論行政法律關系的秉性與特質

李福林

一、問題的提出

行政法律關系是行政法和行政法法學的基石和指南。法律關系調整社會關系，社會關系影響法律關系。從法理來看，社會關系接受部門法調整和規范之后必然形成相應的法關系或者說法律關系。行政法律關系作為法律關系類型的一種，一直備受行政法和行政法學基礎理論的關注和重視。研究和分析作為行政法和行政法學主要基石的行政法律關系，不僅可以有助于我們厘清行政法、行政訴訟法與其他相關的部門法之間的界限，幫助我們認識與理解各種各樣的行政現象和行政活動，而且還能為行政訴訟活動提供適切合理的受案基準，促進行政爭議的化解和行政任務的承擔，更好實現規范行政權力與保障公民權利的行政目的。行政法律關系制度有助于從“動態過程”揭示行政法現象、說明第三人的法律地位，協調和平衡多重復雜的行政活動，并且推進行政法各項制度的完善①漢斯·J·沃爾夫等：《行政法》，高家偉譯，商務印書館，2002年，第388頁。。

二、行政法律關系之秉性

法律關系是法學的核心內容，行政法律關系必然也是行政法和行政法學的基本內容。對行政法律關系秉性的厘定和明確，不但能讓我們清晰的界定行政法與其他部門法的基本意涵和主要區別，而且有助于我們更好的分析和把握各種行政法現象。

（一）20世紀80年代行政法律關系之意涵

行政法律關系作為行政法和行政法學的主要內容，歷來為行政法學界所關注和重視。早在1983年王岷燦先生在撰寫《行政法概要》時就指出：“行政法調整對象，是國家行政機關在行政活動過程中所發生的各種社會關系，這樣社會關系稱為行政法上的法律關系，也稱行政法律關系。”①參見王岷燦主編：《行政法概要》，法律出版社，1983年，第2～3頁。通過分析、歸納和總結，我們認為，從20世紀80年代開始，行政法學界對行政法律關系的主要意涵，從五個方面進行解析與定義：其一，皮純協、張成福主編的《行政法學》提出了權利義務說。權利義務說以其調整和規范的法律規則來界定，“認為行政法律關系的本質涵義就是指在國家的法律體系中，各種行政法律規范與規定所構造的、承認的、相關的權利與義務相互關系”。其二，許崇德主編的《新中國行政法學研究綜述》提出了行政過程形成說。行政過程說以其的形成階段或者說是形成過程來界定，“主要認為行政法律關系是指行政主體依照法定的程序，行使行政職權的過程形成的，行政法規范所規制的各種關系”，簡言之，行政主體依照行政法的規定程序在行使職權的過程中與行政相對人之間產生和形成的互聯聯系。其三，于安主編的《中國行政法與行政訴訟法》提出了內容法定說。內容法定說以其從法律關系的蘊含的內容來界定，“認為法律關系就是行政法規范所構造的與確認的就有法律上權利義務內容的各種各樣的社會事實關系的概括”。其四，陳安明主編的《中國行政法學》提出了職權界定說，職權界定說從行政主體具有的法定職權來界定，“認為行政法律關系是經行政法規范與調整的，為了實現權力的有效限制與公民權利的充分保障的行政目的而發生的行政主體的相互之間、行政主體與行政機關內部的工作人員之間以及行政主體與行政相對人之間產生的權利義務關系”。其五，王珉燦主編的《行政法概要》提出了調整主體和對象法定說，主體和對象法定說以其從行政主體與行政相對人雙方的主體身份和所具有的法律地位來界定，“認為行政法律關系是指由行政法規范所確認和調整的，依職權行使行政管理職能的行政主體與作為行政相對人的公民、法人、其他組織之間以及行政主體內部形成的具有行政法律意義上權利義務的關系。”②參見許崇德：《新中國行政法學綜述》，法律出版社，1991年，第54～56頁。

