職業院校“混改”之辨

□萬 衛 李壽冰

隨著《關于加快發展現代職業教育的決定》（以下簡稱《決定》）的頒布，全國各地探索發展混合所有制職業院校的熱情高漲。 然而人們逐漸發現，職業院校進行混合所有制改革（以下簡稱“混改”）依然面臨著重重障礙，迫切需要理論的指導。換言之，如果不能澄清職業院?！盎旄摹钡闹匾碚搯栴}，就難以推動其在實踐領域的發展。 因此，我們擬討論以下問題：職業院?！盎旄摹钡哪康模?職業院?！盎旄摹钡幕A？ 職業院校“混改”的關鍵？

一、職業院校“混改”的目的

職業院?！盎旄摹本烤挂_到何種目的？我們認為，根據行為主體的不同，可將職業院?！盎旄摹钡哪康姆譃楹暧^目標、中觀目標和微觀目標。 總的來看，職業院?！盎旄摹钡暮暧^目標是激發職業教育辦學活力，中觀目標是改善職業院校治理效率，微觀目標是增加利益相關者收益率。

（一）宏觀目標：激發職業教育辦學活力

職業教育辦學活力是指職業教育的辦學思想、辦學活動具有旺盛的生命力。職業教育的辦學思想涉及教師觀、學生觀、教學觀等，辦學活動則包括專業建設、課程開發、學生管理等。辦學活力的狀況關系到職業教育能否正常發揮自身的功能，關系到職業教育能否嚴格履行自身的職責，關系到現代職業教育體系的最終建立。

長期以來，我國職業教育面臨著辦學活力不足的困擾。職業教育辦學活力不足主要表現在：第一，從辦學思想來看，“以教師為中心”的教學理念依然占主導地位。“以教師為中心”即“以教材為中心、以教師為中心、以課堂為中心”，本質是以傳遞書本知識為核心[1]。在這樣的條件下，學生的主體性難以在職業院校得到應有的尊重， 學習體驗也亟需改善。第二，從辦學行為來看，封閉辦學的局面沒有從根本上得到扭轉。職業教育具有跨界性，因此，職業教育必須遵循開門辦學的原則，深化產教融合、校企合作。 然而，“校熱企冷”依然困擾著職業教育的發展。 最近的一項調查顯示：企業參與校企合作的差異性較大，總體呈現“低成本、低收益”的狀態[2]。 換言之，國家發展職業教育，必須激發企業參與舉辦職業教育的積極性。

從國家的層面看，職業院?！盎旄摹笨梢约ぐl職業教育的辦學活力。 一方面，混合所有制改革有利于職業院校轉變教學理念。職業院校的教學理念應該從“以教師為中心”向“以學生為中心”轉型。 “以學生為中心”即“以學生的發展為中心、以學生的學習為中心、以學生的學習效果為中心”，本質是以主動學習為核心[3]。 混合所有制改革能夠完善職業院校的治理結構， 把學生視為重要的利益相關者，從而促進職業院校教學理念的轉型。 另一方面，混合所有制改革有利于職業院校開門辦學。 當前，職業院校與企業主要通過感情紐帶進行合作辦學。換言之，職業教育校企合作辦學的紐帶并不牢固。 混合所有制改革通過優化職業院校的產權結構，能夠筑牢校企雙方的合作基礎，增強企業參與職業教育辦學的動力。

（二）中觀目標：改善職業院校治理效率

職業院校治理效率是指職業院校在治理過程中所付出的成本與收益之間的比率。職業院校治理問題的產生，源于所有權與經營權的分離。 通常情況下，職業院校的所有權歸屬出資者，而經營權歸屬校長。可見，職業院校治理的關鍵，就是要妥善處理好出資者和校長的關系，從而實現治理成本的降低和治理收益的擴大。

然而，我國職業院校的治理效率一直不高。 究其根源，在所有者單一的條件下，職業院校難以建立良好的治理機制[4]。從公辦職業院校來看，政府是學校的唯一出資者，根據委托代理理論，政府有權任免公辦職業院校的校長。 因此，公辦職業院校的校長可能熱衷于揣摩上級政府部門的意志，學校行政化的氛圍十分濃厚。 從民辦職業院校來看，出資者既有可能是企業，也可能是個人。盡管如此，投資辦學是我國民辦教育的基本特征[5]，為了獲得辦學收益，出資者可能選擇“自己人”擔任民辦職業院校的校長，主要表現為“家族化”管理。因此，民辦職業院校的校長權力難以得到真正的監督， 從而出現“一言堂”的局面。 可見，我國職業院校的治理效率亟需提高。

