國際視野下海關預裁定制度新探

曾 焱

為了使世界貿易組織（下文簡稱WTO）的《貿易便利化協定》（下文簡稱TFA）落到實處，履行協定的國際義務，2017年12月28日，海關總署正式公布了《中華人民共和國海關預裁定管理暫行辦法》（海關總署第236號令）（下文簡稱《暫行辦法》）。2018年1月31日，海關總署又以《關于實施〈中華人民共和國海關預裁定管理暫行辦法〉有關事項的公告》（海關總署公告2018年第14號）（下文簡稱《2018年14號公告》）進一步細化海關預裁定的事實事項。次日，海關預裁定制度正式實施。預裁定制度是與國際海關接軌的，迎合WTO的TFA，整合和調整原先三預制度以及相關零散公告而出臺的一項制度，同時也是履行我國貿易便利與安全的措施，幫助我們國內企業走出去，拓展企業活力。

一、《貿易便利化協定》中的預裁定制度及其意義

WTO自1995年正式成立以來的23年間，一直致力于促進世界貿易便利化，為達成各項有利于世界貿易的多邊協定進行了協調與談判。但是，近年來，WTO遇到了前所未有的挑戰，主要體現在多邊貿易談判“多哈回合”久拖不決，本質上在于某些國家已經難以實現最大利益。TFA是WTO框架下“巴厘一攬子協議”之一，是自WTO成立20年以來達成的首個多邊貿易協定，適用于WTO所有成員。2015年9月4日我國正式完成《貿易便利化協定》的國內批準程序，并向世貿組織遞交了有關TFA接受議定書，這意味著我國成為第16個遞交議定書的成員①李軍、蔡春林：《“一帶一路”建設的國際貿易效應評述與展望》，《改革與戰略》，2016年第7期。。不同于此前WTO達成的1A附件下13個多邊貨物貿易協定，《貿易便利化協定》通過對GATT第五條（過境自由）、第八條（進出口規費和手續）和第十條（貿易法規的公布和實施）的條款進行細化，主要規制WTO各成員方海關監管行為②周躍雪：《“一帶一路”倡議下我國海關貿易便利化措施和法制改革：國際法義務與參考》，《特區經濟》，2017年第5期。。作為言而有信、勇于擔當的負責任的大國，我國必須切實履行《貿易便利化協定》下的各項義務。也正因如此，《貿易便利化協定》所設置的標準對海關監管制度提出前所未有的挑戰。

與預裁定相關的規定被置于《貿易便利化協定》的第三條，它是對GATT第八條關于進出口規費和手續的細化規定。其第三條第九款（a）項對預裁定進行定義：預裁定是指一成員在申請所涵蓋的貨物進口之前向申請人提供的書面決定，其中規定該成員在貨物進出口時有關貨物的稅則歸類、原產地事項的待遇③羅嘉賓：《〈貿易便利化協定〉框架下建立中國海關預裁定制度的思考》，《海關與經貿研究》，2017年第5期。。《貿易便利化協定》還鼓勵成員提供有關完稅價格確定的適當方法或標準及其適用、海關關稅減免要求的適用性、包括關稅配額在內的配額的適用情況以及成員認為適合作出預裁定的任何其他事項的預裁定④施正文、劉奇超：《關稅立法架構的國際比較與結構分析》，《海關與經貿研究》，2016年第4期。。

預裁定的作用在于為企業辦理進出口通關業務提供指向，有效評估進出口貿易成本，對相關的涉稅要素有明確預期和準確把握；海關提前介入完稅價格和關稅征收，爭取時間上的主動，便利執法，提升稅收征管方式改革成效；有助于企業正確申報通關，充分發揮企業自報自繳制度優勢，提高通關速度，降低貿易成本，提高貿易效率；將某些事項的裁定前置，在貨物實際通關時，海關只需進行簡單核對，不再進行重復性審查⑤楊欣、王淑敏：《〈貿易便利化協定〉中的預裁定制度與我國相關立法的完善》，《國際商務研究》，2017年第5期。。預裁定制度符合貿易便利化的根本需求，與TFA的精神是相吻合的。

