公辦高職院校混合所有制改革的困境與突破之道
——基于區域經驗探索的分析

□石 猛

混合所有制是我國國有企業改革的重要成果，在職業教育領域推動混合所有制改革，是所有制結構由經濟領域向社會領域深化的體現，是社會主義基本經濟制度在職業教育領域新的實現形式[1]。2014年，國務院印發了《關于加快發展現代職業教育的決定》（以下簡稱《決定》），提出“探索發展股份制、混合所有制職業院校”，首先在職業教育領域引入了混合所有制。高等職業院校的首要職能是面向市場培養應用型、技能型人才，產教融合、校企合作是其創新人才培養模式、 培養專業性人才的需要，也是新常態下國家關于現代職業教育改革與發展的總體設計與要求。 所以，在高等職業院校進行混合所有制辦學改革是由其人才培養模式決定的，也是為了從根本上解決產教融合的問題。 為此，山東省教育廳持續推進職業教育混合所有制改革，不少公辦高等職業院校積極參與其中，取得了一定的成績，形成了一些可復制的經驗，當然也面臨著一些值得探討的問題。 總結這些經驗，嘗試思考回應存在的問題，可以為其他高等職業院校進行混合所有制辦學改革提供有益的借鑒。

一、山東省公辦高職院校混合所有制辦學的基本模式

進入新世紀，為推動職業教育發展，政府不斷完善政策體系，以打造新的動力機制。 受此鼓舞與帶動，濰坊市民辦航海專修學院的舉辦者決定申請成立股份制的全日制民辦普通高校，謀求教育事業的更大發展。 市政府不但同意了這一申請，還注入了資金，用于支持學校建設。 2011年，在專修學院基礎上成立的山東海事職業學院獲得批準，并開始招生，這開啟了省內職業院校股份制、混合所有制辦學的先河。而后，在國家“鼓勵有條件的地區探索推進職業學校股份制、混合所有制改革”的政策指引下，山東省率先在全國啟動了職業院校混合所有制改革試點項目，并將混合所有制項目列為職業教育質量提升的重點內容。到目前，在省內61 所公辦高職院校中， 已有33 所參與了混合所有制辦學的探索，辦學項目主要分布在院校整體、二級學院和生產性實訓基地三個領域。

（一）院校整體層面的混合所有制辦學

院校整體層面的混合所有制辦學是學校作為投資主體之一，與其他所有制投資主體通過改變產權形態或建立新的法人形式而進行的合作辦學。公辦高職院校進行混合所有制改革是公有主體吸引社會資本進入學校開展辦學，因而其前提是學校的公有產權屬性不能改變。 這種合作，一是公辦高職院校與社會資本共同投資， 開展混合所有制辦學。山東商業職業技術學院與三家企業共同出資成立了山東長信商苑教育管理咨詢有限公司，學校股份占25%，其他社會資本占75%。 新的教育管理咨詢公司作為投資者與其他企業共同參與學校建設，開展混合所有制辦學。威海職業學院與山東萬斯達建筑科技股份有限公司共同成立了威海職業學院萬斯達學院， 新成立的學院具有獨立的法人資格，獨立經營，自負盈虧；實行董事會領導下的校長負責制，企業負責推薦選派董事長和院長，學校選派黨總支書記，學院、企業和教職工三方代表組建監事會。 二是在保證公有產權屬性不變的前提下，公辦高職院校向其他所有制資本授讓經營管理權，學校管理事務委托給其他組織。山東化工職業學院原本由中國石化集團齊魯石化公司組建，后來在企業分離社會職能時，石化公司退出辦學，濰坊市政府委托濱海區管委會負責接收，濰坊濱海教育投資集團有限公司負責投資建設，心怡科技股份有限公司參與投資建設。 山東海事職業學院承擔托管任務，既要負責經營管理業務，還要根據自身的辦學經驗對新的化工職業學院進行混合所有制改革。委托管理雖然操作簡便，但還是有較大風險，因而這種改革在公辦高職院校并不多。

