民事調解檢察監督的問題與優化路徑

吳軍 滕艷軍

摘 要：通過對重慶市10個基層檢察院近5年來的民事調解檢察監督辦的案情況進行調研，發現當前民事調解檢察監督存在監督范圍不明確、程序操作不具體、調查核實權保障不到位、監督能力不足等問題，提出明確監督范圍、完善監督程序、監督機制、強化人才培養等對策，從而推動民事檢察工作的發展。

關鍵詞：民事調解檢察監督 問題 優化路徑

民事調解檢察監督是指人民檢察院針對人民法院所進行的民事訴訟活動中的民事調解活動實施監督，發現民事調解違法予以糾正的行為。民事調解檢察監督的主體是人民檢察院，其客體是人民法院在民事訴訟活動中的民事調解活動，包括人民法院受理階段、調解階段、調解結果及其執行的全部訴訟活動，監督的內容主要包括人民法院在調解解決民事糾紛的全過程中，涉及調解是否損害國家利益和社會公共利益、調解是否自愿合法、調解協議內容是否合法、調解過程是否合法、適用法律是否正確、法官在履行職務中有無違法行為等。

一、當前民事調解檢察監督的基本情況

調解制度作為《民事訴訟法》確立的一項基本制度，在解決民事糾紛中的優勢日漸凸顯。最高人民法院工作報告指出，2013年-2017年，地方各級人民法院受理案件8896.7萬件（其中執行案件2224.6萬件），通過調解方式處理案件1396.1萬件，占15.7%。與此同時，隨著司法改革深入推進，人民法院調解制度在實踐中暴露出越來越多的弊端。諸如違反自愿原則、違反法律的強制性和禁止性規定、侵害第三人合法權益等的調解時有發生，這些現象無疑有損于司法公正。檢察機關作為法律監督機關，依法行使法律監督權，其實質是對公權力的監督，法院審理民事案件以調解結案，也是行使公權力的結果，故依法加強民事調解檢察監督，是依法、全面履行法律監督權的應有之義。

2012年《民事訴訟法》的修改，正式從法律上賦予檢察機關對民事調解檢察監督權力，全國檢察機關對調解檢察監督開展了有益實踐和探索，取得了良好的社會效果和法律效果。為客觀、全面了解民事調解檢察監督現狀、特點，通過對重慶市巴南、榮昌、城口、壁山、北碚、江津、南岸、沙坪壩、九龍坡、永川等10區縣檢察機關2015年-2019年9月民事調解檢察監督情況進行統計分析，發現當前民事調解檢察監督存在以下特點：

（一）監督初顯成效，但監督數量有限

根據《民事訴訟法》第208條、第235條和《人民檢察院民事訴訟監督規定（試行）》（以下簡稱《民事監督規則》）第99條第2項的規定，檢察機關可對調解書的結果、調解過程、執行等開展法律監督。2015年至2019年9月，以重慶10個區縣檢察院共辦理各類民事行政檢察監督案件5222件（含支持起訴1929件），訴訟監督案件共3293件，其中辦理民事調解檢察監督案件188件，人民法院再審改判或采納檢察建議160件，改判及采納監督意見率85.1%，且10個被調研的基層院均辦理了調解檢察監督相關案件，監督取得一定成效。但10個基層院近5年時間僅辦理188件民事調解監督案件，僅占訴訟監督案件的5.7%，監督規模化尚未形成。

（二）監督的三種案件類型均有開展，但分布不均衡

根據法律及司法解釋規定，當前檢察機關對民事訴訟監督的案件類型主要是裁判結果監督、審判程序違法行為監督和執行活動監督。調解是人民法院解決當事人民事糾紛的重要結案方式，因此檢察機關對調解書監督案件類型同樣可分為前述三種類型。從調研情況看，所辦的188件民事調解檢察監督案件中，涉及結果的監督有143件，占76.1%;涉及審判程序違法監督有40件，占21.3%;涉及執行監督有5件，占2.6%。之所以出現三種監督分布不均衡，主要是因為調解一般是當事人自愿合議達成的結果，通常情況當事人在達成調解之后，又針對調解書向檢察機關申請審判程序違法和執行監督較少。

