論碳排放權交易市場失靈的國家干預機制

劉明明

(中國農業大學 人文與發展學院，北京 100083)

碳排放權交易是指在碳排放總量控制的前提下，通過碳排放配額的分配實現二氧化碳等溫室氣體排放總量的控制，并通過市場交易的方式降低碳減排的社會成本。[注]參見曹明德：《中國參與國際氣候治理的法律立場和策略：以氣候正義為視角》，載《中國法學》2016年第1期。自2013年以來，中國在北京、上海、深圳、湖北等七省市開展碳排放權交易試點。在總結試點經驗的基礎上，于2017年啟動了全國碳排放權交易市場的建設工作。中國碳排放權交易體系建設面臨信息不對稱和負外部性等市場失靈問題。國家建設碳排放權交易市場的初衷是通過發揮市場在氣候資源配置中的優勢作用，從而降低溫室氣體減排的社會成本。因此，國家干預碳排放權交易市場的目的應當是矯正市場失靈，即通過有形之手的適度干預充分發揮無形之手的作用。

一、碳排放權交易的中國實踐及存在的問題

(一)中國推行碳排放權交易的實踐

中國碳排放權交易市場的建設經歷了一個從單向參與國際碳市場(清潔發展機制項目)到國內自愿減排交易，再到總量控制型碳排放權交易與自愿減排交易相結合的過程。單向參與國際碳市場是指中國企業作為純粹的賣方參與《京都議定書》下的清潔發展機制項目(CDM)，向附近一國家承擔溫室氣體減排義務的主體或者其他買方出售核證減排量。自愿減排交易是指從事溫室氣體自愿減排項目的主體在該項目經碳排放權交易主管部門備案并核證減排量后，獲得并在碳市場上出售中國核證減排量(CCER)。截至2017年3月，經公示審定的溫室氣體自愿減排項目已經累計達2871個，備案項目1047個，實際減排量備案項目約400個，備案減排量約7200萬噸CO2當量。[注]參見張昕、馬愛民、張敏思： 《中國溫室氣體自愿減排交易體系建設》，http://www.cssn.cn/jjx/xk/jjx_yyjjx/csqyhjjjx/201802/t20180206_3842575.shtml，最后訪問日期2019年4月15日。北京、上海等碳排放權交易試點均允許受控排放主體在一定程度上利用CCER履約，從而碳排放權交易試點的開展更加促進了自愿減排交易的發展。據統計，在已經開展CCER交易的7個試點碳市場中，2016年上半年CCER合計成交5868.4萬噸，約是碳配額線上成交量的兩倍。[注]參見中國碳交易網：《我國自愿減排市場發展情況》，http://www.tanjiaoyi.com/article-17962-1.html，最后訪問日期2019年4月5日。

2011年10月，國家發改委批準北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等七個省市開展總量控制型碳排放權交易的試點工作。2014年6月19日，隨著重慶市碳排放權交易試點正式啟動，中國7個總量控制型碳排放權交易試點全部開啟，共納入企業2200多家，配額總量12億噸二氧化碳當量。七省市碳排放權交易試點的交易產品以碳排放配額為主，同時允許排放主體使用中國核證減排量(CCER)抵消其一定比例的溫室氣體排放。截止2017年年底，七省市碳排放權交易試點仍以現貨交易為主，主要交易產品為各省市碳排放權配額和經審定的項目減排量。其中，項目減排量以中國核證減排量(CCER)為主，主要用于七省市排放主體在履約時抵消其一定比例的超額排放，還有少量CCER用于單位或個人的自愿碳中和行動。自2013年開市至2017年12月31日，七省市碳排放權交易試點二級市場累計成交碳排放配額現貨1.82億噸，累計成交金額超過36億元人民幣。其中，湖北省的累計成交量和成交額最高，分別為5129萬噸和10億元，占七省市試點總量的28.11%和27.37%。[注]參見北京環境交易所、北京綠色金融協會：《北京碳市場年度報告》，http://files.cbex.com.cn/cbeex/201802/20180211162427630.pdf，第9頁，最后訪問日期2019年3月10日。2017年12月18日，國家發改委印發了《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》。《方案》明確了建設全國碳排放權交易體系的指導思想、基本原則、目標任務等總體要求，對市場要素、參與主體、制度建設、發電行業配額管理、支撐系統、試點過渡以及保障措施等問題做了總體規定。該《方案》的印發標志著全國總量控制型碳排放權交易體系正式啟動。

(二)中國碳排放權交易實踐存在的問題

1.碳排放配額總量控制的科學性有待提高。各試點地區結合碳排放實際情況、能源消費的總量目標和增量目標、產業結構、二氧化碳排放強度目標、GDP增速以及企業碳排放歷史數據和減排潛力，通過自上而下和自下而上相結合的方式，確定了碳排放權交易體系的行業覆蓋范圍和量化控制目標，對地方完成“十二五”期間碳排放強度目標起到了重要作用，同時也為碳排放權交易市場的創設奠定了基礎。但是，由于各試點地區缺乏碳排放基礎數據以及總量控制理論方法和能力的支撐，導致當前和未來碳排放量的確定、制定碳排放權交易總量控制目標和確定行業覆蓋范圍等關鍵問題具有不確定性。此外，自上而下和自下而上的碳排放數據不一致、電力排放的重復計算、缺乏總量控制目標對經濟和社會發展的影響評估以及行業企業減排潛力和成本分析等問題，使得當前碳排放總量控制目標的設定存在較大缺陷，迫切需要提高總量控制的科學性和準確性，以便設定全國碳排放總量控制目標。

