非公有資本參與混合所有制職業院校辦學的深層思考

□盧 竹

非公有資本是市場經濟中充滿活力的生產要素。隨著我國改革開放的日益深入和市場經濟體制的逐步完善，非公有資本在促進市場配置資源的基礎性作用和建立公平競爭的市場環境等方面發揮了重要作用。 2003年《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，“允許非公資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域”。 非公有資本陸續進入到我國壟斷行業、金融服務業、國防科技工業建設、公用事業、社會事業等產業的非營利性和營利性領域。 2014年，國務院發布《關于加快發展現代職業教育的決定》，提出“探索發展股份制、混合所有職業院校”，允許非公有資本投資職業教育領域，并享有相應的權利。近幾年我國混合所有制職業院校發展速度緩慢，除了外部環境、法律框架、體制機制等問題之外，非公有資本參與辦學的熱情不高也是重要原因之一。 因此，深入分析非公有資本參與混合所有制職業院校辦學的主要動因以及關鍵問題，探討激發非公有資本參與辦學的主要策略，能夠幫助非公有資本的所有者和混合所有制職業院校的舉辦者擯棄思想上的顧慮和誤區，破解混合所有制職業院校當前發展的困境。

一、非公有資本參與混合所有制職業院校辦學的主要動因

非公有資本參與混合所有制職業院校辦學是以現金、實物、知識產權、技術、管理等多種形式作價入股、進行投資，與學校建立以資本為紐帶的利益共享、風險共擔的關系，全面介入學校經費使用、師生管理、教育教學、科學研究、社會服務等多方面的工作。非公有資本作為混合所有制職業院校成立的必要條件， 其參與混合所有制職業院校辦學，有利于優化教育資本結構， 優化教學資源的配置，提高學校辦學效益。 那么，非公有資本為什么要參與混合所有制職業院校辦學，換句話說，非公有資本參與混合所有制職業院校辦學的主要動因在哪？筆者認為主要有三個方面：

（一）直接動因——資本運動的規律使然

資本運動規律是指資本必須經過不斷地運動或轉移才能實現價值增值，資本價值增值是資本運動的目標與動力[1]。 非公有資本參與混合所有制職業院校辦學，是資本運動的規律使然，主要原因在于兩個方面：一方面，非公有資本的根本屬性和市場特征決定了其必須不斷運動或轉移才能增值。非公有資本具有逐利性、 投機性和靈活性的特征，與公有資本相比較，其市場體量不大，準入領域和所占比重都受到一定限制，資本積累的速度和效果相對欠佳。 因此，非公有資本單純依靠資本積累的方式很難有效地增大資本總額；只有不斷地運動與轉移才能獲得發展，即通過適度的投資來實現資本的擴張。 另一方面，非公有資本在運動中必須確保增值，否則會逐漸喪失價值。當前宏觀經濟環境下，資本的“暴利時代”早已結束，很多行業的下行壓力不斷加大，內需驅動特征明顯的教育行業逐漸受到非公有資本市場的青睞。 我國教育行業由政府主導、受政策扶持，國家政策風險基本為零，進入壁壘的資金需求不高，跨地域整合的難度不大，受經濟發展周期和產業發展周期的影響較小。 而且，投資職業教育領域，相比較于其他的教育行業和領域，其資產性質良好，能獲得充足穩定的資金流和價值回報，這是非公有資本積極參與混合所有制職業院校辦學的最直接和最根本的動因所在。

（二）內在動因——人力資本專用性水平提升需求

人力資本專用性水平提升需求是行業企業參與職業教育的內在利益訴求，職業教育在人力資本專用性水平提升方面，具有其他教育形式難以替代的優越性[2]。與職業院校共同培養具有相當職業能力的專用性人才是非公有資本參與辦學的內在動因。由于公有資本和非公有資本自身特點，二者對于人力資本專用性水平提升需求的重要程度表現不同。公有資本是社會主義市場經濟的主體生產要素，在外部環境、人力資源、技術支持、管理制度等方面享有優勢，公有資本參與職業教育主要是社會責任使然，人力資本專用性水平提升的需求是次要的。 非公有資本不具備公有資本得天獨厚的優勢，其參與職業教育的內在動力則主要是人力資本專用性水平提升的需求。非公有資本在人力資源、技術支持、管理制度等方面先天不足，當發展到一定階段，比如需要提升市場份額和市場占有率，或者面臨發展瓶頸時，迫切需要提升人力資本的專用性水平，此時，尋求職業院校合作、共同培養所需的專用性人才是最佳的選擇。此外，非公有資本投資職業教育領域，與職業院校開展深入合作，還在于職業院校能夠提供技術支持、管理文化等其他資源，能夠在辦學思想、教育培訓、教學評估等方面提供成熟的教育管理經驗，從而完善企業培訓管理制度和培訓體制，規范企業培訓行為，提高企業市場競爭力。

