蘇格蘭職業教育“產教融合”發展戰略：政策現狀及反思

□王 庚 苑大勇

在全世界新技術革命和產業升級的背景下，中國的經濟社會發展也呈現出新模式，產業的信息化、工業化、新經濟發展模式等不斷出現，并互相融合。新興的產業必然對技能人才的培養提出更高的要求。為順應時代的要求，我國政府也迅速做出反應，于2017年12月，國務院發布《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》（國辦發[2017]95 號）。在國家層面，強調深化產教融合、培養技能型人才，促進教育鏈、人才鏈、產業鏈、創新鏈有機銜接，成為職業教育改革的迫切要求[1]。在2019年初發布的《國家職業教育改革實施方案》中，促進產教融合校企“雙元”育人依舊是工作的重點方向。然而中國職業教育的人才輸出在質量和水平上還不能滿足現代產業體系的需求，職業教育的社會地位普遍偏低，我國仍然和其他國家一樣面臨著技能人才短缺、學校培養人才不符合行業的需求等問題。在英國范圍內，蘇格蘭具有獨立的政府管理體制，也在進行深刻的產業轉型，蘇格蘭在職業教育體制改革等方面非常有特色。本文將通過對蘇格蘭職業教育戰略轉型的政策分析， 統籌各利益相關方的制度設計，為我國的職業教育改革提供借鑒和參考。

一、強化融合：蘇格蘭政府職業教育改革出發點

職業教育為蘇格蘭經濟發展提供支持。回顧二戰以后的經濟發展，70年代石油危機、90年代金融危機，都引發了世界范圍內的經濟衰退，技能人才也隨之大量短缺，使蘇格蘭政府開始認識到職業教育對于經濟社會發展的巨大作用[1]，重點關注職業教育與產業的融合。通過職業教育進行持續的戰略轉型并實施了一系列措施，不斷探索適合當地特色的職業教育模式，提高職業技能，以適應產業的發展。

蘇格蘭政府近幾年不斷加強產教融合，進行了一系列大膽改革，并取得一定成效。2012-2013年度蘇格蘭政府在職業技能培養和人才潛能開發的財政投入達到25000 英鎊，其中專門針對職業技能發展的經費投入達3000 萬英鎊。 蘇格蘭政府鼓勵中小型企業大力實施學徒制項目，為25000 名年輕人提供學徒工作崗位。在政府推動下，多部門、多機構聯合開展了十多項職業技能提高項目，涉及中學畢業生、職業院校畢業生、中小型企業雇主、創業青年以及弱勢群體等。

為更好的反思職業教育改革，2014年6月，伊恩·伍德爵士發表了《教育為所有人服務》（Education Working For All）的報告[3]。其中提出：盡管蘇格蘭近年來在職業技能培養方面獲得可喜的成就，但仍然存在一系列問題：有一部分中等學校的畢業生具有較低水平的職業技能；選擇職業教育的中學生數量與選擇學術型大學的相比并不算多；各行業雇主在職業教育中的參與度不理想，教育與產業的相關度較低，只有29%的企業愿意與學校合作，只有13%的企業主動為年輕人提供學徒機會。

二、多位一體：蘇格蘭職業教育產教融合的推進策略

為了推進職業教育改革，回應《教育為所有人服務》的報告中所提出的問題，蘇格蘭政府在2014年底提出了一系列應對措施并開展若干職業教育項目。 作為政策工具，加強政府、企業雇主、學校等多方合作，共同引導職業教育的利益相關方實施相應改革。 總體目標是要加強產教融合以及“校企合作”，促進職業技能的培養和發展。

（一）協同規劃方向：開展技能供求狀況的調查評估

實施產業和教學融合的前提是職業教育體系中各利益方能夠充分了解所在區域的各個行業技能供求狀況，依據此項結果做更具針對性的教學決策。 在政府層面，蘇格蘭技術發展局（Skill Development Scotland） 負責為各地區的職業學院以及雇主提供科學、全面的勞動力市場情報。其中，重要內容之一就是區域技能狀況評定 （Regional Skill Assessment）[4]， 它對各區域各類型的企業進行深入的技能供給數據收集，建立技能數據庫，用于未來政府對技能的投資、職業學院對學生技能的培養、雇主對學徒項目的規劃和員工的技能培訓提供及時的證據支持。蘇格蘭技術發展局會每年更新技能數據庫，保證數據有效、實時，用于及時發現特定的技術缺口或針對不同區域提出適當對策。在職業學院層面，能夠獲得并有效使用區域技能狀況評定的數據對于課程設計、師資培訓等方面的決策至關重要。因此，職業學院還和蘇格蘭技術發展局的工作人員緊密合作，幫助學院獲取并有效利用實時的數據，以便理清勞動力市場中技能供求的形勢和趨勢[5]。