二、我國新舊預裁定制度的演變歷程

在《中華人民共和國海關預裁定管理暫行辦法》（海關總署第236號令）和《關于實施〈中華人民共和國海關預裁定管理暫行辦法〉有關事項的公告》（海關總署公告2018年第14號）頒布實施前，發揮“預裁定”功能的制度是《海關法》第四十三條提出、《海關行政裁定暫行管理辦法》細化的海關行政裁定制度，以及《海關進出口貨物商品歸類管理規定》、《進出口貨物原產地預確定暫行規定》、《中華人民共和國海關審定進出口貨物完稅價格辦法》分別規制的商品預歸類、原產地預確定和價格預審核制度（下文簡稱“三預”制度）。但無論是海關行政裁定制度還是“三預”制度的規定與《貿易便利化協定》所確立的最低標準仍有不相適應的地方⑥李向陽：《跨境進口電子商務海關監管新政效能評估》，《上海經濟研究》，2017年第7期。。

（一）新法實施前施行的制度

1．海關行政裁定制度

海關行政裁定是指海關總署或其授權直屬海關在貨物擬作進口或出口的3個月前，根據在海關注冊登記的進出口貨物經營單位的申請，依據有關海關法律、行政法規和規章，對進出口商品的歸類、進出口貨物原產地的確定、禁止進出口措施和許可證件的適用以及海關總署決定適用《中華人民共和國海關行政裁定管理暫行辦法》的其他海關事務做出的具有普遍約束力的決定，其具有海關規章的同等效力①詳見：《中華人民共和國海關行政裁定管理暫行辦法》（中華人民共和國海關總署第92號令）。

海關行政裁定具備一定的優勢。從適用事項上看，海關行政裁定適用事項的范圍涵蓋了TFA所規定的必須實施預裁定的事項，此外還包括禁止進出口措施和許可證件的適用等事項，其范圍寬于TFA的強制規定。從效力范圍上看，海關行政裁定效力等同于海關規章，這意味著海關行政裁定在全國關境內通行并且適用于進出口的所有與行政裁定相同情形貨物。從效力期限上看，行政裁定自公布之日起生效，直到其所依據的法律、行政法規及規章中的相關規定發生變化，行政裁定方才自動失效。無論從范圍還是期限的角度考量，海關行政裁定的效力滿足TFA的標準，并在現行法律制度框架內做到了效力的最大化。

與此同時，其不足之處也十分明顯。由于海關行政裁定效力等同于海關規章，從性質上看屬于抽象行政行為②上海海關學院貿易便利化科研創新團隊：《“〈貿易便利化協定〉（TFA）的實施：挑戰與對策”海關智庫論壇綜述》，《海關與經貿研究》，2017年第3期。。因此，若申請人對海關行政裁定的結果有異議，不能針對海關行政裁定本身提出行政復議或行政訴訟，只能對依據該行政裁定做出的具體行政行為提出行政復議，并申請對行政裁定進行附帶性審查。這不符合TFA第四條規定的上訴或審查程序③何曉睿：《中國海關行政裁定制度初探》，《海關與經貿研究》，2002年第2期。。其次，根據表1可以看出，在2002年《行政裁定管理辦法》實施后的第13年方才出現第一例行政裁定。截止至2018年，海關總署僅制定頒布21例行政裁定，其中20例是商品歸類，1例為原產地確定。無論更新速度還是更新數量都無法滿足進出口貿易的實際需要，不符合我國作為進出口貿易大國的地位。