2.碳排放權交易市場的價格形成機制不健全。碳排放配額或核證自愿減排量的價格是調節碳排放權交易市場主體減排行為或交易行為的重要信號。當碳排放配額或核證自愿減排量的價格低于企業自行碳減排的成本時，企業會選擇購買碳排放配額或核證自愿減排量；反之，企業會選擇采取碳減排措施自行減排，甚至會通過自行減排節省碳排放配額以在碳排放權交易市場出售賺取利潤。此外，只有當核證自愿減排量的市場價格高于自愿減排主體的減排成本時，溫室氣體自愿減排活動才得以持續發展。納入碳排放權交易體系的企業和溫室氣體自愿減排主體的行為選擇要依據可以預期的碳排放配額或核證自愿減排量的價格信號，一旦該價格信號失真或者難以預期，那么企業將會出現消極觀望或盲目交易等非理性行為，進而影響碳排放權交易市場的效率。由于中國碳排放權交易試點省市是七個各自獨立的封閉市場，交易規模有限，并且處于政策和市場建設的初始階段，因而當前的交易量和交易價格還不能完全反映市場供需、減排成本和履約等基本情況。此外，七個碳排放權交易試點省市的配額價格迥異，例如，2018年8月6日，北京、上海、深圳、廣東、天津、湖北和重慶的碳排放配額收盤價格分別為70.9元、42.19元、36.11元、13.39元、12.5元、25.43元和3.3元[注]參見中國碳交易平臺：中國七大碳市場行情K線走勢圖，http://www.tanjiaoyi.org.cn/k/index.html最后訪問日期2019年4月16日。。碳排放配額價格的差異說明不同試點地區的碳排放配額不具有同質性，而全國統一碳排放權交易市場的建立即不同區域間碳排放配額的互相認可和交易要以碳排放配額的同質性為條件，因此，不同地區間碳排放配額的同質化是將來建設全國統一碳排放權交易市場的關鍵問題。

3.碳排放配額價格干預機制不健全，企業履約成本具有不確定性。碳排放配額的價格與政府對排放配額的總量控制以及配額初始分配的方式密切相關。如果碳排放配額的總量控制相對寬松，并且初始分配給重點排放單位的配額數量過多，則會造成過度分配，進而導致排放配額價格低迷甚至零交易。歐盟和美國RGGI在碳排放權交易的初始階段就曾因為配額的過度分配導致配額價格為零。如果碳排放配額的總量控制過于緊張，則會導致碳排放配額價格過高，從而增加企業的履約成本，影響整體經濟社會的發展。因此，當碳排放配額價格低迷或者畸高時，政府應當采取措施干預價格的不合理波動，從而穩定碳排放權交易市場。

中國碳排放權交易試點規定的價格干預機制主要有儲備價格調整配額、配額回購和抵消機制三個方面。第一，儲備價格調整配額。在碳排放配額初始分配時，預留一定比例的價格調整配額，當碳排放權交易價格過高時，政府將預留的價格調整配額投放市場以增加供給從而平抑價格。第二，配額回購。當碳排放權交易價格過低時，政府將啟動價格調節基金從碳排放權市場回購配額以減少市場上的配額供給，從而提高配額的價格。第三，抵消機制。各個碳排放權交易試點均允許企業通過購買核證自愿減排量的方式抵消其部分碳排放，因此核證減排量抵消機制在一定程度上也起到了緩解配額供給緊張局面的作用。與國外成熟碳排放權交易市場相比，中國價格干預機制存在手段單一、操作性不強等問題。預留配額和抵消機制僅僅對于配額價格過高具有調節作用；配額回收單靠政府力量，難以解決配額價格過低時企業參與碳排放權交易的積極性保護問題。

此外，各試點地區的碳排放管理辦法以及《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》均未涉及碳泄漏問題的監管，這對于碳排放權交易的成效具有消極影響。

二、市場失靈視域下中國碳排放權交易實踐問題的分析

市場失靈，從最一般的意義上講，是人們在批評市場經濟運行中出現了不盡如人意的(效率的或價值的)結果時所使用的一個概念。[注]參見程啟智：《政府社會性管制理論及其應用研究》，經濟科學出版社2008年版，第1頁。碳排放權交易市場作為氣候變化背景下的新興市場，其創設和運行更加需要有形之手和無形之手的有效配合。中國在建設碳排放權交易市場之初遇到的上述問題本質上是市場失靈問題，具體表現為信息不對稱和外部性兩個方面。