（二）多主體投入：合作確保職業教育經費

蘇格蘭職業教育的預算是根據區域技能狀況評定的數據而產生的。蘇格蘭技術發展局除了負責數據收集還要為十大支柱產業發布技能投資計劃。計劃詳細描述十大產業面臨的技能挑戰，技能和資質供應趨勢以及雇主對影響行業增長的關鍵技能問題的見解。政府在為各區域的職業院校分配資源時，便會依據技能狀況評定的數據以及投資計劃來進行。 資源分配無關職業學院自身過去的績效表現，而看重的是地區經濟的技術需求，并讓學院自由安排調度所分配資源來設計特定技能的課程。在蘇格蘭，為職業教育投資并不僅僅關乎于政府和職業學院。 2015年，蘇格蘭政府決定直接向大型雇主征收“學徒制稅費”（Apprenticeship Levy）來為學徒制項目募集資金[6]，凡是年收入超過三百萬英鎊的企業都要為學徒制項目投資其0.5%的收入。 這些資金用于每年新增三萬名學徒制崗位并提高現有項目的質量。對于規模較小或者愿意雇傭弱勢群體的企業，蘇格蘭技術發展局為他們所提供的學徒制項目給予資金補貼[7]。

（三）組合項目模式推進：深耕產教融合的實現路徑

1.拓展空間，完善工作場所學習項目。 拓展學習空間，為員工“制造人生的地圖”提供充足的條件。 雇主直接參與的學習項目都可稱為“工作場所學習項目”（Work-Based Learning），這種項目可以是雇主與中等學校或職業院校合作為學生提供的短期工作實踐；也可以是完全由雇主提供的長期技能培訓項目[8]。 工作場所學習項目能夠很好的實現產業與教學的結合，這幾年，這類項目的實施使蘇格蘭職業學生的技能得到了有效的培養和發展。項目培養學生在工作中學習的意識，鼓勵他們為個人的職業生涯重新評估自己所掌握的技能水平，知識和能力。 用工作場所學習專家萊斯特的話來說，工作場所學習鼓勵學員去“制造人生的地圖”而不是單單的“讀地圖”[9]。 這個比喻恰當的形容了在工作場所學習項目中的學員成為自己學習和職業生涯的探索者。 學員對自身所處的項目、所做的工作有更深入的認識和理解，同時，雇主會大大提高技能的吸收轉化能力從而提高企業創新力和生產力。

工作場所學習項目的開發涉及多個群體，其中包括雇主、學習者、以及相關技能領域的專業人士。項目的教學大綱和人才培養方案是由高級別的企業和專業技術人員共同設計。雇主在工作場所學習項目的開發起了至關重要的作用，他們會全權負責項目的設計、 開發以及技能資質的培訓和授予，為學員提供必要的設施設備以及學習空間，為其任命導師，并負責溝通協調各部門關系。 項目要求雇主在每一期項目的畢業生中選拔一定數量的優秀學員招募成公司的正式員工[10]。

2.強化監督，持續推進現代學徒制項目。 現代學徒制被廣泛認為是一個很好的在工作中獲得技能、經驗和資質的學習機會。 和其他工作場所學習項目相比，學徒制更有企業獨立性和行業特色。 伍德爵士的報告也對蘇格蘭這幾年學徒制項目發展的成功提出了肯定[11]。 現階段的目標是擴大學徒制項目的規模來創造更多的學徒崗位，使各項目與關鍵產業部門更好的協調一致發展；并確保不論何種教育程度的學員都能夠通過相應途徑進入這些產業來參與學徒項目，并可以獲得相關學位或職業技能資格證書。學員可以憑學徒制項目的學位或資質去高等院校深造，或繼續在本領域進行更高層的技術培訓。

圖1 蘇格蘭學徒制項目涉及到的主要利益相關方[12]