（三）監督的啟動方式較為均衡，但啟動標準不明確

《民事訴訟法》第208條和209條規定，可以理解為第208條規定的是檢察機關依職權啟動檢察監督的方式，對調解書僅限于損害國家利益和社會公共利益的兩種情形時方可依職權啟動，而第209條規定的是依當事人申請啟動檢察監督的方式。從調研情況看，所辦的188件民事調解檢察監督案件中，檢察機關依職權啟動的有112件，占60%;當事人申請啟動監督的有76件，占40%，兩種監督的啟動方式較為均衡。同時，根據《民事訴訟監督規則》第41條規定，針對損害國家利益和社會公共利益的;審判、執行人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等行為的;依照有關需要人民檢察院跟進監督的等三種情形的，檢察機關應當依職權啟動。而調研中發現，因對國家利益和社會公共利益理解標準存在差異，所辦的188件民事調解檢察監督案件中，涉及損害國家利益和社會公共利益的案件僅有8件，而實際依職權啟動的案件為76件，說明對其中68件未涉及國家利益和社會公共利益的調解書監督案件，部分基層院在發現調解書結果監督未嚴格執行《民事訴訟法》《民事訴訟監督規則》中有關調解書依職權啟動的限制性規定。

（四）監督案件涉及調解的違法情形多樣化，但監督深度不夠

所辦的188件民事調解檢察監督案件中，涉及調解書損害國家利益和社會公共利益的8件，占8.4%;涉及調解書違反自愿原則的40件，占21%;涉及虛假調解的140件，占75%，其中具體的違法情形有涉及案件證據虛假、調解內容違反法律規定、調解過程未嚴格執行自愿原則、參與調解的代理人沒有委托授權等多種情形。從調研看，涉及的140件以虛假民事調解為由辦理的監督案件中，多數案件并未追究當事人的刑事責任，也未相應讓辦理虛假調解的法官承擔相應的司法責任，沒有充分實現對人監督與對事監督的有機結合。

二、當前民事調解檢察監督存在的主要問題

（一）監督范圍不明確

根據《民事訴訟法》第208條的規定僅僅針對有損害國家利益、社會公共利益的調解書檢察機關方可進行監督，而事實上，現行法律法規對國家利益和社會公共利益的概念、范圍、類型等并無界定，在司法實踐中導致檢察機關和人民法院均不能準確把握什么是國家利益、什么是社會公共利益。在實務中，有的不直接涉及國家利益或社會公共利益的調解書，檢察機關依職權或依申請啟動監督并依據《民事訴訟法》第208條規定提出監督意見。但實踐中，人民法院與檢察機關對國家利益和社會公共利益認識不同，致使部分監督案件的監督意見不采納或不受理。以重慶市10個基層院辦理的調解監督為例，其中沙坪壩、九龍坡等多個區縣檢察院對調解書提請抗訴或發出再審檢察建議，就有4件被法院以調解書未損害國家利益和社會公共利益為由不采納監督意見。如九龍坡區人民檢察院辦理的重慶全發藥業（集團）有限責任公司與重慶金泉信用擔保服務有限公司借款合同糾紛調解書申請監督一案，九龍波區檢察院在審查中發現調解書中所認定證據存在虛假，依據《民事訴訟法》第208條第2款規定，提請重慶市人民檢察院第五分院抗訴后，但重慶市第五中級人民法院以調解書不涉及國家利益和社會公共利益為由，裁定終結再審程序。

另外，按照《民事訴訟法》第208條的規定，在司法實踐中，因調解制度在落實程序法、實體法方面不像普通判決案件具有嚴格的規范要求，且大量的調解案件未涉及國家利益和社會公共利益，而是違反調解的自愿、合法的基本內涵，或是損害了第三人的合法利益。檢察機關將前述調解書納入監督范圍，是否應該認定為司法不規范？有待考究。且所辦的前述類型調解監督案件中，法院既有采納監督意見，也有的未采納監督意見，存在司法不統一的亂象。