(一)信息不對稱：價格機制失靈

碳排放權交易的核心是通過碳排放權價格影響企業的減排行為。碳排放價格根據碳市場供求關系合理波動，從而釋放價格信號，反映碳減排成本，最終形成碳排放總量控制、價格變動、技術進步和減排成本降低之間的周期性良性循環。[注]參見孫永平：《碳排放權交易概論》，社會科學文獻出版社2016年版，第186頁。一般商品的價格通過市場供求關系的自發調節形成，而碳排放權的供求關系在很大程度上受到政府界定和分配碳排放權行為的影響。就是說，碳排放權的價格是由政府有形之手和市場無形之手共同決定的。[注]參見蔣志雄、王宇露：《我國強制碳排放權交易市場的價格形成機制優化》，載《價格理論與實踐》2015年第4期。政府科學界定和分配碳排放配額的前提是掌握納入碳排放權交易體系的企業(單位)在基準期間或履約期間真實可靠的碳排放信息。例如，政府只有摸清納入碳排放權交易體系的企業(單位)的整體排放情況，才能科學的設定履約期間的配額總量；只有掌握每一個排放主體的排放信息，才能公平和有效率地分配碳排放配額。可以說，信息對稱是碳排放權交易市場能夠良性運轉的重要前提和條件。如果碳排放信息不充分或不真實，配額總量的設定可能過于寬松或緊張，從而導致碳排放權市場因政府決策失誤造成配額供大于求或供不應求，進而產生碳排放配額價格形成機制失靈以及價格波動異常現象。如，在碳排放權交易一級市場，各試點省市碳排放配額總量控制過于寬松，導致履約期屆滿前一個月的成交量占總成交量的65%以上，而交易集中度過高，市場有效性不足，難以形成公允價格。[注]參見蔣志雄、王宇露：《我國強制碳排放權交易市場的價格形成機制優化》，載《價格理論與實踐》2015年第4期。

上限與交易機制(cap-and-trade)的經驗表明，價格波動現象非常嚴重。[注]參見Peter R. Orszag. Implications of a cap-and-trade program for carbon dioxide emissions. In Nelson E. Burney. Carbon tax and cap-and-trade tools: Market-based approaches for controlling greenhouse gases, Nova Science Publisheers. Inc.,2009:92-93.有研究者發現美國推行酸雨計劃時，二氧化硫配額的價格波動幅度比1995年至2006年的股票價格波動幅度還要嚴重。[注]參見William D. Nordhaus. To tax or not to tax: alternative approaches to slowing global warming. Review of Environmental Ecomonics and Policy, 2007 ,2(1):37-39.碳排放權價格的波動也非常嚴重，以歐盟為例，碳排放配額的價格在2008年曾一度攀升至近30歐元每噸，但在2012年4月2日已跌至約6.2歐元每噸，2013年3月更是跌至3歐元每噸，2015年有小幅回升，大約維持在7-9歐元每噸，2016年以來歐盟碳排放配額期貨價格再次下跌并徘徊在4歐元每噸。[注]參見陳惠珍：《中國碳排放權交易監管法律制度研究》，社會科學文獻出版社2017年版，第191頁。有學者對中國碳排放權交易試點初期碳排放配額價格的波動幅度進行實證研究，認為各試點地區碳排放配額價格波動較大，特別是深圳、天津和上海。[注]參見呂勇斌、邵律博：《我國碳排放權價格波動特征研究》，載《價格理論與實踐》2015年第12期。如，2013年10月17日深圳市碳排放配額收盤價格高達130.9元/噸，2015年7月8日的收盤價僅為23.38元/噸。有學者對中國試點地區碳交易價格的波動周期進行研究，發現碳交易價格波動具有高度的非線性特征，并在時序上表現出明顯的價格波動周期，隨機性干擾因素明顯。[注]參見鄭祖婷、沈菲、郎鵬：《我國碳交易價格波動風險預警研究》，載《價格理論與實踐》2018年第10期。碳排放配額價格波動幅度過大和隨機性將會對能源市場、能源密集型的產品和服務市場以及行業企業投資規劃產生不利影響。例如，碳排放配額價格過度波動導致碳市場不能給企業長期減排提供明確的價格信號，從而令碳減排投資者望而卻步，妨礙企業研發低碳產品和使用低碳工藝、設備、技術開展生產以節能減排，不利于企業做出長期減排的投資決策。

(二)負外部性問題：碳泄漏

《京都議定書》將碳泄漏界定為“發達國家為了履行《京都議定書》的強制性限制而削減的溫室氣體排放可能會在其他不受約束的國家中重新出現”。例如，跨國公司可能會為了逃避排放限制而將工廠從發達國家轉移至發展中國家。據統計，2011年歐盟僅基本金屬和金屬制品兩個產業對中國的碳泄漏量就高達766萬噸二氧化碳當量，占當年對中國碳泄漏總量的17%。[注]參見邸玉娜：《中國碳密集型產業的出口戰略研究——基于歐盟碳泄漏的視角》，載《軟科學》2016年第11期。美國聯邦環保局指出碳泄漏是在排放控制和監管導致經濟活動出現轉移的情況下發生的，結果是在一個地區由于排放控制所取得的排放治理被其他非控制地點的排放增加所抵消。《京都議定書》對碳泄漏的定義指向的是國家之間因為碳排放經濟活動的轉移而產生的結果。美國聯邦環保局對碳泄漏的定義更加抽象和具有普適性，不僅指發生在國家之間的碳泄漏，還指發生在一個國家內部的不同區域之間的碳泄漏。