（二）二級學院層面的混合所有制辦學

二級學院層面的混合所有制辦學主要是高職院校與社會力量共同籌劃、建設非獨立法人性質的混合所有制二級學院，當下主要是新建或改建的產業學院。 混合所有制二級學院可能會涉及股權問題，但對學校的法人屬性問題不會產生影響，因而相對比較容易操作，在實踐中受到青睞。 山東交通職業學院與山東通達國際船舶管理有限公司共同發起建立了航海學院，學校擁有51%的股權、企業擁有49%的股權。 按照合同約定，雙方共建了航海技術、輪機工程技術和船舶電子電氣技術三個專業與33 個實驗實訓室， 教學儀器設備近3000 萬元，社會服務效益已年達500 萬元。借鑒航海學院的辦學經驗，學校又與其他企業合作，引入社會資金和設備1500 余萬元， 以混合所有制的形式共建了先電信息學院、長風物流學院，進一步擴大了混合所有制辦學成果。德州職業技術學院與相關企業成立了互聯網學院、航空乘務學院、老齡產業學院等混合所有制性質的產業二級學院，企業投資500 余萬元購置了必要的實訓設施； 學校投資了100 多萬元，建設了教學、辦公和實習場地。 在實踐中，混合所有制二級學院基本形成了學校主導、多元主體參與的辦學體制，表現為校企共建專業、課程、共育師資、股份共建實訓基地；辦學成本基本由混合制二級學院獨立核算，校企雙方共同分擔，且辦學收益按股權比例分成； 根據合作辦學章程完善治理結構，推薦選派董事長、院長等人選，生成二級學院理事會、監事會等決策、監督機構。

（三）生產性實訓基地層面的混合所有制辦學

生產性實訓基地實質是校企雙方按照股份制形式運作的教學性工廠，既能模擬教學，也能進行實訓生產，還能對外開展科研服務與其他社會服務，實踐中比較典型的形式是校辦工廠和產業園。傳統意義上，高校是人才培養的主體，是供給側；企業是人才的需求者，是需求側。 為了使人才培養契合需求側，不少高職院校籌建實訓基地、開展實訓教學。早期的實訓基地主要源于課程教學的需要，基本功能是模擬教學，可以被稱謂教學性實訓基地。 其模擬教學的性質決定了教學內容往往與行業脫軌，人才供給與社會需求精準結合程度比較低。隨著職業教育的深入發展， 為了增強人才供給的有效性，解決辦學與市場脫節的問題，學校與資本市場深度合作，雙方根據自己的特點與優勢，投入場地、資金、設備等生產要素，共建混合所有制的生產性實訓基地。山東畜牧獸醫職業學院以原有校辦企業為投資主體，成立了7 家股份制企業，建成了集教學科研、生產經營、科技服務于一體的生產性實訓基地。 萊蕪職業技術學院與河北邯鄲史威冶金設備材料公司共同出資1000 萬元， 在校內成立了混合所有制企業，建成了年產100 噸鋼結硬質合金材料和模具材料生產線。 生產性實訓基地對內是校中廠，在校企結合、工學結合中實現人才培養、科學研究的基本職能；對外是獨立的企業法人，通過直接的社會服務參與外部市場競爭，校企間可以按照股權進行收益分成。 按照現代企業管理制度的要求，生產性實訓基地構建了法人治理結構， 組建了董事會、監事會等決策、監督機構，形成了共享發展成果、共同承擔辦學風險的緊密發展型利益共同體。

二、山東省公辦高職院校混合所有制辦學發展的動力要素

在整個教育體系中，職業教育是非常薄弱的一環，因而，完善現代職業教育體系，深化產教融合、校企合作，提高職業院校人才培養質量和整個職業教育的辦學水平是當前職業教育發展面臨的重要課題，這也正是公辦高職院校混合所有制改革的價值所在。職業院校的混合所有制改革總體上符合政府、學校和企業的利益與訴求，在其推動下，山東省半數以上的公辦高職院校參與了各種形式的混合所有制辦學改革。