為了深入產教融合并加大對學徒制項目的質量監管，蘇格蘭政府建立了一個由雇主領導的監事會， 該監事會以當地的技能狀況評定數據為導向，確保所有的學徒制項目將為區域經濟增長服務并提供相應的就業機會。監事會與各行業技術委員會合作為學徒制項目設計及人才培養方案做足必要的前期考察，幫助雇主做更加與時俱進及符合區域特色的決策，并增加可持續性的學徒崗位。 此舉意味著蘇格蘭的現代學徒制項目將更加的以勞動力市場為導向，鼓勵發展更多的高水平、可提供學位或職業技能資格證書的項目。

蘇格蘭政府、技術發展局、各行業雇主等利益相關方已進行統籌協調，并達成密切合作（如圖1），確保學徒制項目的開展得到多方面的支持和保障。政府將確保國家公共事業單位在開展學徒制項目方面起到表率作用，確保一些大型企業的雇主以身作則并且鼓勵其下游供應鏈的合作伙伴也參與其中。

3.提升合作意愿，“校企合作”進行課程設計。許多蘇格蘭的職業學院會以多樣化的方式與雇主進行合作。 例如，格拉斯哥的克萊德學院建立了雇主顧問委員會，他們邀請相關行業的雇主參與討論課程大綱設計并提供相應的反饋。有些學院會組織雇主晚餐會等活動，使職業學院教師和雇主密切接觸并探討關于課程設計和技術教學的問題。還有一些學院通過發放問卷以及洽談工作分配等方式與雇主進行合作[13]。 這些合作能使學院有效找出“產”與“教”的差距，能為職業學生走向工作崗位做好充分的技能準備。

蘇格蘭教育部發布的2015年學科報告（工程類學科）顯示，校企合作雙方都得到了明顯的收益[14]：職業學院教師對自己所教授的知識和技能在企業中的應用有了深刻的了解。

·為職業學生提供公司現場考察、 實習或工作機會。

·為學生的職業生涯引導提供雇主的指導和意見。

·企業提高了自身的行業創新以及員工技能培養的意識。

·企業對職業學院的課程設計有一定的影響力和決定權。

大多數企業十分愿意與職業學院合作，并發現這些學院很愿意傾聽并接受雇主建議，這些建議也越來越多的被學院的課程設計團隊定期采納并融入教學內容中。例如，在鄧弗里斯學院，通過分析雇主就當前行業技能需求提供的直接反饋，學院決定取消原有的抹灰工程的課程，并用現在行業緊缺的“混合技術”的培訓課程取而代之。 在格拉斯哥，三所職業學院共同成立了針對八個不同產業的課程設計研究中心，這些中心能夠更深入更頻繁的與雇主溝通，他們每學年內定期與企業經理或行業技術專家進行面談，提供詳細的課程內容與經濟需求相關性的評估，評定學院所授予的技能資質是否能夠真正滿足市場的需求，并幫助學生理清所在行業的就業機會以及職業生涯發展路徑[15]。

（四）引導政策導向，提高職業教育的社會認可度

如果職業教育本身在社會中參與度和認可度低，那么任何產教融合的項目的開展都便成為了空談。 與許多國家類似，職業教育在蘇格蘭的教育體系中長期以來處于劣勢，社會認可度與學術教育相比要低很多。大多數學生和家長還是以進入學術性大學為奮斗目標，忽視了職業技術培養的這條道路，甚至對職業教育有所偏見[16]。 這樣一來，企業或職業院校提供的技能培養的機會便無人響應，技能短缺的問題仍然得不到解決。近幾年蘇格蘭的教育政策制定者意識到發展職業教育的重要性，在多方面努力下在一定程度上提高了職業教育的地位[17]，確保職業教育和技術培養在教育體系中獲得應有的重視，在學生和家長中得到認可和尊重。

在中等學校（Secondary School）①期間，學校廣泛開展 “工作相關學習”（Work Relevant Learning）活動，并為高年級的學生提供高質量的職業技能學習機會，加強嵌入式的雇主參與環節[18]。 學校鼓勵教師培養學生對工作世界的認識，并在學生需要的時候，提供早期的、及時的、以勞動力市場為導向的職業咨詢服務，使學生在中學即將畢業的階段能夠意識到自己有更多的職業選擇并理智規劃自己的職業生涯道路。 通過對自己職業生涯的規劃，越來越多的學生會把進入職業院校或者參與企業學徒制項目作為自己中學畢業后的第一選擇。

三、蘇格蘭產教融合的政策實施效果

自2014年以來，蘇格蘭系列產教融合項目已經完成了前兩年的任務量， 蘇格蘭17 個地區的領導小組在每個階段都會調研項目實施中出現的問題并采取措施及時修正，2016年發表的進度報告顯示成效顯著，對企業、學校和職業教育體系都產生了積極的作用，產教融合成為蘇格蘭職業教育的堅持政策。