（二）20世紀90年代行政法律關系之意涵

在20世紀90年代以后，隨著行政法和行政法學的發展，行政法學界對行政法律關系的主要意涵大致上形成一定的共識。行政法學理論一般認為，行政法律關系是由行政法規范、承認、確立和調整的行政主體按照法定的程序行使行政職權過程中形成的各種社會關系。誠然，行政法律關系意涵中的各種社會關系的具體所指和確切意旨，仍然存在著不同的理解抑或說存在著從不同角度和不同層面來分析和理解。顯然，在20世紀90年代這一時期對行政法律關系的意涵，不同的學者有著不同的定義：其一，有的學者認為：“行政法律關系是行政法規范規制和調整的，因實施國家行政權力而發生的行政主體之間、行政主體與行政工作人員之間、行政主體與行政相對人之間的權利義務關系。”①參見胡建淼：《行政法學》，法律出版社，1998年，第27頁。這種觀點認為，行政法律關系首先是因為實施行政權力而產生的，法律關系的主體主要包括行政主體之間、行政主體與行政內部工作人員之間相、行政主體與行政相對人之間的權利義務關系。其二，有的學者認為：“行政法律關系是指行政法規范調整，受國家強制力保障的行政關系。行政法調整的對象是行政關系和行政監督關系。”②參見羅豪才：《行政法學》，中國政法大學出版社，1996年，第9～10頁。這種定義體現出行政法律關系的主要特征是，行政法律關系是一種受國家強制力保障的關系，包括行政關系、行政監督關系。其三，有的學者認為：“行政法律關系是指行政法規范對行政主體在實現國家行政職能范圍內的各種社會關系加以調整而形成的行政主體之間以及行政主體與其他方之間的權利義務關系，具體包括行政權配置法律關系、行政管理法律關系和監督行政法律關系。”③參見袁曙宏：《行政法律關系研究》，中國法制出版社，1999年，第7頁。從這個角度分析，行政法律關系的主要內涵由四個層面的內容構成：第一層面講的是行政法律關系是行政法規范對行政主體的作用；第二層面講的是行政法律關系是實現行政職權過程中產生的關系；第三層面講的是行政法律關系是各種社會關系運用行政法規范加以調整而形成的關系；第四層面講的是行政法律關系是行政主體之間和行政主體與行政它方之間形成的權利義務關系。

（三）作者認為行政法律關系之意涵

以上學者們的不同觀點和不同角度去理解行政法律關系的涵義，體現了行政法學者對行政法律關系意涵的認識處于不同階段和不同的過程之中，也顯示了行政法律關系內涵的發展趨勢和發展方向—顯然，行政法學者們都傾向于，對行政法律關系的涵義作寬泛和廣義的理解與分析。行政法律關系作廣義的運用和界定，這表明行政法學的理論界對拓展與擴大行政法疆域和范圍的考察。誠然，行政法有自己獨特調整和規制對象，“行政法是圍繞行政權而形成的法律規范體系，即是行政法涉及行政權的配置、行政權運行過程之規制等。”④參見江國華：《中國行政法學總論》，武漢大學出版社，2012年，第70頁。通過行政法律關系的廣義界定，伸展行政法的邊疆、擴展行政法研究的路徑、確立行政法發展的方向，無疑存在著巨大的學術價值和學術能量。綜上，行政法律關系可以理解或者界定為，由行政法規范所確立的、承認的、調整的因行政權力的行使而形成的行政主體與其他當事人之間的義務關系。我們認為，行政法律關系的意涵表現在以下三個方面：