（一）政府部門的推動作用

教育是社會公共事業，推動高等職業教育的發展是政府的重要責任。 面對職業院校發展的困境，各地都開展了相關探索。山東省教育廳等相關部門把推動混合所有制辦學，作為深化職業院校辦學體制機制改革、 激發職業教育辦學活力的重要舉措。2016年1月11日，山東省教育廳印發了《關于公布職業院校混合所有制改革試點項目的通知》，遴選山東海事職業學院等9 個職業院校混合所有制改革試點項目，在全國率先啟動試點改革。 9 個試點單位涉及濰坊、德州、淄博、萊蕪四地市；在法人屬性上，有公辦學校與民辦學校；在學校類別上，有高等職業院校與中等職業學校。 接著，山東省教育廳在隨后3年的年度工作計劃中，都把推動職業院校混合所有制作為辦學體制改革的重要內容。在此期間，山東省教育廳和財政廳組織實施了優質高職院校建設工程（《關于實施山東省優質高等職業院校建設工程的通知》）和職業教育提升計劃（《關于實施山東省職業教育質量提升計劃的意見》），要求以建設優質高職院校為契機， 積極深化產教融合、校企合作，引導社會力量參與公辦職業院校辦學體制改革，探索股份制、混合所有制合作辦學；確定職業院校混合所有制試點項目為重點建設提升內容，拓展試點改革的廣度和深度， 到2020年建設6 所以上具有國際先進水平和20 所以上具有國內先進水平的優質高職院校。 山東省教育廳等11 部門印發了《關于辦好新時代職業教育的十條意見》和《山東省職業學校校企合作促進辦法》，要求通過政府推動的形式，激勵企業和學校開展校企合作，通過股份制、混合所有制等多種形式創建職業學校，共建共管職教園區、產業學院、工程（技術）中心、實踐基地等教學和科研機構。 在政策的推動與鼓舞下，山東省公辦高職院校混合所有制改革推向全省， 青島、 威海、煙臺、東營等地紛紛把混合所有制職業院校改革列為工作重點，青島市更是提出要在5-10年間對所有的公辦職業院校進行混合所有制改革。 所以，政府部門的政策引導和制度安排等外源性因素成為推動公辦高職院校開展混合所有制辦學的重要動力。

（二）試點的輻射作用

試點是各領域改革取得成效的重要途徑，試點的好壞能夠影響改革的全局。 之所以要進行試點，一是因為改革具有不確定性，而且要承擔一定的風險；二是因為試點具有“點效應”，相對于整體的改革，試點的相關舉措影響有限，有利于放開手腳奮力一搏；而且回旋空間大，是對是錯可從容應對[2]。山東省教育廳選擇的9 個混合所有制辦學試點項目中有6 個位于濰坊市，這有利于形成地區性的集群效應。濰坊市是省部共建的國家職業教育創新發展試驗區， 擁有高等職業院校11 所， 技師學院2所，中等職業學校41 所，龐大的職業院校規模對現代產業體系建設產生著重要影響，為混合所有制職業院校建設奠定了規模基礎。 濰坊市早在2010年就提出合辦股份制院校的動議， 然后又在2011年參與投資建設了混合所有制的山東海事職業學院。濰坊市的公辦職業學院混合所有制試點項目包括院校整體、二級學院、生產性實訓基地三個領域，基本覆蓋了可探討的混合所有制辦學模式，有利于經驗的推廣、復制與應用。 作為山東省最早探索混合所有制辦學的山東海事職業學院，托管了山東化工職業學院，并對其進行了混合所有制辦學的改革；牽頭籌建了民辦性質、本科層次、混合體制的應用型山東海洋技術大學；參與了濰坊市與貴州省六盤水市的職業教育協同創新發展建設，并向六盤水市輸出混合所有制高職院校辦學模式；受濰坊市教育局委托，對省內一些職業院校的混合所有制改革提供了指導。在山東省教育廳開展混合所有制職業院校改革試點項目時，海事職業學院提供了理論上與技術上的相關支持。為了推動職業院校混合所有制辦學改革，海事職業學院發起成立了混合所有制職業院校聯盟，主辦了兩次混合所有制職業院校研討會；接待了大批來自山東省內兄弟院校的參訪，為其混合所有制辦學改革提供了重要指導與支持。山東省的高職院校混合所有制辦學改革由試點院校輻射開來，并擴大到其他公辦高職院校。