（二）監督程序操作不具體

一是當事人以調解書違反自愿原則、協議內容違反法律規定為由提出監督申請，檢察機關該如何處理規定不明確。如按《民事訴訟法》第208條第3款和《民事訴訟監督規則》第99條規定以審判程序違法名義納入監督，則檢察機關可以直接受理，不需要審查是否經過了《民事訴訟法》第209條規定法院內部糾錯的前置程序，可能會導致當事人既向人民法院申請再審又向檢察機關申請監督多頭申訴的可能。雖然人民法院和檢察機關側重的角度有所不同，但客觀上浪費司法資源是毋庸置疑的。二是《民事訴訟法》及相關解釋對調解違反自愿原則和調解協議內容違法的標準不明確。調解的核心是尊重當事人的處分權，只要調解協議合法，不違反自愿原則，就應當支持。但實踐中，一方面當事人很難舉證調解過程違反了自愿，另一方面哪些情形可以認定為違反了當事人自愿，沒有統一標準，致使檢察機關面對當事人申請監督時無法科學判斷。另外，針對調解協議內容違法沒有統一標準，哪些情形應當認定為調解協議違法？如在民間借貸案件中，當事人調解中明知約定的利息超過了國家法律規定標準，而在調解書作出之后又以調解書內容違法申請檢察機關監督，是否應該得到監督支持？這些問題都直接影響著民事調解檢察監督開展。

（三）調查核實權保障不到位

民事調解與生效裁判都是在法院訴訟活動中產生，但民事裁判所涉事實及證據經法庭調查及認定，檢察機關從裁判文書入手，結合當事人陳述及調閱案卷，即可判斷該裁判是否存在可以監督的事由;而民事調解案件中，法官往往尊重當事人的意思自治，對雙方認可的事實和達成的調解協議，很少深入進行實質性審查，相關證據往往缺乏法庭質證，事實缺乏必要的審查核實，調解筆錄對調解過程的描述也常常不完整。在實務中，人民法院的調解案件卷宗材料通常是一些程序性事項，能夠真正反映案件事實的關鍵材料并不齊備，而檢察機關對申訴案件的審查是一般以審查法院原審卷宗為主，作為事后監督的局外人，往往需要對調解案件事實以及證據重新調查，方可判斷調解書是否存在錯誤，審判程序是否存在違法。雖然《民事訴訟法》第210 條與《民事訴訟監督規則》第65 條賦予了檢察機關調查核實權，但實施調查核實權時不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結財產等強制性措施，如同束縛了手腳。從司法實踐看，檢察機關大多僅能夠通過詢問、談話、調取書證等方式進行調查核實，因沒有其他輔助制度保障，現實中當事人或案外人、相關單位不配合一定程度存在。特別是一些虛假調解訴訟中，基本上不存在當事人自己主動申請監督的情形，這就更增加了檢察機關調查核實的難度。

（四）隊伍監督能力有待提升

從總體上看，近年來民事行政檢察工作受重視程度在大幅提高。截至2019年9月，重慶市10個基層院從事民事行政檢察工作的干警共62人，同2013年同期相比，干警人數增加了1倍多，但民商法相關專業畢業的僅有5人。因受過去長期的“重刑輕民”思想影響和民行干警成長規律的這一客觀實際，目前突然“填鴨式”充實民事行政檢察人員不能立馬勝任崗位要求，無法及時扭轉監督能力不足的現狀。進入了新時代，人民群眾的法治意識更強、要求更高，法官的專業能力和專業素質亦有明顯提升，這給檢察機關能否客觀、公正、精準開展民事調解檢察監督工作提出了新挑戰，也對民事行政檢察干警能力提出了更新更高更嚴的要求。

