高職院校治理體系建設的應然與實然比較

□孫長坪

加強職業院校治理體系建設是《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發〔2014〕19 號）要求高職院校提升治理能力建設的重要內容。高校治理體系是高校治理能力建設的基礎與平臺[1]。 高職院校應當積極推進其治理體系建設，為其治理能力提升夯實基礎。高等職業教育兼具高教性特征和職教性特征。這要求高職院校治理體系建設不僅要融入高等學校治理的基本要素，而且還必須充分體現職業學校治理的基本特征。 那么，我國高職院校治理體系建設在高教性和職教性兩方面的實然狀況怎樣呢？筆者從這兩方面對高職院校治理體系建設的應然與實然狀況進行了比較，以期尋求其實然相對于應然而存在的具體差距及原因，為高職院校治理體系建設提供參考。

一、基于高教性的高職院校治理體系建設的應然與實然比較

高等職業教育是我國高等教育的一種類型。高職院校作為承擔我國高等教育的一類學校，其治理體系建設應當體現高教性特征。這要求高職院校治理必須遵循高等教育辦學的一般規律，遵守我國《高等教育法》對高等學校治理的基本要求。高等學校治理的權力結構包括政治權力、行政權力、學術權力與民主權力[2]。 高職院校應按照高等學校治理體系建設的基本要求，保障四類權力的有效配置，堅持黨委領導，實現行政權力與學術權力分離，發揮民主權力作用，沿著高等學校治理軌道進行科學、效率、民主、規范的治理。 然而，高職院校治理體系建設的實然狀況離其作為高等學校的應然要求仍存在較大差距。

（一）治理領導體制的應然與實然比較

我國《高等教育法》第39 條規定，高等學校要“實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制”。中共中央頒布的《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》（中發〔2010〕15 號）也規定了高等學校要實行黨委領導下的校長負責制。我國《高等教育法》第39 條和第41 條還對高等學校黨委領導和校長負責的具體職責分別作出了明確的規定。 黨委領導、校長負責是我國高等學校治理的基本領導體制，保障了我國高等學校辦學的正確方向。 高職院校作為我國高等學校的重要成員，其治理體系建設也必須堅持和貫徹黨委領導下的校長負責制這一基本領導體制。

我國高職院校根據其高教性特征都明確了其基本領導體制為黨委領導下的校長負責制， 然而，在高職院校治理中，這一基本領導體制的實施卻存在一定的差距，主要表現為黨政權力邊界不清晰、職責劃分不明確，黨委和校長在學校治理中出現一定程度上的角色“錯位”或“異位”。這導致了高職院校黨政權力的行使出現了以下三種情況：一是黨政權力行使重疊交錯，這使高職院校出現多頭領導，當黨委書記和校長不能形成一致意見時，還可能產生黨政關系不協調，形成權力沖突甚至權力斗爭；二是黨政權力行使同一化，這使高職院校政治權利和行政權力的行使混為一談，如有些高職院校黨委常委會和校長辦公會兩個班子一套人馬，這就可能造成黨委權力和行政權力趨于同質化，黨政權力不分；三是黨政權力行使缺位，這使高職院校重大事務不能得到及時決策與執行，嚴重影響了高職院校的正常運行，這實際上是黨政雙方互不履行職權，相互推諉責任。不論是黨政權力行使的重疊交錯還是同一化或是缺位，都既削弱了黨委政治權力的領導力，也削減了校長行政權力的實施效度，不利于高職院校的治理。高職院校治理領導體制還有待加強建設。

（二）治校與治學關系的應然與實然比較

我國《高等教育法》第42 條規定，高等學校要建立學術委員會，履行有關學術事務的職責。 2014年教育部頒布實施的《高等學校學術委員會工作規程》對學術委員會作為高等學校學術權力機構的組成、職責和運行等作出了具體明確規定。 這些規定表明了學術委員會在高等學校治理中行使學術權力治學的地位。治校與治學是高等學校治理中一對非常重要的關系，行政權力治校，學術權力治學，二者在高等學校治理中發揮著各自不可替代的作用。學術權力與行政權力共存既是高等學校治理的重要特征，也是高等學校治理的一個難點。 高職院校承擔的高等職業教育具有高教性特征，高職院校應當按照國家的有關規定處理好治校和治學的關系，保障學術權力和行政權力的正常有效運行。