表1 海關總署行政預裁定

續表

2．三預制度

所謂“三預制度”指的是商品預歸類制度、商品原產地預確定制度以及商品價格預審核制度。根據《歸類管理規定》，商品預歸類制度指在海關注冊登記的進出口貨物經營單位（以下簡稱申請人），可以在貨物實際進出口的45日前，向直屬海關申請就其擬進出口的貨物預先進行商品歸類。根據《中華人民共和國原產地條例》，商品原產地預確定制度是指進口貨物進口前，進口貨物的收貨人或者與進口貨物直接相關的其他當事人，在有正當理由的情況下，可以書面申請海關對將要進口的貨物的原產地作出預確定決定，海關接受申報后，應當按照《原產地條例》的規定審核確定進口貨物的原產地①厲力：《論原產地規則及其在區域貿易安排中的適用》，2008年華東政法大學博士論文。。根據《進口貨物價格預審核管理暫行規定》，價格預審核（以下簡稱“預審價”）是指經企業申請，貨物進口地海關在貨物實際申報進口前對其完稅價格進行審核，貨物實際申報進口時，海關按照預審價確定的完稅價格計征稅款。234

表2 三預制度對比

雖然“三預制度”審查時間時間較海關行政裁定更短，其靈活性和便捷性在一定程度上緩解了海關行政裁定曲高和寡的缺陷，符合我國進出口貿易發展日新月異現狀，且其從性質上屬于針對申請人的具體行政行為，如果申請人對三預決定有異議，可以對其提出行政復議或者行政訴訟。

但它同樣具備不足。首先，三類制度具體規定混亂不一致，具體表現為在申請人、可申請的貨物范圍、申請的時間、審查時間方面無法做到統一，這是由三項申請事項的復雜性確定的。如價格預確定制度是三項制度中最復雜的，因此在要求申請人具備一定的資質，貨物范圍一般為價格容易引發爭議的貨物，申請時間要求更接近實際進出口時間、審查時間不確定以及效力時間最短，這是因為商品的價格往往受市場波動影響大，而商品的歸類和原產地的確定往往是相對不變的。其次，在效力范圍層面，三項制度均只能在作出決定的直屬海關境內有效，預歸類決定僅對申請人進出口的同類貨物有效，預審價更為嚴格，僅對申請企業申請的該批次貨物有效，這與全國一體化通關改革的發展趨勢不一致。最后，三預制度與海關行政裁定規則重復。預歸類制度僅處理屬于《中華人民共和國進出口稅則》《進出口稅則商品及品目注釋》《中華人民共和國進出口稅則本國子目注釋》以及海關總署發布的關于商品歸類的行政裁定、商品歸類決定有明確規定的商品歸類事項，對于上述文件未明確的貨物，海關總署經過審核后告知申請人申請海關行政裁定。預歸類申請人在經過預歸類審查之后才知曉進出口貨物屬于現行規定和未明確類別的貨物，須申請海關行政裁定，無疑造成申請的重復，降低海關工作效率，延長通關時間，增加進出口貿易成本。

綜上所述，無論是海關行政裁定制度還是三預制度都有其優勢以及不足之處，都無法契合《貿易便利化協定》對海關預裁定的規定，《海關預裁定暫行管理辦法》規制的海關預裁定制度橫空出世，是對此前的海關行政裁定制度和三預制度的整合。

（二）新法實施后施行的制度

2018年2月1日，《暫行辦法》規定的海關預裁定制度正式實施。關于申請人，《暫行辦法》規定有資格申請預裁定的是與實際進出口活動有關，并且在海關登記注冊的對外貿易經營者。14號公告將其細化為，進口貨物收貨人或出口貨物發貨人。受理主體為對外貿易經營者登記注冊地的直屬海關。受理申請的直屬海關，通常交由其內部的關稅部門負責具體工作。在適用的貨物范圍方面，《暫行辦法》限制在進出口貨物的商品歸類、原產地或原產資格、完稅價格相關要素和估價方法等事項，基本涵蓋海關行政裁定與“三預”制度處理得事項。對于申請時間，一般情況下申請人應當在貨物擬進出口前3個月前提出預裁定的申請。但若申請人確有正當理由，經過其登記注冊地的直屬海關批準，可以在貨物擬進出口前3個月內提出預裁定申請。14號公告對“正當理由”的界定予以明確：其一是由于不可抗力或者政策的調整致使預裁定的申請時間與進出口貨物實際進出口時間之差小于3個月，其二是申請預裁定的企業在海關登記注冊時間小于3個月。預裁定審查的對象是海關規章、海關總署公告等文件未對其稅則歸類、原產地或原產地資格、完稅價格相關要素及估價方法作出明確規定的進出口貨物。亦即，不是進出口的所有貨物都必須經過預裁定，而是對上述報關事項規定不明時才需要進行預裁定。海關預裁定申請須通過“海關事務聯系系統（QP系統）”或“互聯網+海關”電子窗口完成，單據全部采用電子數據。這與單證電子化以及《貿易便利化協定》第一條“信息的公布與可獲取”所規定的通過互聯網提供信息的規定相呼應。