從學校的層面來看，職業院?！盎旄摹笨梢愿纳坡殬I院校的治理效率。 究其根源，混合所有制改革導致所有者多元化，它為改善職業院校治理創造了條件。 從委托代理理論來看，所有權的分散必然導致監督者眾多。換言之，只有加強對經營者的監督，出資者才能確保自身的利益不受損害。 那么，隨著混合所有制改革在職業院校的推進，出資者必然加強對校長的監督。 當前，混合所有制職業院校實行的是董事會領導下的校長負責制。 事實上，混合所有制職業院校監督校長辦學的機構有監事會、教職工代表大會、紀委等，其中，監事會受董事會委托，主要監督校長是否落實董事會的重大決策；教職工代表大會受全體教職工的委托，主要監督校長是否落實有關教職工利益的提案。 可見，混合所有制改革通過所有者多元化，能夠不斷改善職業院校的治理效率。

（三）微觀目標：增加利益相關者收益率

利益相關者收益率是指利益相關者投入職業院校的專用性資產而獲得的回報率。職業院校是一個典型的利益相關者組織，債權人、出資者、教師和學生等都向其投入了專用性資產。 因此，它們都有權參與職業院校的治理。 從這個意義上說，共同治理是職業院校的必然選擇。 只有實行共同治理，職業院校才能更好地回應利益相關者的關切。

盡管如此，我國職業院校一直實行的是單邊治理。 所謂單邊治理，就是職業院校在辦學過程中的決策、執行和監督均由股東負責，遵循的是“股東至上主義”[6]。 從公辦職業院校來看，政府負責學校治理，其本質上屬于行政性治理。因此，公辦職業院校無論決策、執行或是監督，都必然遵循政府部門的意志和運行規則。 從民辦職業院校來看，股東負責學校治理，其本質上屬于經濟性治理。 所謂經濟性治理，是指民辦職業院校通過降低治理成本而增加辦學收益。 究其根源，我國民辦職業院校屬于投資辦學。 在這樣的條件下，出資者通常將所有權和管理權融為一體，它不僅幫助出資者實現了對民辦職業院校的控制， 還降低了民辦職業院校的治理成本。 換言之，我國職業院校實行單邊治理具有一定的理論基礎和深厚的實踐邏輯。

從利益相關者的角度看，職業院?！盎旄摹笨梢栽黾铀鼈兊氖找媛?。 究其根源，混合所有制改革將使產權主體多元化，這就為職業院校走向共同治理奠定了經濟基礎[7]。從公辦職業院校來看，它能夠引入私有資本或外資資本來實現混合所有制辦學；從民辦職業院校來看，它可以引入公有資本來實現混合所有制辦學。 可見，混合所有制改革導致了職業院校產權主體的多元化。 為了維護自身的利益，出資者必然關注混合所有制職業院校的治理。 目前，混合所有制職業院校實行的是董事會領導下的校長負責制，從董事會的構成來看，既有出資者、債券人和管理者的代表，也有教師和學生的代表。因此，職業院?！盎旄摹睘楣餐卫韯撛炝藯l件，增加了利益相關者的收益。

二、職業院?！盎旄摹钡幕A

職業院?！盎旄摹本哂心男┗A？ 應該來說，職業院?！盎旄摹奔扔姓咭罁€有現實需求。 從政策的角度看，《決定》為職業院校“混改”提供了依據；從現實的角度看，各方參與職業院?！盎旄摹钡脑竿麖娏?。

（一）政策基礎

2014年國務院頒布《決定》，它為職業院?！盎旄摹碧峁┝藞詫嵉恼呋A。 《決定》提出：“探索發展股份制、 混合所有制職業院校， 允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利”。對此，我們可以從以下幾個方面進行理解：