（三）部分企業的參與作用

對于高職院校來說，企業主動參與辦學，可以使學校人才培養對接市場，人才供給符合生產實踐的要求。對于企業來說，在產業不斷升級、技術不斷進步的背景下，參與人才培養的全過程，可以滿足自身未來發展對于創新型技術技能人才的需求[3]。公辦高職院校開展混合所有制辦學改革是利用市場機制吸引社會資本進入學校，通過股份和收益維持校企合作，通過構建產權明晰、多方參與、科學決策、民主管理和運行高效的現代學校制度，從根本上消除公辦學校體制僵化、機制不活的弊端，從而不斷激發辦學活力，推動職業教育創新發展[4]。但不可回避的問題是由于回報與投入難以匹配，相關利益無法保證， 企業參與辦學的積極性一直比較低，這也成為制約職業教育發展的最大瓶頸。《決定》在提出探索職業院校混合所有制辦學時指出， 以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學的，可以享有相應的權利。 之前的一攬子教育法律修改，也刪除了教育不得以營利為目的的要求。這意味著企業參與混合所有制辦學已經變成一種財產投資行為，不再是傳統的捐獻行為， 客觀上符合了企業的利益訴求。有的公辦高職院校與企業約定企業的投入產權歸屬不變，有的強調雙方按股權進行利益分配。 這從根本上保證了企業的財產利益與其他方面的權益， 從體制上激發了企業參與辦學的內生動力，從而吸引了不少社會資本。 同時，校企間形成了應用型的治理結構，企業按照股權或協議、章程在辦學中共享治理話語權。這有利于培養符合本企業或區域產業發展需要的高素質人才， 解決人才缺失問題，從機制上激發了企業參與辦學的活力。因而，一些企業主動與公辦高職院校合作，定向培養高級專門人才。 山東世博動漫集團董事長王振華在參與山東輕工業職業學院混合所有制辦學時， 不但投資建立了高標準的機房、實訓室和創意中心、研發中心、制作中心，還把公司項目和制作團隊也搬到了學校。教育領域的混合所有制落實了企業的主體地位，總體上契合了企業的教育情懷，保證了企業的利益，有利于企業參與公辦高職院校的混合所有制辦學。

三、公辦高職院校混合所有制辦學推進的實踐困境

混合所有制辦學是多元資本共同推動的結果，企業基于合作辦學平臺， 將產業要素引入職業院校，通過深度產教融合，幫助職業院校提高了人才培養水平和社會服務能力。但公辦高職院校都是國家投資辦學，辦學行為具有明顯的指令性與計劃性，政府管理或政府政策將對公辦高職院校混合所有制辦學的深入開展產生直接或間接的影響。加之公辦高職院校與企業自身的原因，部分項目辦學行為缺乏靈活性，在實踐中存在著許多問題。

（一）缺乏系統謀劃，政府的助推作用還比較有限

一直以來，政府是公辦高職院校的投資者，也是舉辦公辦高職院校的最大外部受益者。因而政府主導公辦高職院校混合所有制辦學改革是高等職業教育發展的必然選擇，也是發揮市場資源配置作用的必然選擇。政府的主導作用主要體現在兩個方面，一是引導作用，二是助推作用。前者主要指政府統籌混合所有制項目的開展，通過法律政策鼓勵、指導公辦高職院校開展混合所有制辦學；后者主要是指政府通過法律政策措施拓寬混合所有制辦學的覆蓋面， 深入推進公辦高職院校混合所有制辦學。當前，山東省政府及相關管理部門通過項目啟動、政策激勵的形式激起了一些學校與企業進行合作辦學的熱情。 但實事求是地說，在公辦高職院校進行混合所有制辦學的問題上，政府更多地是將一批學校送上馬，具體地怎么送一程，做的還不夠。政府部門現在所起到的作用主要還是引導性的，助推作用還十分有限，究其原因主要是缺乏自上而下的系統謀劃。 一是對混合所有制辦學缺乏總體設計。國家早在2010年的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》中就提出了鼓勵社會力量參與公辦學校辦學的構想，2014年的《決定》明確提出了探索職業院校混合所有制辦學，國務院也在“十九大”之后對產教融合、校企合作作出了重要安排，山東省政府及相關地市政府也是主動作為，啟動混合所有制職業院校試點。 但總體來說，這些政策安排沒有對職業院校混合所有制辦學進行更深入的規劃與設計，對實施方案、路徑和評價機制都缺乏高屋建瓴的深入研究，基本上是職業院校在摸著石頭過河，自下而上地探索。二是沒有解決混合所有制辦學面臨的一些關鍵問題。當前，公辦高職院校混合所有制辦學項目在法人屬性、收益分配、治理結構等方面暴露出了不少問題，但政府管理部門明顯缺乏系統地調研，在實踐中也缺乏管理、服務、保障與監督。特別是一些意見與措施沒有及時通過法律固化下來，一些政策受到領導任期與升遷的影響，開展混合所有制辦學時談好的條件至今都無法落實。 所以從實踐來看，政府對混合所有制辦學的關懷要低于學校與企業的熱情，長此以往將影響多元資本參與混合所有制辦學的信心，并最終影響混合所有制辦學的深入開展。