碳泄漏本質上是碳排放權交易市場負外部性的體現。環境污染是典型的負外部性行為。對于溫室氣體是否是法定的大氣污染物，有的國家如歐盟未明確規定；有的國家如美國則通過判例的方式確認了溫室氣體應當作為《清潔空氣法》法中規定的大氣污染物。[注]參見劉明明：《溫室氣體排放控制法律制度研究》，法律出版社2012年版，第21頁。根據政府間氣候變化專門委員會(Inter-governmental Panel on Climate Change, IPCC)的評估報告以及中國的《氣候變化國家評估報告》，人為溫室氣體排放已經對氣候系統產生了現實的干擾和損害。自20世紀70年代以來，國際社會就圍繞如何有效應對全球變暖進行了曠日持久的談判，并形成了以《聯合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》《巴黎協定》為核心的應對氣候變化國際法律體系。[注]2009年12月7日至19日，在丹麥首都哥本哈根召開了舉世矚目的《聯合國氣候變化框架公約》第15次締約方大會，該大會通過了《哥本哈根協議》。《哥本哈根協議》僅僅是締約國之間達成的一項政治共識，不具有法律效力。因此，溫室氣體排放行為已經被視為一種應當受到規制的負外部性行為。就碳泄漏問題而言，碳排放權交易體系所覆蓋區域的溫室氣體排放量減少了，卻造成了周邊無監管地區或監管較寬松地區排放量的增加，這是碳排放權交易市場自身所不能解決的負外部效應問題。有學者對中國省域間碳排放轉移進行了研究，認為省域間碳排放的空間轉移非常顯著，主要是從京津地區、東部沿海和南部沿海地區向其他地區轉移；[注]參見王文治：《中國省域間碳排放的轉移測度與責任分擔》，載《環境經濟研究》2018年第1期。區際貿易隱含碳排放轉移是導致區際碳泄漏問題的重要原因；[注]參見李富佳：《區際貿易隱含碳排放轉移研究進展與展望》，載《地理科學研究》2018年第10期。經濟發達區域與欠發達區域間持續存在一定程度的“碳泄漏”現象。[注]參見鄧榮榮、楊國華：《區域間貿易是否引致區域間碳排放轉移？——基于 2002—2012 年區域間投入產出表的實證分析》，載《南京財經大學學報》2018年第3期。由于中國區域間經濟發展和碳減排壓力的不平衡，碳泄漏問題將更加突出，國家在進行全國碳排放權交易體系的頂層設計時應當對該問題做出科學的制度安排。

三、碳排放權交易市場失靈的矯正機制及中國方案

(一)健全碳排放配額的價格干預機制

碳排放權交易市場信息不對稱的矯正，除了建立健全信息披露制度，更重要的是設計科學合理的碳排放配額價格干預機制。從國外的碳排放權交易理論和實踐來看，政府干預碳排放權價格的措施主要包括固定碳價格機制、價格上下限機制、碳排放配額的存儲和借貸機制、碳排放配額的回購與投放。其中，固定碳價機制和價格上下限機制屬于限價調整機制，配額存儲和借貸以及碳排放配額的回購與投放屬于數量調整機制。限價調整機制是政府在特定條件下直接干預碳排放配額市場價格。數量調整機制是政府通過增加或減少市場供給的方式影響供求關系進而間接調整碳排放權價格。

固定碳價機制是政府在碳排放配額初始分配環節，以固定價格向納入碳排放權交易體系的主體分配配額。固定價格機制僅在碳排放配額初始分配環節發揮作用，其類似于碳稅，有利于企業在實施前更好地預期可能的政策效應和減排成本。但是，固定價格的科學性和合理性如碳稅稅率一樣難以把握，從而其減排效益的確定性堪憂。另外，固定價格在碳排放權交易二級市場沒有作用，因此并不能有效應對碳排放權價格波動帶來的不利影響。在現行的碳排放權交易體系中，還尚未發現固定價格機制的實踐，僅在碳排放權交易立法夭折的澳大利亞有所體現。[注]參見王京明、許志義等：《國際碳券交易市場——運作制度與法規比較》，普林斯頓國際有限公司出版2008年版，第152頁。價格機制是碳排放權交易市場優化配置減排資源的重要指揮棒，碳排放權價格的形成應尊重市場規律，不宜由政府直接定價，而是交由供求關系決定。政府干預價格的度應當僅限于市場失靈的范圍，如因壟斷、信息不對稱、政策失誤等原因引起價格異常波動，以輔助市場良性運轉。