（三）外在動因——國家政策的倡導與引領

非公有資本參與混合所有制職業院校辦學，既有宏觀經濟政策的激勵作用，又有職業教育政策的引導作用。 一方面，宏觀經濟政策有效激發了非公有資本投資職業教育領域的動力與活力。非公有資本不同于國有資本，其投資的領域和范圍存在制度性障礙。 為規避政策性的投資風險，非公有資本對國家政策極為敏感，依賴性較強。 非公有資本投資受到稅收、貨幣、金融、財政等方面的經濟政策的影響更為顯著，經濟政策的方向、內容和調整時機都會對非公有資本的投資決策產生重要影響。近十幾年以來，國務院先后出臺了“非公經濟36 條”“民間投資新36 條”“社會投資39 條”“激發民間有效投資活力10 條”等一系列政策文件，支持和鼓勵非公有資本參與發展教育事業、興辦高等學校和職業教育等教育和培訓機構，在財政支持、稅收、劃撥用地等方面給予相應的優惠政策，提升和加強了非公有資本投資職業教育領域的積極性。 另一方面，職業教育政策加速推動了非公有資本投資職業教育領域的廣度。吸引非公有資本參與職業教育辦學一直是我國職業教育政策的邏輯主線，近幾年更是形成了一套以《關于加快發展現代職業教育的決定》為主的、促進混合所有制改革的職業教育政策體系[3]。這一政策體系對非公有資本參與混合所有制職業院校辦學的形式、權益、內容、任務等做了明確說明，提高了非公有資本投資職業教育領域的主觀意愿和心理預期。

二、激發非公有資本參與混合所有制職業院校辦學的關鍵

非公有資本參與混合所有制職業院校辦學的關鍵并不是缺乏投資的主觀意愿，而在于能否最終達成預期的發展目標。非公有資本具有靈敏性和高效性的特點，但其發展歷程短，社會公信力不高，產業基礎薄弱，資源配置處于弱勢地位，參與混合所有制職業院校辦學存在較多的風險和障礙。投資主體多元化和投資方式多樣化的復雜環境，可能會使非公有資本產權不清而無法保障資本保值增值。而且，混合所有制職業院校是將兩種本質屬性完全不同的資本融合于同一主體，公有資本與非公有資本的整體實力、使命目標、價值追求都不同，必然導致一定的矛盾。在學校的辦學實踐中，公有資本和非公有資本相互制約、相互影響。 此外，非公有資本參與混合所有制職業院校辦學既要遵循職業教育規律和教育價值取向，又要遵從市場經濟規律和資本價值取向，非公有資本可能尋求不到適當的結合點，將職業教育事業融入自身業務結構，形成產業之間的良性互動。因此，筆者認為，如何保障非公有資本的保值增值、業務布局和股東權益，是影響非公有資本是否投資混合所有制職業院校的關鍵所在。

（一）實現資本增值

非公有資本參與混合所有制職業院校辦學，如何界定資產增值部分、合理合法地取得投資回報，這是目前最為棘手的現實問題。 首先，混合所有制職業院校明晰資產增值的難度較大。職業院校主體本身的資產較為復雜，除了校舍建筑、教學設備和各種原材料等有形資產外，還有學校品牌、教學管理、土地使用權、專利權、著作權等多種難以估價的無形資產。 而且，非公有資本投入的現金和實物可按現行市價估值，而知識產權、技術、管理等其他形式的無形資產缺乏專業的第三方機構評估作價。此外，混合所有制職業院校還有可能產生資產歸屬難以界定、股權比例難以量化、產權主體難以變更等一系列問題，造成資產的合并、轉讓、托管、清算等相關問題無法有效解決。非公有資本投資產生的增值部分一旦難以確定，將會嚴重打擊其投資職業院校辦學的積極性。 其次，混合所有制職業院校的辦學收益缺乏客觀具體的標準。一旦混合所有制職業院校定性為非營利法人，非公有資本取得投資回報將受到政府部門的嚴格監管。 按照2017年修訂的《民辦教育促進法》規定，非營利性民辦學校的辦學結余，必須全部用于辦學。 只有營利性民辦學校的辦學結余才能按照公司法的相關規定處理。 然而，融入了非公有資本的混合所有制職業院校有無獲得投資回報的機會？依據什么樣的標準或者比例來獲得投資回報？這是非公有資本所有者非常關心和擔憂的現實問題。