其一，行政法律關系是基于行政權力的行使所形成的法律關系。“法律關系是法律規范在指引人們的社會行為、調整社會關系的過程中所形成的人們之間的權利和義務聯系。”⑤參見張文顯：《法學基本范疇研究》，中國政法大學出版社，1993年，第160頁。權力是行使行政職權的前提條件，為了確保行政主體順利的、合理的和有序的完成行政任務，實現行政目的，有必要將不同類型的行政權力分配到行政主體的手中。“行政權是指國家依據法律規定，賦予行政主體依法享有的執行法律、法規，組織和管理國家與社會行政事務的權力；它具有公共性、強制性、執行性等特征。”⑥參見江國華：《中國行政法學總論》，第71頁。一般來說行政權，有幾種典型學說：國家權力說、國家政權說、公共事務管理權說、行政事務管理權說。行政法律關系源于行政權實際行使過程所產生的各種社會關系，這些關系都因為行政權的行使而形成。行政權在制度層面上分析，其是一種執行權；在操作層面上分析，其是一種從屬的、被控制的權力；在司法審查的層面上分析，其是一種程序規制的權力。司法權對行政權的審查主要目的在于防止行政的恣意與行政權力的濫用。由此，“無法律即無行政”的理念得以確立，正是這一理念將行政權置于法律之下，使行政權成為一個“法律問題”①參見張樹義：《現代行政權的概念及屬性分析》，《國家行政學院學報》，2000年第2期，第75頁。。從本質上看，行政法律關系因行政權的存在而形成法律關系，因此，離開了行政權的行使，就不可能產生行政法律關系。當然，行政權的行使是一個動態的過程，因此，行政法律關系產生于行政權的形成、使用、變化、救濟、監督等過程中形成社會關系。

其二，行政法律關系是行政主體與行政相對人之間的權利義務關系。行政法律關系本質上是一種權利義務關系，在行政法的規范與行政法的規則、原則調整之前，各種社會關系只是一種客觀的存在，顯然還沒有涉及法律意義上的權利義務關系，只有當行政主體依據法定的程序，運用行政權實施和履行政職權和職責時，對各種社會關系進行規制和調整之后，行政主體與行政相對人之間的具有法律意義的權利義務關系才得以明確、固定和承認。“行政法律關系是一種以權利義務為內容的法律關系，其本質內核或者說起其實質上就是一種法律意義上的權利義務關系。”②皮純協、張成福：《行政法學》，中國政法大學出版社，2002年，第6頁。行政法律關系首先必然是一種行政法律意義上的權利義務關系，在運用行政法規范和行政法基本精神對這些權利義務關系進行調整之后，關系雙方的權利義務便進一步明確、肯定和承認。從實質內容上看，行政法律關系應該是行政主體與行政相對人之間的具有行政法意義上或者說是具有法律意義的權利義務關系。鑒此，我們覺得行政法律關系的一層重要內涵是行政法律關系的主體只能是行政主體與行政相對人雙方。

其三，行政法律關系是行政主體與行政相對人在行政過程中形成的關系。“法律關系是法律規范在指引人們的社會行為、調整社會關系的過程中所形成的人們之間的權利義務關系。”③張文顯：《法學基本范疇研究》，中國政法大學出版社，1993年，第160頁。我們認為，行政法律關系形成于行政管理主體行使行政職權進行行政管理的過程中，是國家行政機關在行政管理過程中形成的各種關系。在行政法律關系的形成過程中，存在著兩種不同的對社會關系調整的方式：一是由國家法律明確具體調整和規制權力的社會關系。按照法治行政的原則，行政主體形式任何行政權，都必須有法律明確的授權，行政主體才具備行政職權。因此，行政職權產生的社會關系就是行政過程中形成的行政法律關系。二是法律未經規定賦予行政職權的，不具備實施行政職權的主體資格，不應該在實際生活過程中形成行政法律關系。實際上，在現實的行政過程中大量存在著這類關系并非是法律關系，這些社會關系必須要有法律的追認、賦權、認可，才能形成行政法律關系。隨著公共行政發展和合作行政的涌現，越來越多的原來不受行政法規范的社會關系將漸漸的納入到行政法調整與規制的范圍，這類社會關系就蛻變成行政法律關系。

三、行政法律關系之特質

行政法律關系在行政主體上、內容上和程序上都與民事法律關系、刑事法律關系等其他類型的法律關系有著本質的不同。研究和分析行政法律關系的特質，有助于我們充分了解和正確理解行政法律關系的秉性，乃至進一步體會行政法學與其他學科的不同的本質。行政法律關系與其他法律關系相比較具有如下特質：