首先，股份制與混合所有制不是一回事。 混合所有制說明的是企業資本來自公有制和私有制，與企業的所有權相聯系；股份制說明的是企業資本的實現方式，與企業的經營權相聯系[8]。 換言之，國家鼓勵發展股份制職業院校，主攻方向是改革職業院校的經營權； 國家支持發展混合所有制職業院校，主攻方向則是變革職業院校的所有權。從經濟學的角度看，企業的所有權狀況決定了經營權的分配，探索發展混合所有制的職業院校具有更加強烈的改革意味。 其次，人們能夠以多種要素參與職業院校“混改”。 職業院校的辦學不僅需要有形資產，還需要無形資產。 職業院校的有形資產包括土地、校舍、設備等，無形資產包括校名、資本、管理、知識、技術等。 因此，為了增強職業院校在教育市場的競爭力，人們既可以向其投入有形資產，也可以向其投入無形資產。 再次，人們參與職業院校“混改”能夠享有相應權利。 從經濟學的角度看，人們如果向職業院校投入了專用性資產，就能夠主張各類權利，包括終極所有權、經營權和收益權等。

（二）現實基礎

各方參與職業院?！盎旄摹钡脑竿麖娏?，它為職業院校“混改”提供了強大的現實基礎。 我們認為，職業院?！盎旄摹钡男袆诱咧饕姓?、企業和職業院校，它們迫切要求推動改革。

首先，政府希望職業教育發揮應有的功能。 職業教育的基本功能是促進學生和社會發展。 一方面，職業教育不僅要幫助學生掌握一門謀生的技能，還要幫助學生實現生涯發展。政府關注學生的生涯發展，既是終身教育的內在要求，也是新技術變革過程加速的現實需要。 換言之，職業教育只有聚焦學生的生涯發展，才能幫助他們更好地適應未來的工作與生活。 因此，職業院校應該向“以學生為中心”的教學進行轉型，強化學生核心素養的培養。另一方面，職業教育具有政治、經濟、文化和人口等社會功能。其中，職業教育具有跨界性，因而其經濟功能尤為顯著。具體來說，職業教育不僅可以將可能的勞動力轉換成現實的勞動力，還能夠通過產教融合、校企合作推動經濟快速增長。然而，職業教育發揮功能需要一定的條件?；旌纤兄聘母锿ㄟ^重塑職業院校的經營權，將迫使校長不斷聚焦學校的使命。

其次，企業希望拓展資本保值增值的路徑。 目前，我國已經進入經濟新常態。 中國經濟新常態的基本特征是：增長速度由高速向中高速轉換，產業結構由中低端向中高端轉換， 增長動力由要素驅動、投資驅動向創新驅動轉換[9]。隨著經濟新常態的來臨， 許多企業都在尋找資本保值增值的新渠道。2016年，全國人民代表大會常務委員會對《中華人們共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》）進行修訂。《民促法》第十九條規定：“民辦學校對舉辦者可以自主選擇設立非營利性或營利性民辦學?！?。獨立學院是混合所有制辦學的一種重要形式。參照對獨立學院的管理，國家可能將混合所有制職業院校納入民辦學校序列。《民促法》將民辦學校分為非營利性和營利性兩類，這就為企業投資混合所有制職業院校掃清了障礙。

再次，職業院校希望擺脫發展困境。 從宏觀層面來看，職業院校不僅面臨外部挑戰，還面臨內在壓力。 從外部環境來看，職業院校面臨著“少子化”與“老齡化”并存、“工業化”與“信息化”融合、“集成化”與“研究化”凸顯的壓力；從職業教育體系來看，職業院校面臨著縱向銜接發力、橫向融通不足、職前職后不協調[10]。 從微觀層面來看，許多職業院校出現生存困境和發展難題。 例如，部分職業院校生源銳減、教師快速流失、辦學條件嚴重不足，生存壓力與日俱增。又如，部分職業院校發展勢頭良好，然而既難以突破治理困境，還難以提升辦學層次。 混合所有制改革通過重塑職業院校的所有權，為職業院校解決生存困境、突破發展難題提供了重要機遇。

三、職業院?！盎旄摹钡年P鍵

職業院校“混改”的關鍵在哪里？ 我們認為，職業院?！盎旄摹钡年P鍵是：明晰學校產權、規范治理機制、實現政校分開、改善制度環境。如果不能突破以上關鍵問題，職業院?！盎旄摹本秃苡锌赡苈淙霝榱恕盎旄摹倍盎旄摹钡木骄常母锬繕艘搽y以實現。

（一）明晰學校產權

明晰學校產權是職業院?！盎旄摹钡那疤?。產權是人們圍繞財產而結成的經濟權利關系。 因此，所謂混合所有制職業院校產權，就是人們圍繞學校財產而結成的經濟權利關系。 對此，我們可以從以下三個方面進行理解：

