正確處理國有企業改革中的行政性壟斷問題

魯斯琪

【摘 要】 自十八大以來，國有企業改革的呼聲就愈演愈烈，我國國有企業深受行政壟斷的危害，未來發展存在很大瓶頸;而《反壟斷法》的出臺由于并未對行政壟斷予以具體規制，也難以成為處理國企行政性壟斷問題的規則。因此，引入競爭機制，加強國有企業自身實力，不斷完善相關法律法規及配套制度，是處理國有企業改革中的行政性壟斷問題的正確途徑。

【關鍵詞】 國有企業 行政壟斷 競爭機制 《反壟斷法》

中圖分類號：D922.29

隨著我國市場經濟的不斷深入，改革也已發展到經濟的方方面面，而國有企業改革將作為我國經濟體制改革的重點，對我國市場經濟的深化與健全產生不可估量的重大作用;同時，由于歷史沉疴，我國國有企業、尤其是競爭性國企目前仍與市場運行存在一定脫節，深受行政性壟斷的影響，改革推進困難重重。因此，如何處理國有企業改革中的行政性壟斷問題，將國有企業未來發展引入正確方向，是本文主要探討的對象。

一、十八大以來國有企業發展所面臨的問題及其原因

從十八大報告可以看出，我國國有企業主要被分為競爭型國企和公益型國企兩大類，其中公益型國企是具有自然壟斷性、涉及國家安全以及提供重要的公共產品和服務的國有企業，只具有公益性、或者以公益性為其主要經營目的;而競爭型國企最重要以及最突出的屬性即它的可競爭性，作為同民營企業具有平等法律地位的市場主體，平等地參與市場競爭，公平地受到監管部門的監管。[1]自黨的十八大以來，進一步深化國有企業改革已成為各界共識，在這一綱領領導下，我國國有企業也邁開步伐，優化管理體制與經營機制，不斷適應市場經濟運行的要求。但是，由于受到2008年國際金融危機的后續影響，外部國際市場需求處于長期疲軟狀態，而中國國有企業則普遍面臨產能過剩、利潤率下降、杠桿率上升等問題，尤其在鋼鐵、煤炭、水泥等行業最為突出。有關數據顯示，自2012年中國經濟進入下行期后，國家經常賬戶盈余占GDP的比例已經從危機前2007年的7.56%下降到2016年的不足3%，國企杠桿率不斷上升，整體利潤率出現反轉開始低于民企利潤率，[2]鑒于此種情況，國企改革勢在必行。

那么，致使我國國有企業改革進程阻力重重的主要原因何在呢？固然，歷史社會因素的影響以及國有企業自身弊端等都直接或間接地導致了這一困境的存在，但其中一個不可忽視的關鍵因素就是國企身上普遍存在的壟斷現象。改革開放后，我國逐步確立起社會主義市場經濟，除了民營企業興起之外，國有企業也開始接受民間資本，一些競爭型國有企業甚至開始參與股份制改革，借鑒現代公司治理的新模式。一方面，由于我國歷史上計劃經濟的影響，國企集聚了國家這一雄厚的財政資源和技術力量，通常會先天得到比民營企業更廣闊的市場地位，也更容易利用自身經濟優勢和雄厚資本排除、限制競爭，形成經濟壟斷;另一方面，更加值得關注的是某些當地政府為了特定企業的利益濫用行政權力所造成的行政壟斷。在我國，由于歷史上計劃經濟色彩濃厚，政府干預市場的程度遠遠高于其他國家，使得不公平競爭的情形加劇，這一點在國有企業身上體現更甚。例如，為了自身政績和財政需求，有的當地政府會賦予地方國企各種特權和大量優惠政策與補貼，使其獲得更便利的機會和更好資源;同時，為了避免本地企業遭受打壓，政府也可能會建立地方市場壁壘，限制外地企業的進入，實行地方保護政策。這種行為既限制了良性競爭、嚴重擠壓了民營企業的生存空間，也使得國有企業自身陷入缺乏活力、體制僵化的困局之中，對我國統一市場的形成以及經濟的長遠發展都會造成重大阻礙。在這種情況下，十八大報告提出的發揮市場在資源配置中的決定性作用、改革國有企業、破除各種形式的行政壟斷的指導方針就顯得尤為必要。

二、我國行政壟斷概況及其對國有企業的影響

行政壟斷是中國特有的一個概念，即政府機構利用行政權力在某一經濟領域形成壟斷狀態。它有別于一般意義上的經濟壟斷，是行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，排除、限制競爭的行為，是行政集權在經濟領域的一種表現，具體體現為通過貿易保護、投資保護等形式實施干預。[3]我國《反壟斷法》在第五章對行政壟斷的范疇進行了一定程度的明確，根據第三十二條內容可知，判定是否構成行政壟斷的標準在于政府是否濫用行政權力排除、限制競爭。例如我國首例行政壟斷訴訟案件是發生于2014年的“廣東省教育廳因指定賽事軟件被訴”案，法院就認為排除公平競爭并導致市場主體地位不正常擴大的，屬于行政壟斷行為。

行政壟斷在分類上主要有行業性行政壟斷（縱向）和地區性行政壟斷（橫向）兩種：行業性行政壟斷是指行政機關使用行政權力限制或禁止企業進入某一指定產業進行生產、交易，它是初期造成國有企業享有過度市場地位的主要原因。地區性行政壟斷則是指地方政府使用行政權力限制或禁止外地產品進入本地市場，限制或禁止外地企業來到本地進行生產、交易的行為。[4]與行業壟斷更多的是影響上下游產業結構和國有企業過度的市場份額不同，這一壟斷形式助長了地方保護主義，使得企業無法擴展更大的發展空間。無論是行業性壟斷還是地區性壟斷，都對中國統一開放、有序競爭的市場經濟的形成發展產生了巨大的負面影響。顯然，在區分國有企業不同功能的基礎上，我們會發現：公益型國有企業由于關系國計民生與國民經濟命脈，通常不享有自主定價權，在經營中也往往存在著一定壟斷或寡頭競爭。世界各國根據自身實際，對這一現象都予以了不同程度的豁免;在我國，《反壟斷法》第七條的規定表明，國家允許“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業”在經營時獲得一定程度的壟斷豁免。

顯然，上述范疇主要包括的是公益型國有企業，而多數競爭型國有企業并不包含在內。由于需要參與市場競爭、維護市場公平公正運行，競爭性國有企業需努力擺脫行政壟斷所帶來的影響：一方面，地區性行政壟斷主要是本地企業與外地企業之間的不公平對待，解決方向是消除貿易壁壘、禁止地方保護，這一點也在《反壟斷法》第五章中有所體現;另一反面，法律未明確列出的行業性行政壟斷反而在國有企業中體現更為明顯。由于大多數競爭型國企經營的都是糧食、汽車、鋼材等特定行業，政府能夠輕易阻斷其他優秀企業的進入，因而，為了更深入探討行政壟斷與國有企業之間的關系，本文會將重點集中在對國企影響更大的行業性壟斷上。