發展提供所需人才的培養任務，開設與地方產業相對應的專業，為地方經濟發展提供技術支持。部分地方高校的研究成果也開始為地方政府決策提供依據，成為經濟發展的技術支撐和知識生產的源泉。 山東半島、長三角和深珠廣地區等開始出現顯著的地方高校和區域經濟共生現象。

市場的邏輯要求地方高校能夠面對環境的變化做出快速適應，及時調整人才培養方向、學科專業設置和人才培養方式等以滿足地方經濟發展的需求。 市場的邏輯看重知識的交換價值。 地方高校在制度變遷過程中，受學術邏輯的影響，重視知識的生產和發展的價值。二者之間的價值取向差異使得地方高校在服務地方經濟發展過程中出現了水土不服的情況。

地方高校轉型的關鍵是人才培養方式的改革，途徑是校企合作、產學研協同發展。 政府和高校都意識到了企業在協助地方高校轉型中的重要作用。然而，相當數量的地方性高校的校企合作項目多屬于淺層次的合作。 目前，合作的形式多局限于企業協助院校制定人才培養方案，為學生提供實習實訓和為教師提供實踐鍛煉等機會。企業的行為邏輯是追求效益最大化。教育部門的行為邏輯是提高人才培養效率。教育部門的政策對企業無法產生吸引力和約束力。在同高校的合作過程中，受制度約束，企業難以獲得明顯的效益。 這導致校企合作中，企業內驅力不足，積極性不夠。郭建如認為“產教融合之所以較多地停留在表層難以深入下去，主要原因在于相關方的利益關切并沒有得到很好的保障，根源在于體制約束。 ”[7]組織行為是激勵機制誘導的結果。企業的利益沒有得到保障是當前校企合作陷入困境的原因所在。

（三）院校的邏輯

院校的邏輯指的是院校在政策決策過程中穩定存在的制度安排。院校的邏輯更多的是指學科邏輯。陳敏認為“院校邏輯的核心是學科邏輯。學科是知識發展的制度化產物，以促進知識發展為目的高等教育系統的存在與變革需要從學科自身的邏輯出發。 ”[8]在其發展過程中，受“合法性”制度邏輯的影響，地方本科高校刻意模仿研究型高校的學科專業建設和人才培養模式， 注重課程體系的系統性、完整性以及課程內容在順序上的不可替換性，以學科和專業的知識體系為主導，忽略人才培養中的實踐能力和培養體系中的實踐環節。這導致人才培養不能適應地方經濟發展需求，無法為產業發展提供技術型人才支撐。這也是地方高校轉型發展的外在因素。 在制度變遷過程中，地方高校需要根據國家政策的調整，主動適應制度環境，進行組織變革。地方高校早期發展過程中，主要依賴學科邏輯進行建設與發展，在面臨轉型發展的時候，存在路徑依賴行為，依賴以往的制度環境和組織行為。 面對模糊的組織目標和不充分的信息的情況下，地方高校不敢貿然行事，對轉型發展慎之又慎。

制度變遷過程也是多重要素參與組合的過程。行為主體應對機遇和約束條件做出的選擇和采取的策略顯得尤為重要。政府部門意見不統一和轉型前景不明朗導致地方高校對是否轉型陷入了焦慮之中，對是否轉型難以取舍。 一方面地方高校需要面對上級部門的政策要求和引導，去適應地方經濟發展和產業結構調整需求，進行轉型發展；另一方面，它們也不得不貪大求全，以便實現本校獲取博士碩士學位授權點和升大學的組織發展目標。地方高校在不同的任務環境中權衡和適應，在不同的邏輯的相互沖突中相互妥協。

多重制度邏輯背景下， 受各自領域的邏輯約束，各行為主體為了追逐自身利益相互作用，改變了制度變遷的軌跡。 同時，組織內部的激勵機制和組織外部環境誘導了相應的組織行為。面對轉型發展，部分地方性高校呈現出了“功利性參與”的現象，以便在地方政府鼓勵引導轉型的政策中享受優惠條件，同時也應付地方政府的行政命令[9]。 但是，目前轉型發展的政策文件的模糊性導致地方高校并不明確它們是否能夠在目前的高等教育體系中獲得碩士學位甚至是博士學位授權點。而當前的制度環境下，高校能否擁有博碩士學位授權點，能否獲得政府的眾多資助項目名單（如地方性“雙一流”建設和政府委托項目等）等等是地方高校發展中也不得不考慮的問題。 為了應對這一問題，地方高校在轉型發展中出現了“目標替代”行為[10]。 組織必須適應環境才能夠生存。環境包括技術環境和制度環境。 制度環境即一個組織所處的法律環境、社會規范、文化期待和觀念制度等人們普遍接受的社會事實。 處于制度環境中的組織即制度化的組織。 制度化組織不斷采取滿足人們的觀念和社會期待的政策來實施組織行為， 以期獲得社會贊譽和認可，從而為組織發展爭取更多的空間和攫取更多的資源。作為轉型發展的行為主體，地方高校在確定了轉型的組織目標之后，為了保障自身利益，有可能實施一些脫離既定的組織目標的組織行為， 導致出現“目標替代”的情況。地方高校會在不同的制度邏輯的博弈中，根據自身利益進行權衡并做出決策。