（一）產教融合戰略提升了企業參與的積極性

在工作場所學習項目的進展方面，70%的雇主已經有意識地提高了所參與的工作場所學習項目的數量和質量，97%的學員表示工作場所學習項目提高了他們的職業技能并增加了在工作中的自信心[19]，更多的學員會選擇參與可授予職業技能資格證書或學位的項目，這些項目會給予學員更高質量、更深入的技能培訓。然而領導小組發現有太多的機構、協調部門以及培訓提供商參與其中，造成信息超載并加大了項目進行的復雜性。一些企業由于市場份額太小，條件有限，難以提供優質項目；一些規模較小的企業由于資金和資源有限，不愿意參與工作場所學習項目。針對這些問題，領導小組提出要精簡技能培訓體系，并要以雇主和學員需求為導向開發優質的可授予資格證書的工作場所學習項目。針對小型企業雇主，政府將實行干預措施鼓勵其參與到項目開發中，包括提供專門的項目資金扶持、簡化項目申請和審批流程、以及廣泛運用線上學習工具等。進度調查還發現進入非技術或半技術型崗位的學員通常在技能培養方面所得到的支持遠遠不如那些技術性強的崗位，然而前者卻恰恰是最迫切需要工作場所學習項目投入的群體。領導小組提出重視發展工作場所學習項目的公平性和包容性，鼓勵雇主為較低技能的學員投資，并為他們創造更多入門型就業機會或參與項目的機會。

通過學徒制，政府帶動各行業核心企業參與。蘇格蘭通過對參與企業進行支持、管理并監督各行業學徒制項目的發展和進一步擴張，并確保學生在學徒崗位能夠學到職業技術并通過相應的職業技能資格證書考核或學位測評。 但是，領導小組發現雖然項目在數量上得到了突飛猛進的發展，一些項目的質量及學徒對項目的滿意度、技能掌握度還有待提高。小組提出要想提高學徒制項目的質量首先要理解項目質量監督的復雜性，不同項目因所在行業不同、企業規模不同，涉及到的知識、技能和教學內容也就不同，這給學徒制項目質量衡量標準的制定造成很大挑戰。 學徒制項目的“匹配程度”問題（appropriateness）也值得關注，包括項目與雇主的當前需求以及長遠需求的匹配程度、與學員的學習和職業發展的匹配程度等，通過校企融合都有所提升。

（二）產教融合帶動了職業教育機構的積極投入

產教融合發展過程中，除政府投入，也調動了學校進行相關投入的積極性。 政府的財政撥款，給予基本保障，但是學校自身的投入會更加積極與靈活，尤其是在與企業和行業協會的合作過程中，職業學院的投入是更好的保障。在蘇格蘭職業教育產教融合中，職業學院與企業的共建共贏，通過財政支持等方式，為校企合作的多方以利益提供了穩固財政支持基礎。 在“校企合作”方面，蘇格蘭大部分職業學院已經與一定數量的企業建立了有效積極的合作關系，并使他們擁有改革、更新教學大綱和課程內容的權利。 但是一些企業由于規模有限，很難為職業學院提供相應的人員支持；還有一些學校雖然得到了企業關于課程設計的及時反饋，但是由于資源有限無法相應的更新其課程內容或引進最新的教學設備[21]。

（三）產教融合提升了職業教育的地位

在提高職業教育的地位方面，高年級中學生選擇職業教育和技術培養作為其發展方向的人數逐步增加，從2014年的7.3%增長到2015年的9.0%；有25，818 個學生參與了學徒制項目的學習，超過初始目標25500 人[22]。 很多中學已經建立了針對工程、機械等行業的相對成熟的初級學徒制的發展模式；在各中等學校和職業學院已建立了完善的職業咨詢及引導的服務體系。不過報告也發現在某些中等學校，有部分學生和家長仍然對職業教育和技能培訓知之甚少。一些家長對于工作場所學習項目所提供的職業技能資格證書和學位了解較少，有些仍對其抱有懷疑態度。有些學生雖有發展自身職業技能的打算，但由于家長的不支持或所懷偏見，便放棄了職業院校或參與學徒制項目。 總之，雖然有不足，但是各層級、各地區中等學校和職業院校與所在的社區進行廣泛的合作，提高社區居民對于職業技能發展的意識，使職業教育、職業學生、職業院校教師都獲得應有的尊重。