（二）優化業務布局

非公有資本要建立競爭優勢獲得長遠發展，就必須立足自身，理性投資和擴張，確保最佳的業務結構和產業布局。 因此，非公有資本參與混合所有制職業院校辦學的積極性，還取決于是否符合自身發展戰略和業務布局。合理的業務布局能夠實現資源效益、協同效應和發展潛力的最大化。 非公有資本投資職業教育領域能否實現優化業務布局的發展目標，具體表現為以下三個方面：第一，非公有資本融合公有資本能否帶來現有資源效益的最大化。公有資本具有土地、稅收、融資等外部環境和信譽、資金、管理等內部條件的優勢，非公有資本與公有資本融合，通過優勢互補和資源融通，公有資本享有的內外部資源優勢順利讓渡給非公有資本，使非公有資本能夠獲得更多的收益。 第二，非公有資本涉足職業教育領域能否形成產業間協同效應的最大化。 對于非公有資本而言，涉足職業教育領域不論是新業務還是原有的業務，都應與核心業務相互促進、相得益彰，在品牌價值、企業文化、人力資源等方面共建共享，產生輻射效應和協同效應，提升社會競爭力與影響力。 第三，非公有資本投資職業院校能否實現未來發展潛力的最大化。投資辦學的短期經濟效益并不高， 但非公有資本投資職業院校，主要是基于產業布局的難易程度和自身長遠發展的考慮， 實現長期社會效益和經濟利益的平衡，優化調整營利性和非營利性業務與產品的組合，有效地匹配職業教育領域的價值需求，確保未來能獲得更多的發展空間和發展潛力。 因此，衡量業務布局的現實需要，很大程度上決定著非公有資本是否參與混合所有制職業院校辦學。

（三）保障股東權益

公有資本與非公有資本從本質上而言，是完全不同的資本形式。由于我國社會觀念和經濟體制上的原因， 公有資本和政府之間存在天然的紐帶關系，公有資本在總體規模和市場影響力方面都處于主體的強勢地位，而非公有資本一直處于弱勢的地位（盡管目前的地位較改革開放之初已大大提高），有可能遭遇不平等待遇，合法權益得不到保障。 在混合所有制職業院校內部，持股比例較高的資本必然擁有更多的決策話語權。 然而，不管是公有資本的股份占主導地位還是非公有資本的股份占主導地位，非公有資本都可能面臨股東權益受損的風險。一方面，當公有資本的股份占主導地位時，公有資本擁有較高的內部權能和相對較大的話語權，它會一定程度上限制或影響非公有資本出資人的利益，影響混合所有制高職院校法人治理，進而使混合所有制高職院校重大決策缺乏民主性和科學性，容易給學校帶來不必要的損失，并影響非公有資本出資人的權益。 另一方面，由于公有資本興辦教育固有優勢，即便當非公有資本占主導地位時，非公有資本亦難有足夠的能力左右或主宰公有資本出資者的利益。按照平等和等價有償的基本法理，投資主體所獲得的權益理應與其投入學校的資本數額對等；但是，由于政府的介入或者行政命令的干預，當非公有資本與公有資本在管理權配置、投資決策、收益分配等問題上出現意見分歧時，持股比例高的非公有資本反倒可能要“聽命”于持股比例低的公有資本，非公有資本主體的權益將會受到限制或威脅。如果合理的股東權益得不到持續的有效保障，非公有資本將會對投資混合所有制職業院校望而卻步。

三、激發非公有資本參與混合所有制職業院校辦學的對策研究

混合所有制職業院校辦學首要解決的是法人身份問題。 目前，國家尚未出臺操作層面的相關政策法規，關于混合所有制職業院校的一些關鍵性理論和實踐層面的規定還存在空白；職業教育理論研究者和學校舉辦者對于其法人身份的界定也還沒有達成統一的認識?；旌纤兄坡殬I院校不是傳統的公辦或民辦性質的職業院校，是“非公非民”性質的“第三類”職業院校。 《教育法》《高等教育法》《事業單位登記管理暫行條例》《民辦教育促進法》《營利性民辦學校監督管理實施細則》等一系列相關政策法規中，關于公辦或民辦職業院校的法人屬性的相關規定或解釋并不適合于混合所有制職業院校。因此，應當給予混合所有制高職院校自主選擇其法人屬性的權力，即定位于營利性法人或非營利性法人由學校自己決定，可以根據投資額度較高的資本的屬性決定。 具體而言，當非公有資本的投資額度較高時，法人屬性可選擇為營利法人；當公有資本的投資額度較高時，法人屬性可選擇為非營利法人（事業單位法人或者社會團體法人）[4]。 正是基于上述觀點，筆者認為，激發非公有資本參與混合所有制職業院校辦學的途徑主要在于三個方面：