結合前文所述中國碳排放配額價格干預機制存在的問題，借鑒國外經驗，建議從以下兩個方面健全中國碳排放權交易市場的價格干預機制：

第一，有機結合價格上下限機制與配額的回購、投放機制。價格上下限機制是對碳排放配額在二級市場上交易的最低價格或最高價格加以限定，或者限定交易的最低價和最高價區間，也稱為“價格項圈”。當碳排放配額的價格高于最高價或者低于最低價時，碳排放交易無法實現。限制碳排放配額交易最低價格的目的在于保護企業減排投入的積極性。如果因政府過度分配配額導致供過于求，碳排放配額的價格可能低于最低限價甚至為零。這可能導致積極從事減排投入的企業無法通過碳排放權交易市場獲得減排回報，從而喪失了減排的積極性。如果因政府配額總量的設定過于嚴格，可能會導致嚴重的供不應求，從而碳排放配額價格高于最高限價。這可能導致限排企業減排成本高漲或者引起碳泄漏。因此，為了保護企業減排投入的積極性和避免碳泄漏，價格上下限機制被廣泛應用于碳排放權交易體系的設計中。例如，英國政府為了給碳排放權交易體系提供一個透明的、可預見的和公平的碳價格，進而給碳減排投資提供強有力的激勵，設定碳價格下限。

與價格上下限機制相配合實施的制度是政府回購與投放碳排放配額，即當碳排放配額價格低于最低限價時，由政府以最低限價回購碳排放配額從而緩解配額供大于求的局面，也同時使得減排企業獲得了一定的收益；當碳排放配額價格高于最高限價時，由政府向碳市場投放一定比例的配額從而緩解配額供不應求的局面，也同時降低了限排企業的減排成本進而降低了碳泄漏的可能性。價格上下限機制以及配額的回購與投放機制是碳排放權交易市場的特殊性決定的。一般商品或債券市場的供求關系及價格形成與波動都是由市場自發決定的，然而，碳排放權交易市場的交易對象——碳排放配額的供求關系很大程度上受政府設定的碳排放配額總量及其分配機制影響。如果政府過度分配，則會導致配額價格懸崖式下降；如果政府過緊分配，則會導致配額價格暴漲。特別是在全國碳排放權交易市場建設初期，政府對于碳排放數據的掌握以及碳排放權交易市場的調控能力還不夠，容易出現配額分配過松或過緊的情況。因此，價格上下限機制和配額回購與投放機制雖然對價格由市場決定這一規律有所沖擊，但也是碳排放權交易市場政府干預屬性的體現。

第二，建立配額存儲與借貸機制。存儲是指納入碳排放權交易體系的企業(單位)將一個履約期間內富余的碳排放配額存入碳賬戶(carbon account)或者持有碳排放信用的企業(單位)將基于碳減排項目產生的排放信用存入碳賬戶。借貸是指納入碳排放權交易體系的企業(單位)在一個履約期間內實際排放的溫室氣體量超過了其所持有的配額數量，而從下一個履約期的碳賬戶中借入碳排放配額履行清繳義務，并在下一個履約期償還其所借用的排放配額及利息的行為。存儲和借貸機制為企業(單位)參與碳排放權交易體系提供了一定的靈活性，有利于企業(單位)防范碳市場風險和降低減排成本。存儲承認碳排放配額可以跨越履約期使用，從而鼓勵企業積極采取碳減排行動以產生配額盈余并將富余配額存入碳賬戶，存儲的配額可以供其在將來的履約期使用或者在碳排放配額價格處于高點時出售以獲取更多的減排利益。借貸則允許納入碳排放權交易體系的企業(單位)提前透支其在下一個履約期的碳排放配額，可以在履約期碳排放配額價格畸高時降低企業(單位)的減排成本。此外，存儲和借貸機制有助于納入碳排放權交易體系的企業(單位)應對碳排放權價格異常波動導致的風險。例如，企業(單位)可以在碳排放配額價格畸低時選擇存儲配額以伺碳排放配額價高時出售；企業(單位)可以在碳排放配額價格畸高時選擇借貸配額，以便在碳排放配額價格低或者減排成本低時購買配額或加強減排以償還所借配額及其利息。有學者研究認為，存儲和借貸可以使企業跨期分配其排放，從而用最低的成本實現其減排目標。理論上講，存儲和借貸所提供的暫時靈活性可以提高碳排放權交易的成本效益性，并降低碳排放權價格的不穩定性帶來的風險。[注]參見朱利恩.謝瓦利爾：《碳市場計量經濟學分析：歐盟碳排放權交易體系與清潔發展機制》，程思、劉蒂等譯，東北財經大學出版社2016年版，第8頁。反對存儲的觀點認為，存儲將額外的碳排放配額轉移到將來，從而可能造成將來溫室氣體排放濃度的高度增長，并且可能會使得通過溫室氣體減排實現環境總目標的進程緩慢。[注]參見Ruth Beltzer Dagan. Feasibility of Emissions Trading as a Policy Tool for Air Quality Control in Israel: A Case-Study Based Evaluation. (Jun. 2005) (unpublished Ph.D. thesis, New York University) (on file with author), at 62, in Toni E. Moyes. Greenhouse Gases Emissions Trading in New Zealand: Trailblazing Comprehensive Cap and Trade. Ecology Law Quarterly, 2008(35):947.認為存儲會使將來的溫室氣體排放過于集中的觀點有些過于夸張且不符合溫室氣體生命周期長的自然屬性。其實，通過存儲機制可以激勵納入碳排放權交易體系的企業(單位)更早地采取減排措施，有利于提前完成溫室氣體減排義務，從而會超出溫室氣體排放總量控制的要求并產生更多的減排。此外，企業(單位)存儲形成的碳排放配額庫存為納入碳排放權交易體系的企業(單位)應對碳市場的不穩定和沖擊起到了緩沖作用。反對借貸的觀點，認為借貸允許納入碳排放權交易體系的企業(單位)超過其所持有的碳排放配額數量排放溫室氣體，降低了減排措施的效果并且會增加將來企業(單位)不履行配額清繳義務的風險，[注]參見Ruth Beltzer Dagan. Feasibility of Emissions Trading as a Policy Tool for Air Quality Control in Israel: A Case-Study Based Evaluation. (Jun. 2005) (unpublished Ph.D. thesis, New York University) (on file with author), at 62, in Toni E. Moyes. Greenhouse Gases Emissions Trading in New Zealand: Trailblazing Comprehensive Cap and Trade. Ecology Law Quarterly, 2008(35):947.從而導致溫室氣體排放超過總量控制。但是，這些擔心可以通過普遍接受的統計原則和溫室氣體排放監測來應對，在審核借貸時可以結合企業(單位)的碳排放情況及減排潛力對該企業(單位)的償還能力做出科學的評價。特別是，可以要求借貸附加利息，即要求企業除了償還所借的碳排放配額外還要按借貸配額的一定比例交納利息，從而使將來的減排量不僅足以抵消之前的超額排放而且能夠產生更多的減排。如果借貸企業不能還本付息，還可以設計從下一履約期分配的配額中扣除本息和滯納金性質的配額等懲罰機制。另外，如果技術進步落后于減排要求的水平，借貸可以為短期內迅速實現減排技術轉變或者能源結構轉變的企業提供一個過渡期。同時，借貸也為納入碳排放權交易體系的企業(單位)提供了除了在碳市場購買配額或信用的另外一條履行義務的途徑，可以有效地避免碳排放權價格異常波動帶來的風險。中國的七省市碳排放權交易試點尚未對配額的存儲和借貸做出規定。全國碳排放權交易市場建設初期，碳排放權交易監管者、納入碳排放權交易體系的企業(單位)、交易機構等各方主體在碳排放配額總量設定、配額分配、交易等方面還需要一定的過渡期，建議設計配額的存儲和借貸機制以為碳排放權交易體系的穩定運行及風險防范提供更大的靈活性和保障。