首先，混合所有制職業院校產權建立在學校財產的基礎至上。 學校財產既包括有形資產，也包括無形資產。 混合所有制職業院校的有形資產有土地、校舍、設備等，無形資產有校名、資本、管理等。相較而言，混合所有制職業院校的無形資產比有形資產更有價值。 究其根源，學生選擇到一所學校求學，優先考慮的是其辦學聲譽，其中，校名集中體現了學校的辦學聲譽。 因此，校名是混合所有制職業院校最重要的財產。

其次，混合所有制職業院校產權能夠反映產權主體之間的關系。 從法律的角度看，混合所有制職業院校具有兩個獨立的法人，即學校法人和出資者。根據《民促法》的規定，混合所有制職業院校存續期間，所有財產由學校法人依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占。 換言之，在混合所有制職業院校存續期間，學校法人能夠根據學校財產獨立進行民事行為，依法享有應有權利和承擔相應責任。 對于出資者而言，它可以利用所有權來影響混合所有制職業院校的辦學。 例如，出資者有權任免混合所有制職業院校的校長。

再次，混合所有制職業院校產權由一系列的權利束構成。 混合所有制職業院校的產權包括所有權、占有權、使用權、支配權、收益權等，其中，占有權、使用權、支配權常被合稱為“經營權”，換言之，混合所有制職業院校的產權主要有所有權、經營權和收益權。 盡管出資者擁有雄厚的資本，但是并不一定具有辦學能力，因此，混合所有制職業院校的所有權和經營權發生了分離。 其中，混合所有制職業院校的所有權歸于出資者，而經營權屬于校長。相較而言，混合所有制職業院校的收益權比較復雜。根據《民促法》的規定，營利性混合所有制職業院校的收益權歸于出資者，而非營利性混合所有制職業院校的收益權歸于學校法人。 究其根源，出資者舉辦非營利性混合所有制職業院校屬于捐資辦學，即放棄收益權。

（二）規范治理機制

規范治理機制是職業院校“混改”的基礎。 治理機制包括治理結構和治理制度。 換言之，職業院校進行混合所有制改革，不僅要優化治理結構，還要完善治理制度。 具體來說，應該從以下兩個方面努力：

首先，優化學校治理結構。當前，混合所有制職業院校實行的是董事會領導下的校長負責制。 其中，董事會是學校的決策機構，校長是學校的行政機構，監事會是學校的監督機構。然而，混合所有制職業院校的治理結構還需進一步優化。 一方面，董事會的人員結構還需改善。 當前，混合所有制職業院校的董事會通常由股東代表、管理層代表、教師代表組成。 根據利益相關者理論，混合所有制職業院校還應該將政府代表、社會代表、學生代表等引進董事會。 只有這樣，混合所有制職業院校的決策才能最大限度地代表利益相關者的權益。 另一方面，董事會的議事規則還需修訂。 當前，混合所有制職業院校董事會一般由股東代表根據出資比例行使表決權，這就難以實現利益相關者的權益。 因此，混合所有制職業院校董事會應該實行“一人一票”制。

其次，健全激勵約束機制。 混合所有制職業院校治理既要關注激勵，更要重視約束。一方面，探索建立年薪制、員工持股制，激勵教職工長期為學校發展服務。所謂年薪制，就是年度固定工資制度。它的主要實施對象是校長， 每月以現金的形式發放。一般來說，校長的年薪應該根據個人能力、社會消費水平、辦學難度等因素確定。待條件成熟時，年薪制的實施對象可以擴大到學校全體教職工。所謂員工持股制，就是教職工出資認購學校的部分或全部股權。員工持股制是出資者與教職工分享混合所有制職業院校所有權和收益權的一種制度安排。根據《民促法》的規定，員工持股制只適應營利性混合所有制職業院校。另一方面，完善“三重一大”制度、信息公開制度，加強對決策層、管理層辦學行為的監督。所謂“三重一大”制度，就是指重大事項決策、重要干部任命、重要項目安排、大額資金的使用，必須經過學校董事會討論決定的制度。所謂信息公開制度，就是為了保障公民和社會組織依法獲取混合所有制職業院校辦學信息而建立的制度。 根據《高等學校信息公開辦法》《學校教職工代表大會規定》等法規，混合所有制職業院校信息公開的主要內容應該有《董事會章程》《學校章程》《年度報告》等。