（二）紐帶作用不明顯，部分辦學項目混合名實難符

混合所有制辦學本質上是以資產為紐帶結合起來的， 作為一種財產的組織形式與經營方式，既表現為資本層面的交叉融合，也表現為資本運營機制層面的交叉融合。既然公辦高職院校與企業通過投融資合作形成了一個利益共同體，那么這個共同體應該有統一的財務預算、人事安排、決策執行、績效管理等方面的制度安排，以此保證混合所有制組織的健康發展。 然而，部分公辦高職院校的混合所有制改革名實難符，一是不同的所有制資本會涉及到不同的管理要求，這導致產權融合在具體的操作中難以實現。混合所有制辦學的資本來源于不同的體制，一些辦學項目在辦學之初就對校企投入的資產進行了確權，看似校企雙方已經形成了一個統一體，但一些領導認為，公辦高職院校應該按照《事業單位國有資產管理辦法》對投資收益與其他收入納入本單位的預算統一管理，由此導致合作方在財務方面彼此獨立，沒有統一的預算決算。 一些混合所有制辦學項目，因為成本、回報與收益問題無法統一決策，以至于學校教師的工資由學校發放，拿事業單位的工資；企業教師工資由企業發放，同工不同酬的現象非常突出。這些所謂的混合被一些業內人士稱謂是企業在幫扶學校發展，或者以“混合”的旗號進行合作，意在爭取各種扶持。 二是行政化特征明顯，與混合所有制所要求的市場化管理方式產生了沖突，以至于在治理層面難以實現融合。 社會資本介入職業教育辦學，企業就成為學校股東中的一員。 企業經營管理者進入校董事會，自然會把事關職業院校發展的各項事務從外在義務變為內在職責，也會更努力地支持職業院校的發展[5]。 所以，公辦高職院校與企業的融合關系是以資本為紐帶進行聯結，以市場化的治理結構來固化的。 但公辦高等職業院校還是采用行政指令的方式進行管理，干部任命、人事調整都由上級部門統一管理。 行政干預過多，導致學校辦學自主權相對不足。 有的辦學項目缺乏共同的設計，章程被高閣，治理活動缺乏參與，理事會制度成為空話。 有時在項目負責人的問題上，校企都各執一詞，最后勉強推出，但在實際管理活動中缺乏對方的配合，管理者明顯力不從心，效率低下。由于缺乏統一的設計，這些混合所有制辦學缺乏工作目標和績效標準，因而無法全面評價辦學情況，采取有針對性的補救措施。

（三）短期內收益難兌現，企業辦學積極性有待提升

企業參與混合所有制辦學，應該與高職院校共同投入、共同經營，共同獲得收益。 現實中，企業所投入的主要是資本、技術和知識等要素，學校所投入的主要是品牌，或者師資與管理。 從物質資本的角度， 企業確實在混合所有制辦學中付出很多，這也是公辦高職院校領導的共識。企業參與混合所有制辦學反映了投資者有一定的教育情懷，但辦學不能僅靠情懷來維持，也需要有利益刺激。 企業所獲得的經濟利益主要是按股權確定的收益分成，合作雙方一般也會在協議中確認可以進行收益分成。但實際上，企業要么無法實現分成，要么獲得分成需要很長的時間。 一是有的企業難以獲得收益分成。部分學校領導認為，按照《事業單位國有資產管理辦法》所確立的投資收益管理方式，如果對所取得的收益進行分配可能會涉及到國有資產流失問題。所以學校不敢對其收益進行分配，或者通過各自投入的方式，盡量避免混合所有制辦學項目存在收益。二是辦學是一個不斷加大投入的過程，在保證留有發展基金的情況下，短期內校企雙方難有剩余可以進行分配。幾乎沒有混合所有制辦學項目從一開始就是營利的，許多混合所有制的二級學院或實訓基地預測的收益期為5年，其前提條件是該項目達到1000-1200 人的底線規模。 如果低于這個規模，只能通過不斷追加成本來維持運營。公辦高職院校要按照國家核定的規模招生，各學校的招生計劃要與辦學條件相匹配，不能無限制擴大；盡管各校可以在招生計劃總量內自主安排各學院或專業的生源計劃，但還要照顧到各學院、專業的均衡發展，因而不能隨意擴大混合所有制辦學項目的規模。調研中發現，有些辦學項目的學生總人數才一二百人，有領導戲稱連職業經理人的工資都不夠， 就更難說收益了。 這導致企業獲取收益的時間延長，相關股東的利益可能會受到損害。企業即使不能獲得預期收益，也需要勉力辦學，因為部分合作協議規定，企業一旦中途退出，那么所有投資將劃歸學校。 收益與付出不對等可能會影響企業參與辦學的積極性，進而影響到混合所有制辦學項目的存在或開展，一些項目因之一直停留在協議階段。一些項目企業數量不少，但投資數額往往很小，一些項目還在靠校友情、個人情等特殊關系來維持，這種辦學象征意義明顯要大于其實際意義。