然而，由于我國高職院校大多是從中等學校升格或從職工大學、成人高校轉型而來，學術能力和學術力量較為薄弱，相對而言，其行政力量卻非常強勢，這使高職院校行政權力嚴重束縛著其學術權力的運行，學術權力治學難以得到充分體現。 高職院校學術權力難以實現治學的原因主要有以下幾方面：一是學術力量薄弱，自我運行學術權力的能力不夠，難以獨立勝任相應職責；二是多年來形成的傳統管理理念，強調行政權力的作用，忽視學術權力的發揮，有的高職院校甚至將學術權力直接從屬于行政權力之下[3]；三是學術委員會中充斥著較為龐大的行政力量，有調查顯示，學術委員會成員中普通教師超過半數的學校只有22.2%[4]，學術權力行使的去行政化難度較大，甚至使學術權力也被“行政化”；四是行政領導直接擔任學術委員會主要負責人，集行政權力和學術權力于一身，導致行政權力對學術權力的侵蝕。高職院校這種行政權力越位致使學術權力難以實現治學的狀況，使高職院校治理不能適應其高教性特征對其治校與治學關系處理的要求。

（三）民主管理的應然與實然比較

我國《高等教育法》第43 條規定，高等學校要“通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督。”2012年教育部頒布實施的《學校教職工代表大會規定》對教職工參與行使民主權力和進行民主監督作出了具體規定。 2017年教育部頒布實施的《普通高等學校學生管理規定》規定，學生在校期間“對學校與學生權益相關事務享有知情權、參與權、表達權和監督權”。 教職員工和在校學生是高等學校治理中行使民主權力的重要主體，他們對高等學校民主管理與民主監督發揮著十分重要的作用。高職院校治理體系建設也必須充分尊重教職員工和在校學生在學校治理中的主體地位，保障他們有效行使民主權力，有效發揮民主管理與民主監督作用。

然而，高職院校由于長期以來的“官本位”思想影響，高職院校治理中的行政權力泛化，行政主體對高職院校治理具有突出的主導地位，而民主管理主體參與民主管理的意識卻很淡薄。這使民主管理主體在高職院校治理中參與范圍窄、 參與方式少、參與程度低，作用發揮非常有限。有調查顯示，雖然高職院校都按照相關規定建立了教職工代表大會，但仍有11%的高職院校《章程》對教職工代表大會作為教職員工參與民主管理和民主監督的職能未作規定或規定得非常簡單。而學生參與學校管理的范圍就更有限了，該項調查顯示，有16.7%的高職院校未設立學生代表大會，在設立了學生代表大會的高職院校《章程》中對學生代表大會的職能描述簡單或未作描述的占46.7%[5]。可見，學生在高職院校治理中的作用更難得到發揮。高職院校治理還需加大民主管理力度，充分發揮教職工和在校學生在高職院校治理中的民主管理與民主監督作用。

（四）治理方式的應然與實然比較

我國《高等教育法》第27-29 條要求高等學校必須建立自己的《章程》，依章辦學，依法依規治理。2012年教育部頒布實施的《高等學校章程制定暫行辦法》對高等學校章程制定作出了具體明確的規定。 高等學校《章程》是高等學校治理的總體設計，是高等學校治理的基本制度，也是高等學校各項制度制定的基礎性依據。 高職院校也應當建立學校《章程》，以《章程》為核心，加強高職院校治理中的各項制度建設，實現依法依規依章治理。