三、民事調解檢察監督的優化路徑

（一）進一步明確監督范圍

根據憲法規定和法律解釋的一般原則，檢察機關作為法律監督機關，對民事法律實施的監督，應該是全面的監督，而不應留有空白地帶。因此，就監督范圍而言，不能僅僅限于有損國家利益和社會利益的民事調解案件，還應該將有損第三人利益以及對一方當事人顯失公平的案件納入監督范圍。就目前的法律規定和通說觀點看，所謂的民事檢察監督，主要指的是針對法院的訴訟活動進行監督，對于當事人的訴訟活動是否應當納入監督范圍，學界尚無統一認識。但顯而易見的是，當事人之間惡意串通、虛假調解，雖然在形式上屬于“意思自治”范疇，最后調解協議的達成則是由司法權予以確認的，且造成了司法不公，因而，這種“以合法形式掩蓋非法行為”已經對司法活動造成損害，理應納入檢察監督范圍。

同時，需要說明的是，將有損第三人利益以及對一方當事人顯失公平的案件納入監督范圍，并不意味著檢察機關可以此為由進行抗訴或再審檢察建議，而應當充分尊重作為受損方的第三人或對方當事人的自主選擇權，非經他們的申請，檢察機關只能告知利害關系人相關審查情況，并可依據《民事訴訟監督規則》第112條規定向法院提出檢察建議。當然，如果當事人或者法官在調解過程中涉嫌犯罪，民事行政檢察部門應當向公安機關或監察委移送相關線索。故民事調解檢察監督的范圍可以理解為，既應當包括對法官訴訟行為的監督，也應當包括對當事人訴訟行為的監督。監督情形應當包括：一是違反自愿、合法原則所作出的調解;二是違反法定程序所作出的調解;三是當事人惡意串通，通過達成調解的形式侵害國家、集體的情形;四是一方或雙方當事人通過捏造事實、隱瞞真相的方式，顯失公平的調解或虛假的調解。只要具有前述情形，檢察機關應當采取合理的監督措施，依法履行法律監督職責。

（二）進一步完善監督的程序和標準

1.正確理順依職權啟動與依申請啟動的關系。一是合理界定國家利益和社會公共利益。在立法未修改情形下，適用《民事訴訟法》第208條應首先厘清國家利益、社會公共利益的范圍。目前實務中對損害國家利益和社會公共利益理解不一，但筆者認為，國家法律制度和法律秩序即可視為國家利益和社會公共利益，法律就是國家利益、社會公共利益及其他一切合法權益的具體體現，這樣可以賦予檢察機關對調解書啟動監督一定的自主權。二是堅持以當事人或案外人申請監督啟動為主，檢察機關依職權啟動為輔的原則。根據《民事訴訟法》第201條規定“當事人對已經發生法律效力的調解書，符合法定情形的，可以申請再審”。第209條則規定“有人民法院駁回再審申請的;人民法院逾期未對再審申請作出裁定的;再審判決、裁定有明顯錯誤的三種情形之一的，當事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴”。因此，針對調解案件，只要符合第209條規定情形之一的，不論是否有違反國家利益和社會公共利益，當事人向檢察機關申訴，檢察機關都應當依法進行監督。對于在履職中發現調解書存在損害國家利益和社會公共利益、虛假調解等情形的，因這類調解書不僅在事實上給國家利益和社會公共利益造成損害，還嚴重損害了法律尊嚴，檢察機關應當在發現后主動啟動監督，依法及時提出監督意見。三是把釋法說理納入受理調解類申請監督案件的環節。現實中當事人通常以違反自愿或合法向檢察機關申請監督，其本質上是希望通過檢察機關的監督，達到改變調解書結果的目的。而在檢察機關受理環節，因無法及時對調解書公正與否的正確判斷，且基于考核任務等因素，多數情形會先以《民事訴訟監督規則》第89條規定予以受理，從而規避《民事訴訟法》第209條規定再審前置要求。從當事人的角度分析，這可能出現前述向法院和檢察機關多頭申訴，浪費司法資源的情形發生。因此，介于違反自愿原則或者協議內容違反法律規定的調解書，既符合當事人申請法院再審的程序，也符合當事人向檢察機關申請進行審判違法監督的情形，為解決多頭申訴問題，在當事人向檢察機關申請監督時，筆者認為應當先進行釋法說理，了解當事人是申請對調解書結果的監督還是對審判程序違法的監督，如果是對結果申請監督，應告知其先行向法院申請再審，尊重法律的內部糾錯制度，有效節約司法資源。