（一）采用協議方式明晰產權，確保非公有資本的產權完整

明晰產權是職業院校混合所有制改革過程中的關鍵環節，是混合所有制職業院校設立、續存和終止都要面臨的首要問題。非公有資本要實現價值增值，必然要清晰初始產權和最終產權，產權收益明確是確保非公有資本保值增值的前提條件。一直以來，我國沒有建立完善的教育產權交易平臺，也缺乏專業的第三方機構評估學校的各類產權，學校產權制度的建立還處于探索階段。經濟領域混合所有制改革尚未健全“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的產權制度，教育領域混合所有制辦學中產權歸屬不清、權責不明、保護不嚴等問題更為嚴峻，產權機制的構建更是無從談起。 國外私立大學和公立大學的產權機制多體現在法人治理層面，而我國混合所有制職業院校自身具有獨特的產權運作邏輯，復制或照抄國外產權運作的相關舉措也不合時宜[5]。誠然，在目前的內外部條件下，混合所有制職業院校的產權問題實際上沒有合適的經驗或做法可供參考。 因此，筆者認為，混合所有制職業院校的產權主體可以嘗試通過簽署協議的方式，各方辦學主體按照公平公開、合理合法的原則，通過討價還價的談判或博弈，采用股份制的邏輯方式對學校產權進行估價和分股，以此達到明晰產權歸屬、明確產權權益的目的，并為規范產權交易奠定基礎。

無論是非營利性的混合所有制職業院校，還是營利性的混合所有制職業院校，都可以采用協議或契約的方式界定各資本主體的產權。通過相互協商制定完整、翔實、準確的條款或細則，確定各自的初始產權、明確各自的權責、規范產權交易方式，即以協議的方式確保非公有資本能順利進行產權轉讓、退出、清算等交易行為，保護非公有資本的收益不被侵占，確保非公有資本的保值增值。 混合所有制職業院校各產權主體之間通過有法律約束效應的協議或契約，按照資本主體的談判結果形成共同的學校法人財產權，以及相應的股權結構、收益規則和治理方式。 協議或契約必須是一系列相互銜接、相互補充的限定產權關系的合同條款，要在混合所有制職業院校成立之初、續存期間和終止之時發揮關鍵作用。 當然，采用協議的方式明確產權只是筆者的初步構想， 雖打破了產權制度構建的思維定式，能有效規避目前混合所有制職業院校產權機制構建的難題；但是在具體操作過程中還存在諸多現實問題， 監管方面也具有一定的風險和不確定性，有待進一步地深入研究。

（二）借鑒互聯網商業思維，實現非公有資本的合理回報

參考《民辦教育促進法》對非營利性民辦學校和營利性民辦學校的分類界定，混合所有制職業院校亦可依據類似的法理進行分類：定位于營利性的混合所有制職業院校，不能享受政府稅收等方面的優惠政策，可以取得辦學收益，能夠從辦學累積中提取合理回報；定位于非營利性的混合所有制職業院校，可享受政府稅收等方面的優惠政策，但是不能取得辦學收益， 不能從辦學累積中提取合理回報。根據前文提到的觀點，筆者認為，以非公有資本為主體參與辦學的混合所有制職業院校應定位為營利性法人，而以公有資本參與辦學為主體的混合所有制職業院校應定位為非營利性法人。不同性質的混合所有制職業院校，非公有資本獲取回報的方式存在極大差異。 營利性的混合所有制職業院校，非公有資本的投資回報主要是從辦學累積中扣除相關必要費用后提取一定比例的結余；非營利性的混合所有制職業院校， 則主要是通過稅收減免、財政扶持、 貸款等優惠政策使非公有資本所有者受益。然而，無論是哪種獲取回報的方式，對于非公有資本而言，雖然能獲得穩定的投資回報，但收益率卻并不高，可能僅僅接近銀行存款利率（或貸款利率）。 筆者認為，可以借鑒新浪、百度、騰訊（QQ 和微信）、163 郵箱、360 殺毒軟件等互聯網領域的商業思維，提供關聯性服務和VIE 架構，拓寬非公有資本的收益渠道，實現非公有資本的保值增值。