四、公辦高職院校混合所有制辦學的突破之道

從世界職業教育發展和我國的政策導向來看，高等教育職業教育應該面向市場，引入社會力量參與辦學，使教育與產業有效融合，所以公辦高等職業院校的混合所有制改革特別值得期待。 當前，許多省份的公辦職業院校混合所有制改革幾乎都面臨著相同的問題，要實現“教育與產業統籌融合、良性互動的發展格局”需要政府、學校與企業形成合力，及時推廣試點院校的經驗，解決試點院校發展所面臨的問題。

（一）完善系統設計，解決混合所有制辦學面臨的關鍵問題

混合所有制辦學是經濟學概念在教育領域的植入，公辦高職院校混合所有制辦學是豐富職業教育辦學形式、 提升職業教育治理能力和教育質量，推進教育現代化的有效措施。對高職院校混合所有制辦學這樣一個新事物進行系統設計，一是要研制指導意見，提供法理依據。國家從深化產教融合、校企合作的角度提出探索職業院校混合所有制辦學，但各級政府關于各級各類混合所有制辦學的相關規定主要是一種政策性的存在，與法律的規范化與定型化相比，政策具有較強的原則性與伸縮性。 因而公辦高職院校混合所有制辦學在實踐中所享受的政策激勵較多，亟待的扶持難以落實。 一些地區的混合所有制辦學能夠明顯感受到政策的牽引作用，但在實踐中并未享受到多少直接的實惠。同時，關于混合所有制辦學既缺乏專門的政策，也缺乏專門的法律， 相關政策措施體現在一些部門文件中。這就要對混合所有制辦學的實施方案、機制和路徑進行深入的研究，形成有高度、前瞻性且又落地的混合所有制辦學指導意見。相關意見要明確混合所有制學校的法律地位、機構屬性、管理體制及退出機制，建立起相應的注冊登記、資產管理、收益分配、質量監控及風險防范等具體制度[6]。二是推進試點工作，做好評估與推廣。 正如習近平總書記所說，試點是改革的前哨站、偵察崗，要注意讓試點的問題窮盡、矛盾突顯，然后來創造可復制可推廣的機制與制度。 未來，針對公辦高職院校混合所有制辦學形式多樣的特點，各級政府還是要繼續抓好試點工作，堅持統籌協調，合理把握試點工作的節奏；加強指導，分類分層推進，重點探索職業院校混合所有制辦學的舉措；做好統籌與突破，及時評估試點院校的成績，解決試點院校所面臨的關鍵問題，推廣試點院校的經驗。