2.明晰違反自愿和合法原則的違法情形。一是科學界定違反自愿原則。調解制度的本質屬性及正當性基礎是當事人的合意，因此自愿原則成為調解制度中的核心原則。但在實踐中，要正確判斷民事調解案件中調解協議的達成是否違反了自愿原則并非易事。筆者認為，應結合以下幾點進行考量：一方面，一方當事人有欺詐或者脅迫行為，直接影響另一方當事人真實意思表示的。如果申訴人有證據證明在調解協議達成期間受到對方當事人欺詐或脅迫的，應認定該調解書違反了自愿原則;另一方面，法官在調解活動中，是否存在違背當事人真實意思，強制調解或變相強制調解的。調解制度的本質屬性及正當性基礎是當事人的合意，如果一方當事人或雙方當事人都堅持不愿調解，法院就不能強制調解或變相強制調解。二是科學界定違反合法原則。法律的規定既應包括實體法的規定也應包括程序法的規定。在實體方面，要求調解協議的內容不得違反法律、行政法規禁止性規定，不得侵害國家利益、社會公共利益及第三人合法權益。在程序方面，要求調解過程不能嚴重違反程序法的規定，比如調解的啟動、調解方式等程序方面都要符合法律的規定。筆者認為，認定違反合法原則具體應從以下幾個方面予以考慮：首先，調解是否違反法律、行政法規的強制性規定。如果調解協議違反了法律、行政法規的強制性規定，即可認定違反了合法性原則。其次，法官在調解過程中違反法定程序的。如有回避情形的法官未主動回避或未被申請回避的、法律規定不能以調解方式結案而法院卻以調解方式結案的、當事人為謀取不正當利益互相串通達成調解協議而法院未盡審查核實責任的等等。最后，法官在調解中有徇私舞弊、貪贓枉法行為的。這種行為必然會影響案件的公正性審理，不僅造成調解結果的實質不公，還會破壞廉政建設和法律威嚴，犧牲了法律應有的正義性價值取向。

（三）進一步加強監督機制建設

一是健全檢察監督一體化工作機制。對涉及損害國家利益和社會公共利益、具有重大影響的虛假調解以及涉及法官違法違紀行為等情形的調解監督案件，可以建立線索省市級檢察院統管，統一抽調全省全市民事行政檢察官成立臨時的檢察官辦案組，共同參與案件辦理，確保監督效果。同時，應當完善本院民事行政檢察部門與控申、刑檢部門的協作，實現監督線索移送一體化、案件審查一體化，解決民事調解檢察監督線索和能力不足問題。二是健全與公安、法院、監察委協作機制。針對調解書出現可能涉及當事人、法官涉嫌犯罪的，應當充分利用公安機關刑事偵查權和監察委的執紀監督權，實現對人監督和對事監督的有機統一，有效彌補民事監督調查核實權保障不足，切實提升監督深度及合力。三是充分借力信息技術手段。將科技信息化與民事行政檢察工作深度融合，依托人工智能、大數據等技術，促進檢法案件信息共享，發揮信息自動抓取、類案比對等相關功能，努力檢法贏得更多認同和司法統一。

（四）進一步強化人才的培養

一是加強人員的配備，可以采取向法院商調具有民商事審判經驗的法官，及時充實民事檢察隊伍。二是有效借助“外腦”，充分發揮省市民事專家委員會的作用，解決能力和司法理念上的偏差。三是充分用好檢答網，有效解決日常實務工作遇到的實際問題。四是加大民事行政檢察干警輪訓、培訓力度，增強崗位練兵效果，全面提升干警法律適用、證據審查、文書說理以及做好群眾工作、化解社會矛盾等能力。