關于預裁定效力，《暫行辦法》規定預裁定決定僅對申請人有效，從性質上看，其效力大小等價于“三預”制度，但低于海關行政裁定。但又因其可在全國關區適用，在效力的地域范圍層面又與海關行政裁定相同，大于“三預”制度有效地域范圍。除非預裁定所依據的法律、行政法規、海關規章以及海關總署公告相關規定發生變化影響預裁定決定的效力，預裁定決定被給予統一的三年有效期。為防止重復申請得到不一致的決定結果，《暫行辦法》第十三條還規定，申請人對于海關已經作出的預裁定決定所涉及的事項，在3年有效期內不得再次提出預裁定的申請。此外，預裁定決定對其生效前已經實際進出口的貨物沒有溯及力這一條款與海關行政裁定和“三預”制度別無二致，不影響此前關稅的結算。

表3 海關行政裁定制度、“三預”制度與海關預裁定制度對比

三、當下我國《暫行規定》面臨的主要問題及其改進

在國內層面，與此前既存的被束之高閣的海關行政裁定制度及規則紛繁復雜“三預”制度對比，《暫行辦法》所規定的預裁定制度進行了整合，平衡了海關行政裁定和“三預”制度在效力和靈活性之間的矛盾。然而放眼國際層面，我國的海關預裁定制度依然還未達到世界前列。將其置于國際層面，與TFA標準和發達國家海關預裁定制度的對比無法避免，從中亦能看到差距。

（一）我國預裁定制度與國際標準對比存在的不足

1．申請預裁定的海關事務過于狹窄

TFA硬性規定預裁定必須包括貨物的稅則歸類和貨物的原產地確定兩個事項。在滿足硬性規定的前提下，鼓勵根據特定事實用于確定完稅價格的適當方法或標準及其適用，成員對申請海關關稅減免要求的適用性，成員關于配額要求的適用情況，包括關稅配額及成員認為適合作出預裁定的任何其他事項①宋亞朋：《〈貿易便利化協定〉分析及中國進路選擇》，《海關與經貿研究》，2016年第6期。。我國預裁定無疑滿足了TFA的硬性規定，還囊括了進出口貨物的完稅價格確定方法及其適用。但是TFA的鼓勵事項代表著預裁定制度的未來發展趨勢，我國的預裁定制度還可以向更好的方向發展。與其他國家相比，預裁定在美國應用極為廣泛，幾乎涵蓋了美國海關及邊境保護局機構內所有的執法事項，如商品歸類、估價、原產地認定、入境程序、退稅、延期繳稅、關稅配額申請資格認定、優惠政策資格認定、過境運輸、引航及沿海運輸法律等事項①海關總署國際合作司：《〈貿易便利化協定〉解讀》，中國海關出版社，2017年，第95～96頁。。日本則參照美國的預裁定制度，從商品歸類開始，進而推廣到海關估價與原產地領域。歐盟則以認定書的方式來實施，分為商品歸類認定書和原產地認定書兩類。澳大利亞海關的預裁定包括三類，分別是進口貨物稅則歸類的約束性預裁定、決定是否可享受優惠關稅待遇的原產地規則建議以及有關進口貨物完稅價格估定有關事項的建議。