四、新時期職業教育戰略轉型的借鑒和反思

2017年底，國務院辦公廳為貫徹落實黨的十九大精神，提出了“深化產教融合、全面提升人力資源質量”，并提出了若干意見。 2018年初，教育部等六部門發布《職業學校校企合作促進辦法》促進學校和企業通過共同育人、合作研究、共建機構、共享資源等方式實施合作活動[23]。 結合蘇格蘭職業教育的政策來看，如何以市場及行業需求為導向，以雇主為中心，調動企業積極性，實行適當的政策干預深化產教融合；如何統籌協調各層級各方面利益相關方在職業技能培養中的作用；如何提升職業教育和技術培養在學生、家長、雇主等心中的地位和價值，是我們作為中國職業教育政策研究人員不得不思考的問題，蘇格蘭的政策給了我們以下啟示。

（一）市場與行業技能需求為導向，科學開展產教融合

通過對蘇格蘭職業教育政策的研究，我們可以發現職業教育的最主要的貢獻之一就是滿足國家勞動力市場的技能需求，緩解一些行業的技能短缺的狀況[24]。 蘇格蘭職業教育體系十分看重獲取各行業的技術供需狀況的數據和信息，并由此合理有效的制定相關職業教育政策，確保所有職業教育項目和課程都具有較高的行業相關性，學生學到的就是行業需要或市場緊缺的知識與技能。所以充分了解勞動力市場和各行業的技能供求狀況是開展任何產教融合項目的前提。

（二）以雇主為中心，項目制推進產教融合

我國傳統意義上的職業教育將其發展限定為以學校或教育體系為中心，學生參與的校企合作實踐項目也往往是通過學校的安排，實踐項目也是屬于學校教學大綱的一部分，這樣一來，學校所學和校外企業實踐很容易相互脫節，得不到有效的學以致用。 然而通過分析蘇格蘭的職業教育政策，我們不難看出無論是工作場所學習項目還是學徒制項目，雇主都處在了職業教育體系的中心。 雇主全權負責項目運營，包括項目前期的技術供給情況的考察、項目的課程設計、導師任命、任務實行、設備支持以及質量評估。這樣一來，學員的所學即所用，對企業和所在行業深入理解，真正實現產教融合。 學徒制項目以及一些工作場所學習項目已經脫離了學校或教育體系的約束，由企業、行業協會、政府部門合作管理，并頒發社會及教育體制廣泛承認的資格證書或學位。

（三）統籌各方面力量，協同發展產教融合

從本文介紹的蘇格蘭的經驗可以看出，發展職業教育和技術培養需要社會方方面面的支持，不僅僅是學校和部分企業參與，還需要社區工作者、各個行業協會、技術專家、區域和國家層面政府官員的共同努力。職業教育和技能培養有著廣泛深遠的社會意義，這不僅僅是學校的任務，如果局限于健全完善職業教育體系，或者只針對部分企業的需要，那么職業教育就無法得到更大范圍資源的支持，職業技能培養也只能是表面功夫。

（四）提升職業教育社會地位，完善職業技術資格認證和學歷體系

蘇格蘭職業教育發展的重要經驗之一就是為職業教育提高公眾認可度，提高其在社會中的地區和價值。學員可以通過工作場所學習或學徒制項目獲得含金量較高的資格證書或學歷，這樣一來，他們的技能得到教育體系的認可，在勞動力市場上與有著學術型學歷的畢業生平起平坐，甚至有時會更有競爭力。 各類學術型大學的很多學科的學士學位、碩士學位都可以和學徒制項目對接。 和蘇格蘭相似，我國自古以來也是有著注重學術教育的傳統，職業教育一直以來被學術教育“踩在腳下”[25]，然而職業教育和技能培訓良好發展的前提是其本身獲得廣泛的尊重，能與學術教育得到同等的待遇，這樣才能夠促使更多的學生把參與職業教育和技能培養視作引以為傲的選擇，才能把成為“大國工匠”作為自己的職業目標，才有更多的學生和家長愿意參與到技能培訓項目中，而不是把職業教育作為“第二選擇”。蘇格蘭此次職業教育戰略轉型中的一系列措施對我國職業教育發展、深化產教融合有借鑒價值。

注釋：

①蘇格蘭的中學相當于中國的初中和高中階段，共6年，學生年齡為12-17 歲。