我國高職院校絕大部分根據教育部《高等學校章程制定暫行辦法》的要求制定了自己的《章程》，但高職院校《章程》的貫徹實施卻非常有限，《章程》制定流于形式現象嚴重。 這主要有以下幾方面的原因：一是部分高職院校依法治校意識淡薄，學校《章程》制定往往是應教育行政部門的要求而制定，沒有體現學校治理的特殊要求，所以導致《章程》制定后就束之高閣，不能很好地發揮對高職院校治理的指導作用。二是一些高職院校沒有認識到《章程》在學校治理中的重要地位，在制定學校管理制度時，往往將《章程》撂在一邊，制度的通過也沒有進行合《章程》性審查，導致管理制度與《章程》的不一致，但這些不具有合《章程》性的制度一旦通過就會得到執行，這使《章程》變成了一紙空文，僅僅成了一種形式和擺設。三是部分高職院校對《章程》的宣傳與學習未給予充分重視，教職員工對學校《章程》的了解認識十分有限。 有調查顯示，高職院校中層以上干部全面系統或較為全面系統了解本校《章程》者占56.8%，而普通教師僅有29.7%[4]。 教職員工對《章程》認識不足嚴重影響了高職院校《章程》的貫徹實施。 高職院校在治理方式上，還必須加強《章程》的建設與實施，形成以《章程》為核心的制度體系，實現依法治校。

可見，在高職院校治理體系建設中，存在著高職院校與生俱來的一些因素所帶來的其高教性特征欠鮮明的不足， 高職院校必須不斷克服這些不足，朝著高教性特征，加強治理體系建設。

二、基于職教性的高職院校治理體系建設的應然與實然比較

高等職業教育又是我國職業教育的一種類型。高職院校作為承擔我國職業教育的一類學校，其治理體系建設又必須體現職教性特征。這要求高職院校治理必須遵循職業教育辦學的一般規律，遵守我國《職業教育法》對職業學校治理的基本要求。產教融合、校企合作、工學結合、集團化辦學、現代學徒制等是現代職業教育辦學的重要特征[6]。 這些特征要求高職院校治理必須體現跨界性、開放性、多元性，因此，高職院校治理體系建設應主動適應社會經濟發展的需要，把握好高素質技術技能型人才培養的治理使命、 安排好多元主體共治的治理結構，采用開放合作的治理模式，沿著職業學校治理軌道進行跨界、開放和多元治理。然而，高職院校治理體系建設的實然狀況離其作為職業學校的應然要求也存在一定差距。

（一）治理使命的應然與實然比較

作為教育機構的學校，最核心的使命就是人才培養。我國《教育法》第5 條規定：“教育必須為社會主義現代化建設服務、為人民服務，必須與生產勞動和社會實踐相結合，培養德、智、體、美等方面全面發展的社會主義建設者和接班人”。 這也是我國的教育方針。我國《職業教育法》第4 條規定：“實施職業教育必須貫徹國家教育方針，對受教育者進行思想政治教育和職業道德教育，傳授職業知識，培養職業技能，進行職業指導，全面提高受教育者的素質。 ”這表明了職業院校的治理使命既要服從國家總的教育方針，又必須體現職業教育的特征，不僅要使受教育者在德、智、體、美等方面獲得全面發展，而且還要使受教育者擁有適用職業崗位需要的知識、技能和素養。也即是說，高職院校治理體系建設應當以高素質技術技能型人才培養為使命。

然而，由于我國高職院校組建基礎具有多樣性，在組建后的高職院校辦學使命中或多或少地留下了原來學校的影子，這造成了高職院校辦學使命定位與高職教育辦學要求存在一定差距。 另外，由于在社會認識中普遍存在追求學歷而忽視技能的心理，這也對高職院校辦學偏離自身辦學使命造成了一定影響。這種治理使命目標定位模糊具體表現為：在教學模式上，校企合作不充分，產教融合不深入，正如原國務院副總理劉延東2017年在《加快推進職業教育現代化開創我國現代職業教育新局面》講話中所講到的那樣：“在實踐中，相當多的產教融合、校企合作依靠‘人情維系’，而不是‘制度保障’。 ”[7]在師資隊伍上，“雙師型”教師隊伍建設十分有限，來自行業企業的技能大師欠缺。 在人才培養上，跨界合作育人不足。這些現象在不同程度上導致了高職院校辦學或多或少地偏離高素質技術技能型人才培養的治理使命。