(二)碳泄漏應對機制

如前所述，各試點地區的碳排放權交易管理辦法均沒有涉及碳泄漏問題的監管。碳泄漏問題的解決不僅可以保護碳排放管制區域內企業的經濟競爭力，而且還能降低全球性碳減排制度之外的國家或地區因碳排放轉移而造成的將來承擔減排義務時的減排壓力。下文將考察美國和歐盟應對碳泄漏的經驗，并結合國情，就中國碳泄漏應對法律機制的構建提出合理性建議。

1.安全閥機制和早期減排信用機制：RGGI的經驗。美國東部地區實行區域溫室氣體倡議(Regional Greenhouse Gas Initiative, RGGI)時注意到了國內監管區域與非監管區域之間發生的碳泄漏。碳泄漏產生的原因在于碳排放管制區域內企業的生產經營成本高于管制區域外同類企業的生產經營成本，從而造成碳減排成本高的高碳排放企業轉移到監管區域之外。因此，通過削減碳減排制度給企業帶來的附加成本來尋求碳泄漏的解決之道是可行的。RGGI采用的主要成本控制措施是安全閥(Safety Valve)和早期減排信用。

(1)安全閥機制。安全閥是一種減緩機制，如果履行碳減排義務的成本令人難以接受或者超過了預先確定的閥值，那么就將規定的某些成本降到最低。基于酸雨計劃的構想，RGGI最初設計了安全閥機制，即如果碳排放配額的價格超過一個特定的閥值，那么就向碳市場投放儲備的配額。酸雨計劃中實行的安全閥機制存在一個問題，即如果沒有合理設置安全閥，就會形成配額的價格上限(Price Cap)。安全閥越有效，就越有可能形成這樣一個價格上限并確保成本控制在價格閥值或成本上限以下。雖然在控制成本方面十分有效，價格上限也能夠保持履行碳減排成本足夠低，但這樣往往會阻礙對減排技術的投資。最后，RGGI否決了某種程度上會形成強有力價格上限的安全閥的適用，而采取了與酸雨計劃略有不同的方法為碳排放權交易制度設計安全閥機制。

在重新設計的安全閥機制下，當配額的價格超過一定觸發水平(trigger level)時，RGGI各州不是增加可用配額的數量，而是建立一個增加補償可用量的安全閥。RGGI沒有在配額價格過高時預留可以投放進入市場的配額，相反，如果被監管企業實現RGGI減排目標的成本過于高昂(即超過預先確定的配額觸發價格，被稱為補償觸發事件(offset trigger event)和安全閥觸發事件)的話，企業可以決定購買市場上的配額或者在減排成本可能更低的區域補償他們的排放。補償措施有助于減少需求，并進而控制配額的價格保持在較低的水平上。由于RGGI基于觸發價格水平允許企業使用其總配額量的5-10%作為補償，所以沒有造成酸雨計劃類似的配額價格上限問題。