（一）主體的恒定性

在行政法律關系中行政主體是法定的、固定的、不可轉化的。如前所述，行政法律關系的形成必須要以行政主體行使行政權為基礎條件。從學理來講，國家的行政權的不存在和不運行，行政法律關系就必然不可能產生和發揮作用。而國家行政權的行使只能是國家行政機關和法律、法規授權的組織才有資格，其他任何組織和個人都沒有權力行使國家行政權。顯然，作為行政相對人的公民和其他組織不能轉化抑或互換位置，直接行使國家行政權。這一規定與民事法律關系中民事主體雙方可以互換位置是不同的，具有明顯的區別。在行政法律關系中，國家行政主體與行政相對人雙方的位置是不變的和恒定的，亦即是永遠不能相互轉換的。在行政訴訟中，被告一定是行政主體，原告也一定是行政相對人，行政機關不能成為行政訴訟的原告，行政相對人不能成為行政訴訟的被告。在行政訴訟中的雙方的位置是恒定的、不能轉換的。對于在行政主體與行政相對人的雙方關系中，不以行政主體為一方的權利義務關系不可能形成國家法律承認的行政法律關系。因此，在雙方的法律關系中一方當事人必須是行政主體。行政法學理論界將這種行政主體在法關系中的固定格局一般稱之為，行政法律關系中行政主體的恒定性。

（二）內容的法定性

行政法律關系中的內容是法定的，法律關系雙方之間不能私下約定權利與義務，也不能不受公法規制，私下自行選擇權利和義務。因此，我們可以得出結論是，在行政法律關系中權利與義務、職權與職責是一個有機的、統一的整體。在行政法的規范中明確規定了各方的權利義務，即是行政法律關系內容的法定性。在任何行政法律關系中，作為行政法律關系主體的行政機關只能按照法律賦予的職權和法定的程序，依法行政、依法辦事。比如，在行政許可法律關系中，按照法律規定授予公民某種資格必須基本的條件和程序，行政機關只能逐一審核申請公民是否符合法定的條件和遵守法定的程序進行行政許可，行政機關不能擅自改變申請某種資格的條件和程序或者行政機關與行政相對人約定改變申請某種資格的條件和程序。在國家稅收關系、國家檢疫檢驗關系中行政法律關系中的內容法定性就更為明顯了。同時，行政法律關系中的內容一個法定的整體，權利不能逃離義務，義務不能脫離權利。行政法律關系中的權利義務相互重疊、相對交叉、相互滲透，不可分割與截然分開。在行政法律關系的行政主體的權利中，從權利向對方的行政相對人來說是權利，但是從相對于國家和社會來講是義務或者說是職責。例如，對行政主體來講，公安機關維護治安，進行行政處罰，對相對人來說是權利與職權，對于國家與社會來說義務與職責；稅務機關征收稅收對納稅人來說是權利和職權，對于國家與社會來說是稅務機關的義務和職責。又比如，對于公民個人來講，受教育是權利也是義務；勞動是權利也是義務。所以，在行政法律關系中內容具有法定性。

（三）地位的不對等性

在我國的行政法學界，對于行政法律關系中行政主體的地位問題一直存在各種不同的看法。一種觀點認為：“在行政法律關系中行政主體處于支配的、主導的地位，行政主體與行政相對人在法關系中始終處于不平等的地位。”①姜明安：《行政法與行政訴訟法》，中國卓越出版社，1990年，第45頁；楊海坤主編：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社，1998年，第17頁。這一主張的核心觀點是：一是行政主體單方可以決定行政法律關系的形成、變更和消滅；二是行政主體具有可以直接決定對行政相對人進行實施行政強制措施的權力；三是行政主體在法關系中依法具有行政有益權。但是這種雙方法律地位不平等的觀點從誕生時起就收到強烈的質疑。有學者認為，這一觀念混淆了法律上權利義務不對等與法律地位不平等的區別、行政法律關系與行政關系的區別等等。另一種觀點是，我國多數行政法學者認為行政法律關系雙方的地位不能用“不平等”來解釋和理解，而是用“不對等”來理解。①許崇德、皮純協：《新中國行政法學研究綜述》，法律出版社，1991年，第59頁。然而，多數學者認為這種“不對等”的表達僅僅是轉換了一種不同的表達方式而已，是一種換湯不換藥的方式或者說是新瓶裝舊藥的行為。明顯，是因為在行政主體總是在行政法律關系中處于主導的、支配的地位，而行政相對人則是始終處于從屬的和附屬的位置。這種“不對等”表述的本質與前述“不平等”表現的三個特質基本一致抑或說相同②羅豪才：《行政法學》，中國政法大學出版，1996年，第15頁；應松年主編：《行政法學新論》，中國方正出版社，1998年，第72頁。。因此，這兩種觀點與主張，并沒有本質的區別。