（三）實現政校分開

實現政校分開是職業院?！盎旄摹钡臈l件。從政策的目標來看，混合所有制改革的主要對象是公辦職業院校。 實現政校分開，既是衡量職業院校“混改”成功的重要標志，也是職業院校探索“混改”的重要基礎。 公辦職業院校實現政校分開，應該重點抓好以下工作：

首先，落實辦學自主權。落實辦學自主權，既要賦權，也要監督。一方面，政府應該向公辦職業院校賦權。 根據《中華人民共和國高等教育法》的規定，高等學校在招生、學科專業設置、教學、科學研究、國際交流與合作、機構設置與教師評聘、經費使用等方面具有自主權。 換言之，政府應該將以上七項權利賦予公辦高職院校， 使之成為辦學的真正主體。 根據《中華人民共和國教育法》的規定，學校具有按照章程自主管理、 組織實施教育教學活動、招收學生或者其他受教育者等方面的權利。 因此，政府應該將以上權利賦予公辦中職學校，并積極推動其“去行政化”，只有這樣，公辦中職學校才有條件探索混合所有制改革。 另一方面，政府應該加強對公辦職業院校的監督。 公辦職業院校探索“混改”，許多人擔心國有資產流失，如果政府能夠加強監督，就能較好地規避這一問題。從監督機構來看，政府可以通過紀委、國資委等機構對“混改”進行監管；從監督方式來看，政府可以通過事前、事中、事后的方式對“混改”進行全流程監管。

其次，探索取消行政級別。 不論是公辦中職學校，還是公辦高職院校，都具有明顯的“行政化”色彩。 在行政化條件下，公辦職業院校難以真正面向市場辦學，也難以凝聚“混改”共識。究其根源，人們擔心“混改”使其利益受損。如果能夠取消公辦職業院校的行政級別，就能夠增強人們直面職業教育市場競爭的勇氣。 毋庸置疑，這將增強人們參與“混改”的動力。當前，探索取消公辦職業院校行政級別的條件已經具備。2015年，教育部在《關于深入推進教育管辦評分離， 促進政府職能轉變的若干意見》中提出：“積極創造條件，逐步取消學校行政級別”。這就為公辦職業院校探索取消行政級別奠定了政策基礎。2016年，山東省政府發布《關于推進高等教育綜合改革的意見》， 探索在試點省屬高等學校取消二級學院行政級別， 這將為公辦職業院校探索取消行政級別積累改革經驗。

（四）改善制度環境

改善制度環境是職業院校“混改”的保障。所謂制度環境，就是混合所有制職業院校建立、辦學、終止的規則。 如果沒有較好的制度環境，混合所有制職業院校的運行就難以維系。 改善制度環境，應該抓好以下兩個方面的工作：

首先，出臺專門法規。 法律反映了統治階級的意志，由國家強制力保證實施，以權利和義務為主要內容，是明確社會關系和社會秩序的行為規范體系?？梢?，法律具有預防和矯正的功能。職業院校探索混合所有制改革，應該有專門法規的約束，否則，這項改革就會無所依從。 當前，職業院校探索混合所有制改革的依據主要是《決定》，然而，《決定》對混合所有制職業院校的設立、組織與活動、管理與監督、變更與終止、法律責任等問題都沒有作出規范，法律效力更是無從談起。因此，國家應該盡快出臺專門法規， 以推動職業院校進行混合所有制改革。為了加快法規的制定過程，國家可將《獨立學院設置與管理辦法》修訂為《混合所有制辦學管理辦法》，以增加法規的適應范圍。

其次，完善要素市場。 混合所有制職業院校的健康發展，需要完善各類要素市場。 第一，資本市場。建立資本流通渠道，既方便私有資本、國外資本進入或退出公辦職業院校，也方便公有資本進入或退出民辦職業院校。第二，產權市場?；旌纤兄坡殬I院校的資本來源于各類資本的交叉持股，這就需要大力發展產權交易市場。 產權交易市場的發展，既能大幅降低職業院?！盎旄摹敝械慕灰踪M用，也能有效防止職業院校“混改”中國有資產的流失。 第三，職業校長市場?；旌纤兄坡殬I院校的發展，關鍵在于校長。然而，校長難以回避“道德風險”“逆向選擇”等問題。為此，我國應該盡快建立職業校長市場，使其能夠最大限度地規避風險，并且長期致力于學校的快速發展。