（二）治理結構的應然與實然比較

治理結構安排的核心，在于以實現治理使命為目標，合理地配置參與治理各主體在組織治理中的治理權力。由于高素質技術技能型人才培養的治理使命之使然， 高職院校參與治理的主體具有多元性，政府、學校、行業、企業、社區、教師、學生等都是參與高職院校治理的重要主體。 2014年教育部聯合國家發展改革委等部委共同印發了《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》，明確要求“推動行業、企業和社區參與職業院校治理”。 2018年教育部又與國家發展改革委等部委聯合發布了《職業學校校企合作促進辦法》， 規定了促進企業參與職業教育辦學，發揮其辦學主體作用的具體措施。 因此，高職院校，在其治理結構安排上，不僅要根據其高教性特征要求，合理配置政治權力、行政權力、學術權力和民主權力，而且還應當按照其職教性特征充分考慮行業、企業等各利益相關主體在高職院校治理中的主體地位和作用，及利益需求。 高職院校應合理定位其治理的權力結構，恰當平衡各治理主體之間的關系，體現利益相關者共同參與治理的多元治理理念。

然而，由于長期以來的官本位思想，行政權力泛化，我國高職院校在治理結構安排上權力配置過度集中于行政權力。正如有學者寫道：“就治理結構來看，我國公立高職院校的治理結構是一種集權式的治理結構，存在著組織機構臃腫、辦學自主權未能落實、行政權力當道、缺乏有效監督等問題。”[8]在我國高職院校治理結構安排上，其他治理主體的治理權力配置十分有限。學術權力配置難以充分體現學術權威， 民主權力配置難以深入開展有效監督。又由于我國高職院校基本沿用了普通高等學校的治理結構，對技術技能型人才培養定位欠缺，行業、企業等職業教育人才培養的當然參與者，則幾乎未獲得相應的權力配置， 這使高職院校校企合作、工學結合等的職業教育人才培養模式難以得到有效推行。這種治理結構安排不符合現代職業教育多元合作共同育人的職教特征，難以實現高職院校高素質技術技能型人才培養的治理使命。

（三）治理模式的應然與實然比較

能夠有效運行組織治理結構，達成組織治理使命，是組織治理模式選擇的關鍵。 高職院校治理主體的多元性和治理結構的共治性，要求高職院校治理模式必須具備開放、跨界、合作等特征。 《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》指出，高職院校要“建立學校、行業、企業、社區等共同參與的學校理事會或董事會。 ”這種多主體共同參與治理的理事會（董事會）的治理模式能使各治理主體通過既定的正式渠道將其治理權力運用于高職院校人才培養、 科學研究和社會服務等各項工作之中，符合高職院校治理模式建設的基本要求，能實現多元共治的高職院校治理結構的有效運行。 2014年教育部頒布實施的《普通高等學校理事會規程（試行）》對高等學校理事會（董事會）的性質、作用、組成、職責和運行作出了具體規定。高職院校應當通過建立多方共治的理事會（董事會）等方式構建開放式的跨界合作的治理模式。

然而，由于多年來高職院校在治理結構上行政權力的過于集中，因此，在治理模式上，往往采用了封閉式的單一治理模式。 近年來，隨著高職院校治理體系現代化建設的推進，治理模式正在從封閉逐步走向開放，從單一逐步走向合作，但高職院校治理模式在開放與合作的深度和效度上仍然十分有限。 有調查顯示，高職院校建立了理事會（董事會）的僅有20.8%，且其中也只有18.8%的理事會（董事會）能在高職院校決策中發揮作用，并且，行業、企業及其他社會組織在理事會（董事會）中的話語權也相對較弱[9]。可見，雖然有越來越多的高職院校認同了利益相關者參與共同治理的觀點，但仍存在治理主體參與治理的途徑不明確，治理權力運行通道不暢通，不同治理主體治理權力運行的協同合作關系不清楚，未能充分發揮各治理主體在高職院校治理中的治理作用，難以實現多元共治的治理結構的有效運行。

可見，在高職院校治理體系建設中，還存在著一些因落后于職業教育發展而帶來的其職教性特征體現不充分的情況。 因此，高職院校必須緊跟職業教育發展新動態，增強職教性特征，全面加快治理體系建設。