（二）破除制度障礙，解決企業參與混合所有制辦學的動能問題

在產教融合的背景下，缺少了企業的參與，高等職業院校無法進行真正的職業教育。 為此，政府需要通過自己所掌控的專業資源，破除校企合作的制度障礙，為混合所有制辦學提供強有力的支撐，為企業參與混合所有制辦學項目注入強大的動能。一是明確混合所有制辦學項目的法人地位。混合所有制是不同所有制屬性的資本開展的合作，落腳點是建立不同屬性的法人組織，而混合所有制組織的屬性將從根本上影響合作雙方的利益。 從實踐調研來看，企業地位和收益權得不到保證，根本原因是混合所有制辦學項目的法人屬性不清楚。所以支持公辦高職院校開展混合所有制辦學首先要進行法人建設，給予混合所有制辦學項目法人屬性問題的指導，明確混合所有制辦學項目可以以獨立法人和非獨立法人的形式存在；對于不適合獨立法人的混合所有制辦學項目，可以借鑒相關地市的探索，設立類法人，在行政管理中，給予其單獨的社會信用帳號。二是探索適合公辦高職院校混合所有制辦學的產權制度。 法人建設需要有產權保證，明確的產權制度界定和所有制主體劃分是高職院校混合所有制辦學的理論基礎[7]。因此，支持校企雙方按照平等保護、全面保護的原則合理評估各類資源要素的價值明確其產權歸屬，界定雙方的產權份額；明確混合所有制辦學項目的收益問題，肯定公辦高職院校和企業在保證留有足夠發展基金的情況下，可以按照章程規定對辦學收益進行自主分配。 三是出臺、落實扶持優惠政策。優惠政策要直面校企雙方所面臨的問題，主要集中在招生傾斜政策、收費政策、稅費優惠政策等。鼓勵公辦高職院校在申報新專業或落實專業招生計劃時給予混合所有制辦學項目必要的扶持，將單招計劃或增量的招生計劃適當傾斜在混合所有制辦學項目上，以保證該項目在較短的時間內達到額定規模。 綜合考慮辦學成本、當地的經濟發展水平和居民的經濟承受能力，均衡政府管制與市場的雙重作用，建立適合公辦高職院校混合所有制辦學項目的收費政策，適當補償其辦學成本。 打出稅費優惠政策組合拳，出臺面向參與混合所有制辦學的企業稅費優惠減免政策，建立企業接收生產性實習實訓學生的財政成本補償獎勵政策等，通過減輕企業的負擔，進一步激發企業參與辦學的熱情與責任。

（三）完善治理體系，彰顯公辦高職院校混合所有制辦學改革的主體性

企業等社會資本參與公辦高職院校混合所有制辦學后，順理成章地成為產權主體之一，獲得了進入決策機構、參與辦學的權力，因而按股本構建與多元化產權結構相適應的治理體系是保護股權的需要，也是規范各主體辦學行為的需要[8]。投資主體和產權結構的變化引起了治理結構的轉型，混合所有制辦學的核心是產權問題和治理問題，但從深層次來說，建立產權明晰、多方參與的產權結構是基本要素，形成有效制衡的治理結構、建立科學與民主的管理機制是發揮各主體的優勢，提升人才培養質量，保證混合所有制成效的關鍵要素。 公辦高職院校進行混合所有制辦學改革，要構建現代化的治理體系：一是要完善外部治理體系，明確院校辦學自主權。 政府要繼續深化管評辦分離和放管服改革工作，從具體的管人、管事的行為中退出，轉變成真正的投資者，由具體的管辦學的行為轉變為管資本，從而克服行政化管理，擺脫單向性、約束性、垂直性的管理弊端[9]。同時，作為教育的代表與學校國有資本的管理者，政府不應忽視其教育責任，還需要通過參與理事會、監事會來實現其股本權力，在混合所有制的各級各類項目中與學校、企業共擔風險。 通過經費資助、資質認證的方式支持第三方評價機構建設，對混合所有制辦學進行動態評價、研究，一方面把評價結果作為扶持的依據，另一方面把評價結果反饋給學校與企業，促進人才培養。二是完善內部治理體系，彰顯公辦高職院校的辦學主體性。公辦高職院校不能被動地等待與政府關系的調整，而是要增強主體意識，根據法律的規定和精神，與政府等有關組織開展建設性對話，建立雙贏的互動關系，積極爭取法律所賦予的地位和權利[10]。通過與政府關系的改善，獲得政府對于學校改革的支持，贏得與企業合作的主動性和有效性。 自主開展辦學改革，主動在混合所有制項目中完善內部管理體系，試點改革以編制管理為要素的行政管理制度、人事制度和考核評價體系，完善以崗位工資為主體的分配激勵機制，與合作企業實現同工同酬。完善合作辦學章程，依據章程建立健全由行業、企業參與的應用型治理結構，生成理事會、監事會等決策、監督機構，推薦選派董事長、院長等人選，讓專業人士對辦學行為負責。