在民主法治國家中，現代行政法究竟如何理解和分析行政法律關系中雙方主體地位不對等性的本質呢？如果機械的、簡單的分析與理解：行政主體的行政命令發動者，行政相對人的行政命令的被動服從者；行政主體在法關系中的主導地位與行政相對人在法關系中從屬地位；行政主體對法關系的產生、變更和消滅的發動權與行政相對人的被動性質，顯然是與現代社會的民主法治理念背道而馳的。隨著行政體制的深化改革、現代公共行政的發展，在法治國家、法治政府、法治社會一體化建設的大背景下，行政法律關系中行政主體與行政相對人的“對等性”至少包含著以下幾層的涵義：一是法律關系中雙方的權利義務的對等，不能一方只是享受權利，而不履行義務，也不能一方僅僅履行義務，而不具備權利。法律關系雙方對應地互相享有權利和履行義務；二是法律關系雙方在民主法治理念之下平等接受法律的規制、平等的遵守法律、平等的接受法律的調整。進一步需要說明的是，“在行政主體與行政相對人的權利義務關系中，雖然平等的享有權利和履行義務，但是各方權利與義務的質量卻不對等。”③羅豪才、方世榮：《論發展變化中的中國行政法律關系》，《法學評論》，1998年第4期，第35頁。權利與義務的質量不對等主要表現在性質上和數量上兩個方面。在性質上，行政主體的權利是行使行政的職權和履行行政職責，而行政相對人權利和義務不具有國家權力的屬性，因此，法律關系雙方主體的權利義務的本質存在著差異。在數量上，在法律關系雙方的權利義務中一些專屬于行政主體的權利，而作為行政相對人是絕對不可能享有的。比如，行政相對人的提起行政復議的權利、提起行政訴訟的權利；行政主體在形式行政職權過程中的行政強制權、行政執行權、行政許可權以及行政處罰權等等。因為行政法學中存在權利義務在質量上的不對等，因此，行政法學的基本理念上、主要方向上、頂層的制度設計上，應該更加傾向和重視賦予行政相對人更多的權利和權利救濟途徑。從上述的分析可知，行政法律關系中雙方的權利義務的配置制度，在質量上“不對等”，從深層次來理解為了實現雙方在法律上的實質平等，是一種“平等下的不對等”④周佑勇：《行政法原論》，中國方正出版社，2005年，第49頁。。隨著公共行政的發展和給付行政的大量涌現，行政與公民之間完全可以塑造一種平等框架之下的互相合作的契約關系而非上下級關系的命令關系或支配關系。隨著行政法學的發展和變革，行政合同、行政指導、行政裁決等形成的行政法律關系越來越多地體現出一種“平等下的對等”。

四、結語

行政法律關系是行政法上規定的權利義務、運行方式、行政過程的觀察與規范的高度抽象和概括。鑒此，行政法律關系在行政法和行政法學的發展中具有重要的作用。行政法律關系對行政法性質的揭示和對行政法現象的理解，也對行政法的基本范疇和具體應用具有指導和規范的功能。在學科理論建構的意義上看，在現有的學理基礎和具體實踐中進一步明確和界定行政法律關系的意涵和特質，對其作科學與系統的說明、分析和總結，以促進行政法律關系理論的發展、以促使更好地保護公民的合法權利、以加快法治國家、法治政府和法治社會一體化建設進程，實屬必要。