2．預裁定申請人的范圍有待放寬

TFA規定為“出口商、進口商或任何具有合理理由的人員或其代表”，這個范圍已經明顯大于目前很多國家立法規定的范圍。但TFA又規定“一成員可要求申請人在其關境內擁有法人代表或進行注冊”，賦予成員國一定的限制權力。同時又強調這些限制“盡可能避免對申請預裁定的人員類別構成限制，并應特別考慮中小企業具體需要。這些要求應明確、透明且不構成任意的或不合理的歧視。”這是因為改《協定》是WTO規則的組成部分，TFA必須照顧各成員方的需要，因此在制定規則的過程中，既要尊重歐美發達國家的要求，也必須考慮其他國家尤其是發展中國家的實際執行力。因此TFA條文處處可見博弈留下的痕跡。

美國海關規具備申請預裁定資格的是進出口商，對于該事項具有“直接和顯著利益”之人，以及經上述各方授權的代理（如報關經紀人）。日本和澳大利亞對申請人的定義較為泛化，分別稱之為進口商和貿易商。我國出于降低行政成本、避免企業濫用預裁定以及我國實際執行力等方面的考慮，我國對預裁定申請主體進行了一定程度的限制，但《暫行辦法》還是基本符合TFA的標準。且相較于海關行政裁定的申請人而言，預裁定的申請主體已經從經營單位擴大到實際收發貨人。這不失為一種進步。

3．關于預裁定決定的效力

TFA僅要求成員方在以合理時間內維持預裁定決定的合理性，除非預裁定決定所依據的法律、事實或情形法發生變化。《暫行辦法》則設置了3年的有效期，符合TFA的標準。美國海關對有效期不作設定，除非裁定被修訂或撤銷，為進口商的經營活動提供了充分的制度保障。日本海關與我國海關相同，設置3年有效期，澳大利亞海關預裁定有效期為5年。筆者認為其根源在于各國法律制度和所屬法系存在差異。美國和澳大利亞屬于英美法系，擁有“判例法”和“遵循先例”的傳統，其對本身立法和司法制度適應法律實踐變化的能力十分自信，因此設置較長的有效期。而日本屬于大陸法系國家，我國雖屬于中國特色社會主義法系，但根源上還是與大陸法系更為接近，為在維護法律的穩定性和適應實際需要的靈活性之間取得平衡，在設置有效期時更為保守。

4．進一步細化預裁定決定的公開事宜

根據《暫行辦法》第十七條，海關可以對外公開預裁定決定的內容，但涉及商業秘密的除外。規定的字面意思，預裁定決定是否公開是海關的選擇權，海關可以公開也可以不公開，可以全文公開也可以部分公開，也沒有涉及公開渠道。

美國海關的做法是，除了申請人按照美國有關保密的法律要求對其專門業務信息不予公布外，大部分的海關預裁定都在美國海關網站上公布，通過美國海關裁定在線搜索系統獲取，不僅是美國貿易商，全球貿易商都可以獲取。日本海關通過其官網公開預裁定決定，但是隱去申請人的個人信息資料，對于一些含有機密信息的預裁定決定，設置一個靜默期（一般為180天），靜默期屆滿予以公布。但澳大利亞海關出于對申請人機密和商業敏感信息的保護，僅通過TAPIN系統公布預裁定決定，只有海關內部人員方可接觸。

5．對于預裁定決定的救濟方式

TFA第三條關于預裁定的條款并未涉及救濟問題，而是在第四條中對所有TFA實質條款的救濟方式予以統一交代。TFA第四條是關于“貿易商獲得申訴與審查權利”的規定。它規定了貿易商有權對海關所作行政決定進行申訴與審查，成員方應當在合理時間內作出上訴或審查決定并告知理由，以便其進一步尋求救濟。除此之外還強調非歧視原則在申訴與審查過程中的重要作用。誠如上節所述，我國的海關行政預裁定屬于針對特定申請人的具體行政行為，在我國行政救濟法律體系中，可以選擇行政復議或行政訴訟兩種手段其一進行救濟。