鑒于市場的潛在變動性，只有當價格超過觸發水平時，RGGI的安全閥機制才會啟動。當配額的價格連續12個月超過最高價格觸發水平時，企業履行碳減排義務的期限可以延長一年，但最長為4年。安全閥的規定一旦觸發后，RGGI會在下一個為期3年的義務期間初期重新設置履約要求和補償限制。總的來說，RGGI的補償安全閥機制由于設置了一個相當低的觸發價格，所以能夠將潛在的碳泄漏問題最小化。

(2)早期減排信用。RGGI也通過在履約期間(履行減排義務或實現減排目標期間)開始之前給予受監管企業獲得額外配額的機會來減少被監管企業的履約成本。自從RGGI將2009年作為將來減排比較的基準年，RGGI各州就意識到，這一計劃可能會導致一種反向的激勵，即導致某個州可能會在2009年過度污染，從而人為地提高排放基準。這種抬高基準的方法可以防止RGGI市場上配額短缺的狀況——實質上造成2009年之后廉價配額的過剩——這能夠使受監管企業以較低成本實現他們的碳減排目標。為了緩解這個問題，RGGI早在2009年之前就允許企業在其所在州加入RGGI諒解備忘錄之后，使企業能夠采取措施獲取“早期減排信用”，從而減少碳排放。通過產生額外的配額而不是從現存預算中劃分出來，RGGI有效地增加了配額的供應，并有助于在市場建立階段和計劃的開始階段減少投機活動。這種方法有助于減少價格波動并降低配額價格，從而減少潛在的泄漏。

2.邊境碳調節措施和碳泄漏補償機制：歐盟的經驗。美國的安全閥機制和早期信用減排機制更多地關注國內碳排放管制區域與非管制區域的企業競爭力保護問題。在國際貿易背景下，排放密集和貿易外向型產業(emissions-intensive trade exposed sectors，EITE sectors)容易因為國際競爭力受減排政策影響而產生碳泄漏。為了保護納入碳排放權交易體系的國際競爭力，歐盟采取了邊境碳調節措施(boarder carbon adjustment，BCA)和碳泄漏補償機制。

(1)邊境碳調節措施。邊境碳調節措施有碳關稅和增值稅減免兩種。所謂碳關稅，是由推行碳排放權交易的國家對其進口產品征收的二氧化碳排放特別關稅。碳關稅的征收對象有三種類型：一是，沒有實行碳排放權交易或碳稅等碳減排管制措施的國家出口的產品；二是，產品出口國雖然實施了碳排放權交易或碳稅等碳減排管制措施，但碳減排措施的嚴厲程度與征收關稅國家不相當，即出口產品生產企業的碳減排成本低于征收關稅國家內相同類型或構成競爭的企業承擔的碳減排成本；三是，產品出口國雖然實施了碳排放權交易或碳稅等碳減排管制措施，但出口產品生產企業并未納入碳排放企業或并未作為征收碳稅對象，即出口產品生產企業并沒有承擔碳減排成本。可見，征收碳關稅的目的是增加進口產品的碳排放成本，從而使進口產品的生產企業與征收關稅國家內相同類型或構成競爭的企業承擔的碳減排成本一致。所謂增值稅減免，是指推行碳排放權交易的國家對其出口產品實行增值稅減免以降低碳排放管制措施對產品生產企業國際競爭力的不利影響。享受增值稅減免的產品一般源自排放密集和貿易外向型產業，這些產業容易因碳減排管制而損害其國際競爭力，也是容易產生碳泄漏的產業。與碳關稅相比，增值稅減免是從國內層面采取措施以保護企業的國際競爭力。

(2)碳泄漏補償機制。碳泄漏補償機制是指政府在碳排放配額分配環節對排放密集和貿易外向型產業企業以補償配額的方式降低碳泄漏效應。碳泄漏的原因在于特定產業企業由于碳減排管制導致的競爭力下降而向未進行管制或者管制較松的國家或地區轉移碳排放。因此，根據產品的貿易外向程度和生產成本增加幅度進行碳排放配額補償可以減輕碳泄漏傾向性企業的碳減排成本進而保護其貿易競爭力，有利于從根本上應對碳泄漏問題。根據2009年歐盟碳排放權交易體系發布的無償分配碳排放配額清單，納入碳排放權交易體系的企業在滿足下列情形之一時可以獲得碳排放配額補償：一是，加入碳排放權交易體系導致其產品直接和間接生產成本增加超過5%，且與第三國進出口貿易達到10%以上；二是，加入碳排放權交易體系導致其產品直接和間接成本增加達30%；三是，企業產品與第三國貿易強度達到30%以上。可見，碳泄漏補償的對象主要是因納入碳排放權交易體系而影響產品競爭力的產業企業。對于補償多少的問題，要在產業企業的競爭力保護與碳減排效益之間權衡。碳泄漏補償機制的最終目的不是保護產業企業的競爭力，而是避免因為競爭力損害產生碳泄漏。因此，碳泄漏補償的額度要小于碳泄漏的程度。同時，具有碳泄漏傾向的產業企業如果向碳排放權交易體系覆蓋范圍之外的國家或地區轉移碳排放，也需要付出搬遷、營業、銷售等成本。由此，在設計碳泄漏補償機制時要因地制宜，綜合考慮碳排放權交易給產業企業增加的成本、貿易外向程度、碳泄漏程度，以及碳排放轉移成本對于碳泄漏的抑制作用等多種因素來確定碳泄漏補償額度。