三、高職院校治理體系建設應然與實然比較的思考

（一）按照基于高教性的高職院校治理的應然要求完善治理體系建設

高等職業教育是我國高等教育的半壁江山，具有顯著的高教性特征。黨委領導、校長治校、教授治學、民主監督是我國高等學校治理的基本要求[10]，高職院校應當根據高等職業教育的高教性特征，以高等教育法律制度為指引，按照高等學校治理的基本要求推進其治理體系建設。 然而，從前述應然與實然的比較可見，我國高職院校治理體系建設在融入高教性特征方面的實然狀況離其應然要求卻存在較大的差距， 突出表現在黨政權力邊界不清、行政權力泛化、學術權力虛化、民主權力弱化、章程建設形式化[11]。 高職院校治理體系建設未能充分地體現高等教育的治理理念。

因此，我國高職院校應當增強高等教育的治理理念，根據高等教育的治理要求逐步完善其治理體系建設：第一，堅定執行黨委領導校長負責的領導體制。高職院校應準確把握黨委和校長在高職院校治理中的角色定位，既要確保黨委對高職院校的政治領導權，又要保障校長的行政管理權，切實建立好體現高教性特征的高職院校治理的領導體制。第二，正確處理好行政權力治校與學術權力治學的關系。 高職院校應加大對學術力量的培植，有效分離行政權力和學術權力， 保證學術權力的獨立性，使學術權力在學術決策等學術事務中有效發揮其治學作用。第三，充分發揮民主權力的監督作用。高職院校應尊重教職員工和在校學生的參與高職院校治理的主體地位，積極營造民主管理與民主監督的氛圍，創造條件，拓寬途徑，使教職員工和在校學生在高職院校治理中能有效地行使民主權力，發揮民主監督作用。第四，加大《章程》的執行力度。高職院校應在教職員工中廣泛宣傳本校《章程》，提高《章程》的認知度，彰顯《章程》在高職院校治理中的指導地位，有效執行《章程》，形成依法依規依章治校的治理氛圍。

（二）按照基于職教性的高職院校治理的應然要求完善治理體系建設

高等職業教育又是我國職業教育的中堅力量，具有突出的職教性特征。 開放、跨界、合作、共治等是職業教育辦學的基本理念。高職院校必須依據高等職業教育的職教性特征，遵守職業教育法律制度的相關規定，在其治理體系建設上充分體現職業教育辦學的治理理念。 然而，前述應然與實然的比較表明，我國高職院校治理體系建設，在職教性特征方面，也不能滿足其應然要求，這集中表現在對高素質技術技能型人才培養的辦學目標定位不清晰，治理結構不能適應行業、企業等多元治理主體參與共同治理的需要， 治理模式開放合作程度有限等。高職院校治理體系建設未能很好地體現現代職業教育的辦學要求。

因此，我國高職院校應當凸顯職業教育的辦學特色，按照職業教育的治理要求完善其治理體系建設：第一，準確定位高素質技術技能型人才培養的治理使命。 高職院校應加大校企合作力度，深化產教融合，壯大“雙師型”教師隊伍，保障其對高素質技術技能型人才培養水平的不斷提高。 第二，合理安排適應行業、企業等多元治理主體參與共同治理的治理結構。高職院校不僅要尊重學校、教師、學生等高職院校治理的當然主體的治理地位，還應充分考慮行業、企業、社區等利益相關主體在高職院校治理中的地位、作用和利益需求，合理配置各類主體參與高職院校治理的治理權力，形成體現現代職業教育多元共治要求的治理結構。 第三，構建開放式的跨界合作的治理模式。高職院校應通過建立理事會（董事會）等方式，使高職院校各類治理主體能通過確定的渠道有效行使其治理權力，實現對多元共治治理結構的有效運行， 構建符合高職院校開放、跨界、合作、共治治理理念的治理模式。

四、小結

高等職業教育既具有高教性特征，又具有職教性特征，這決定了高職院校治理體系建設必須既要體現高等學校的治理要求，又要符合職業學校的治理理念。 但同時還必須注意的是，高職院校治理體系建設，又既不能等同于普通高等學校也不能等同于其他職業學校的治理體系建設。高職院校應當深度審讀并準確定位于其承擔的教育類型——高等職業教育，按照其治理體系建設的應然要求，克服其實然不足，遵循高等職業教育的辦學規律，兼融高教性特征和職教性特征于一體，全方位推進高職院校治理體系建設。