在美國，預裁定申請人不贊同預裁定決定結果，可向美國海關提出復議。若復議被否決，可向審查美國海關行政行為的專門性的司法審查機構—國際貿易法院申請審查。在澳大利亞，如果申請人對預裁定結果不滿，可以請求澳大利亞海關復核，也可以向行政訴訟法庭提交申請審查該決定，但前提是先支付關稅。如果對行政訴訟法庭的決定不滿，還可以向聯邦法院申訴。日本進口商僅能對以書面形式做出的預裁定決定向海關提出異議。

（二）進一步完善我國預裁定制度的法律思考

1．順應貿易便利化的發展趨勢，擴大可裁定的海關事務范圍

美國的預裁定制度是我們可以學習的對象，下一步可將關稅配額甚至更多的海關事項納入該范圍。其次，我國先于歐盟將海關估價納入可裁定的海關事務范圍，說明這一決定具有一定的進步性。但對于貿易事實變化對預裁定決定效力的影響，我們也應當警惕。最后，優化估價方法，另一方面適度放松《暫行辦法》第13條的限制，允許對外貿易經營者在貿易事實發生重大變化的情況下于有效期內再次申請預裁定。

2．除了涉及商業秘密的預裁定決定書之外，所有的預裁定決定書應當通過指定渠道全文公開

一方面發揮社會對海關事務的監督，另一方面對外貿易經營者可以依據公開的預裁定決定書進行提交預裁定前的手續準備，也可以對預裁定結果進行預測。也可以借鑒日本海關對于“靜默期”的規定，給予申請人機密和敏感信息一個緩沖期和冷卻期，待期限屆滿之后再行公布。

3．明確規定可拒絕作出預裁定的情形

TFA列舉了以下兩種：一是該申請包含在申請人提請任何政府部門、上訴法庭或法院審理的案件中；二是所提問題已由任何上訴法庭或法院作出裁決。但是我國沒有對此作出規定。明確了針對已由行政部門或司法機關受理的案件可以駁回預裁定的申請。這主要是因為，針對此類案件，若允許申請人同時提起預裁定申請，則屬于同一案件重復處理，會降低效率且增加工作量。直接由行政部門和司法機關受理案件，處理結果的效力等于或者大于預裁定，因此無需預裁定。

4．對舊制度進行法條清理

關于《暫行辦法》與現有“三預”規定條文效力關系，《14號公告》規定，《中華人民共和國海關進出口貨物商品歸類管理規定》第十五條至第二十條自2018年2月1日起停止實施。同日起，海關不再受理預歸類、原產地預確定和價格預審核的申請。海關總署并未使用“廢止”等措辭明文廢止“三預”制度，以往散見于各行政法規、海關規整以及海關規范性文件中關于“三預”的條文效力如何，《暫行辦法》并未涉及。從立法的協調性來說，這一做法委實不妥。雖然可以依據《立法法》同一機關制定的規定，新法優于舊法，可以解決，但這也體現出我國法律的現狀，存在大量重復性條文，新舊更替問題很突出，法律檢索任務很重。

結束語

《貿易便利化協定》是“巴厘一攬子”協定中最務實、最具體的成果。而《關預裁定管理暫行辦法》則是對《貿易便利化協定》中的預裁定制度的國內法轉化，是海關總署為具體落實WTO成員義務，提升海關行政水平與世界標準接軌而制定的。其較好地處理立法穩定性和法律適用的靈活性之間的矛盾，在海關行政裁定和“三預”制度各自的優缺點之間進行平衡，極大地提升貿易便利化水平。雖然我國的海關預裁定制度基本滿足TFA的標準，但是TFA標準僅僅意味著“合格”，想要切實、顯著地提升海關行政水平，使其能與發達國家的海關監管制度相平分秋色，符合我國貨物貿易大國的國際地位，我國海關還有進一步努力的空間，如進一步擴大海關預裁定事務的范圍，為防止行政重復處理而明確可拒絕作出預裁定的情形，細化和提升預裁定決定書的公開方式和公開程度，妥善處理海關預裁定制度與“三預”制度條文新舊銜接的問題等。