綜上，歐美碳排放權交易體系應對碳泄漏的措施主要包括安全閥機制、早期減排信用機制、邊境碳調節措施、增值稅減免以及碳泄漏補償機制。其中，安全閥機制和早期減排信用機制是以市場為基礎的碳泄漏應對措施，即由政府設定安全閥和授予早期減排信用，最終還是通過碳排放配額交易或信用交易應對碳泄漏；邊境碳調節措施、增值稅減免以及碳泄漏補償機制則屬于以政府為主導的碳泄漏應對措施，即依靠政府采取征收碳關稅、減免增值稅或補償配額等單方面措施應對碳泄漏。中國建立總量控制型碳排放權交易體系的目的是通過市場機制實現溫室氣體減排目標，而溫室氣體減排目標的實現要通過企業發展低碳經濟，而非將高碳排放經濟活動轉移到不實行碳排放總量控制的地區。因此，我們在建立全國碳排放權交易體系時要設計合理的機制應對碳泄漏問題。

碳泄漏從本質上講是碳排放這一負外部性活動的轉移，也可以說是碳排放權交易市場機制失靈的一種表現。此種市場失靈的矯正需要政府的適度干預，即政府干預應盡量避免行政命令式的過度干預，首選以市場的方法引導企業避免碳排放的轉移。碳泄漏問題的應對思路是降低納入碳排放權交易體系且具有碳泄漏傾向的能源密集和貿易外向型產業企業的碳減排成本，從而保護該類產業企業的競爭力不因碳排放權交易而受損。價格是碳排放權交易市場的指揮棒，也是決定企業碳減排成本的關鍵因素。碳泄漏的應對可以采取措施使配額的價格控制在一個合理的范圍，這個范圍可以使企業積極地采取減排措施而又不會將高碳經濟活動轉移到非碳排放管制區域。這個范圍的設定可以借鑒RGGI的安全閥機制，設定一個最高配額價格，一旦達到這個價格就啟動安全閥機制，允許減排成本高的企業購買配額或者在減排成本低的區域創造排放信用(這類似于清潔發展機制)或者延長履約期間。另外，RGGI的早期減排信用機制對于中國有非常重要的指導意義。早期減排信用的重要作用在于正式開始總量控制型碳排放權交易之前，激勵企業先行開展碳減排。企業在開始實行碳排放權交易之前的減排量以排放信用的方式獲得政府的認可，這不僅提升了企業早期碳減排的積極性，還能夠通過將早期排放信用投放到碳市場中降低將來企業的減排成本，從而有效地減少碳泄漏。因此，中國碳排放權交易制度的設計也應當包含一種既能激勵企業開展早期減排又能有效減少碳泄漏的早期減排信用機制。綜上，中國碳泄漏的應對首選以市場為基礎的安全閥機制和早期減排信用機制，碳關稅、增值稅減免和碳泄漏補償機制可以作為備選方案，在安全閥機制和早期減排信用機制不能有效減少碳泄漏時再適時啟用。考慮到碳關稅涉及到國際貿易、國際關系等復雜因素，往往因其他國家的質疑和反對而難以推行；增值稅減免會減少國家財政收入，也易引發稅收公平問題，所以，在碳關稅、增值稅減免和碳泄漏補償機制的選擇上，應首選碳泄漏補償機制。

結語

碳排放權交易作為一種氣候治理的市場機制，政府在其創建和運行中起著元治理的作用。碳排放信息不對稱往往導致政府在配額總量控制及初始分配等方面的決策不科學，進而導致價格杠桿不能有效發揮資源配置作用。從七省市碳排放權交易試點的實踐來看，在碳排放權交易體系建設之初，由于碳排放監測、報告和核證等技術和管理手段存在短板，碳排放信息不對稱現象在所難免，故政府要科學設計價格干預機制以應對價格異常波動帶來的市場難以發揮資源配置優勢問題。同時，為了避免碳泄露導致溫室氣體排放控制目標落空，中國在建設碳排放權交易體系過程中應當針對具有碳泄漏傾向的能源密集和貿易外向型產業企業設計合理的減排成本控制措施，以避免碳排放轉移。最后，政府在全國碳排放權交易體系的建設中要明確定位，正確處理有形之手和無形之手之間的關系，做好碳排放權交易市場的引導者、監督者和調控者。引導碳排放權交易市場向縱深發展，推動碳金融工具的多元化；監督碳排放權交易活動，維護公平有序的競爭環境；做好宏觀調控，充分發揮碳排放權交易市場在促進綠色、低碳和循環發展中的作用。