第一，通過提供關聯性的教育服務使非公有資本獲取經濟回報。新浪、騰訊、163 郵箱、360 殺毒軟件等互聯網企業無一例外地采用相同的商業模式：免費的使用平臺+有償的關聯服務， 通過完全免費的基礎服務平臺，提升用戶價值和用戶體驗，提供個性化、 差異化的增值服務和第三方的關聯服務，以此獲得可觀的經濟收益。 借鑒互聯網商業思維，在保證混合所有制職業院校優質的教育服務和規范的收費標準前提下，非公有資本舉辦者可通過第三方服務機構為學校和師生提供關聯性的教育服務獲取經濟回報。第三方服務機構由非公有資本舉辦者獨資或入股，必須是獨立于混合所有制職業院校之外的法人機構，具有合法的業務資質，提供餐飲、交通、實訓場地、教學資料等配套的教育服務。非公有資本注資的第三方服務機構在開展關聯或非關聯交易和服務中，不得變相隱藏、轉移、變賣和分配學校財產而損害混合所有制職業院校的利益；而且，教育服務的收費要遵循市場價格標準、公開透明，調價前必須舉行家長和學生代表參與的聽證會，不能隨意調整價格標準。

第二，通過VIE 架構使非公有資本所有者能夠合法地獲取辦學收益。VIE 架構是Variable Interest Entities 的英文簡稱，即可變利益實體，通過在國外設立一個作為上市或融資的主體的離岸公司，依靠一系列投資活動和結構性協議，控制境內的經營子公司的運營而實現收益共享、風險共擔的一種公司架構安排。早在2000年，新浪成為第一家通過VIE架構的方式在海外成功上市的互聯網企業， 此后，百度、阿里、騰訊等互聯網企業如法炮制，并取得蓬勃發展。近幾年，民生教育、博駿教育、希望教育、成實外教育、新高教集團、中教控股等主營高等教育的企業，也通過VIE 架構的方式，在香港證券交易所或美國紐交所、納思達克上市。目前，我國政府和教育行政部門并沒有明令禁止職業院校不能通過VIE 架構海外上市。 因此，參與混合所有制職業院校辦學的非公有資本，可以借鑒新浪、百度、騰訊等互聯網VIE 架構的方式進行操作：投入到混合所有制職業院校的知識產權、技術、管理等無形資產注冊在上市公司名下，屬于整個上市公司體系的合法權益；而非公有資本舉辦者使用這些資源參與辦學則必須向上市子公司支付咨詢費、管理費、服務費等相關費用。 通過VIE 架構的協議控制或關聯交易安排，不管是非營利性的還是營利性的混合所有制職業院校，非公有資本舉辦者都可以獲取合法的辦學收益。然而，非公有資本參與辦學，不能違背和損害教育的公益性，因此VIE 架構進入教育領域存在一定的監管風險，需要進行有效的規制[6]。

（三）運用優先股制度，保障非公有資本的股東權益

2013年，國務院下發《關于開展優先股試點的指導意見》，提出優先股制度的實踐，規定優先股享有優先分配權，公司盈余分配或者破產清算時的剩余財產在分配上具有優先地位，但在公司經營決策的表決權方面受到限制。參與混合所有制職業院校辦學的非公有資本可以運用優先股制度， 一方面，非公有資本經濟權益優先可以保障最佳的資本回報和學校終止時的平穩退出；另一方面，非公有資本決策權受限能解決混合所有制職業院校的主要矛盾——資本逐利性與教育公益性之間的沖突。作為一種權利平衡的設計，非公有資本股東讓渡的是混合所有制職業院校的重大決策表決權，以換取資本回報上的優先分配， 即非公有資本在股權權能——經營決策表決權上減量， 換取在債券權能——經濟權益上的增量[7]。 非公有資本優先股在股權權能上的減量促成了學校經營控制權的轉移，而非完全喪失了合法的股權權能。非公有資本股東放棄的僅僅是股東會決議中的某些表決權而非股東的全部權利，比如其仍然享有股東知情權，有權審查學校的會計賬目等。 而且，當混合所有制職業院校經營不善、招生困難，致使非公有資本優先股股東經濟權益連續一定期限受損時，應恢復其行使表決權的權利，享有學校舉辦者的合法職責，干預學校的經營決策，以期能夠扭轉學校發展瓶頸與困境。待混合所有制職業院校走出困境、穩定發展，能補繳非公有資本優先股的股東紅利時，方可歸入常態。需要注意的是，非公有資本優先股價格的確定，必須經過混合所有制職業院校的舉辦者或投資者以及專業的金融機構共同研究、精準計算決定，并制定相關實施細則，因時制宜地有序推進。