（四）教師的邏輯

教師的邏輯指的是在地方高校轉型過程中，教師這一行動主體對轉型政策的認知邏輯。轉型的重點是人才培養方式的改革。培養政策的具體執行者是教師， 因此教師是轉型發展能否落到實處的關鍵。 教師對轉型政策的認知直接影響到轉型的效果。阿吉里斯在組織學習理論中提出了組織習慣性防御的概念[11]。 它指的是組織中存在一些因素，防止組織成員面對阻礙和威脅，使他們難以找到阻礙和威脅產生的原因，導致組織成員難以采取行動和對策解決問題。 地方高校轉型是一組織變革的過程。組織只有不斷地通過組織學習和知識創新才能夠幫助變革順利發生。組織的習慣性防御機制誘導組織維持原狀，采用慣習的做法面對變革。 受組織習慣性防御機制的影響，教師作為組織成員對地方高校轉型易于產生抵制。本次地方高校轉型是國家意志主導的結果， 是地方區域經濟發展倒逼的結果，一定意義上并不是教師主動變革的行為。因此，教師對轉型缺乏積極性。相當一部分教師更習慣于學科邏輯下的傳統的人才培養模式。轉型是要重構人才培養模式，是對傳統模式的顛覆。 重構人才培養模式要求教師改變觀念，改革教學模式，增強專業技能， 不斷通過學習和改進探索新的教學模式。這對于長期處于“舒服地帶”的教師來說是一個挑戰。 轉型能否給教師帶來實惠，能否保障教師的利益等不確定性因素使得教師對轉型持有保守的態度。政府層面對轉型的認識的不統一也使得教師對轉型的認知差異較大。面對自身利益不能完全得到保障的情況下，教師難以積極參與到轉型中。 對組織變革的認同程度影響著組織變革的成效。教師對轉型的認同和參與度決定著地方高校轉型的深度和進度。教師對轉型的不認同導致部分高校轉型停滯不前，陷入困境。

四、總結與討論

地方本科高校在制度變遷過程中，多重制度邏輯綜合作用，相互影響，影響和改變著變遷的發展方向。 由于受到不同制度邏輯制約和塑造，各個行為主體為了自身利益，做出各種決策，實施各種行為。由于不同制度邏輯的制約和不同利益之間的沖突，地方高校轉型中陷入了一些困境。 政府對轉型政策的認知差異導致地方高校對轉型發展態度慎重，同時政府的集權制約了地方本科高校轉型發展的積極性。市場邏輯和學術邏輯的差異和沖突導致企業對加入高校的轉型發展方面動力不足，導致轉型發展實質進展緩慢，轉型深度不夠。 在科層制的制度環境中，地方高校盡管不得不服從國家意志和政府邏輯的制約進行轉型發展。他們為了自身利益采取了功利性參與和實施了目標替代行為，對轉型政策執行不夠徹底和堅決。 作為政策的具體執行者，教師在轉型發展前景不明朗和利益沒有確保的情況下，受習慣性防御機制的影響，對轉型發展采用一定程度的抗拒，影響著轉型的發展進程。 基于以上各自的制度邏輯性，不同的行為主體的行為導致地方高校轉型發展陷入了不同程度的困境。

為了保證地方高校轉型發展的順利進行，政府和教育主管部門需要進一步明確高校轉型發展目標和應用型高校教育體系，打通地方高校轉型發展后的發展空間和發展渠道。為了促進產教融合和校企合作在轉型發展中的作用，政府和高校需要通力合作，提升企業參與轉型發展的動力，保證企業在校企合作中的利益，讓他們享受到產教融合帶來的機遇。 政府和教育主管部門需要進一步做好“放管服”工作，給轉型高校提供更多的權利，賦予更多的自主權和提供更多的財政傾斜政策和項目合作機會，激勵地方高校主動積極參與轉型。 為了保障轉型政策的落實，有必要設計更多的激勵機制保障教師的待遇，鼓勵教師主動轉變教學模式，探索人才培養模式的新路徑，幫助轉型產生更多的成效。