“十個全覆蓋”下農村社區提供公共服務問題研究

董航宇 浩媛媛

摘要：新常態下，內蒙古自治區提出“十個全覆蓋”①民生改善工程。以赤峰市阿戈府村為例，“十個全覆蓋”里共有四項關于農村社區的公共服務，如建起了衛生、文化、便民超市、養老醫療等設施，但仍存在農村社區資金斷鏈、農民參與度低、公共服務供給主體單一、供給決策機制不健全、專業服務人才缺失等問題。真正落實“十個全覆蓋”：應當拓寬農村社區公共服務資金投入渠道、培育社區農民的主體意識和公共精神、引入民間組織和政府購買參與公共服務供給、制定“自下而上”和“自上而下”相結合的決策制度、加強農村社區工作人員隊伍建設，并完善農村社區公共服務評價體系和監督制度。

關鍵詞：十個全覆蓋;農村社區;阿戈府村;公共服務

中圖分類號：G249.27??? 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）22-0045-03

一、問題的提出：公共服務均等化的需要

“三農”歷來是我國政府高度重視的問題，對“三農”問題的解決具有十分重要的理論意義和現實意義。2014年，內蒙古自治區提出將用三年時間在全區積極推進“十個全覆蓋”的惠民工程，旨在改變農牧區的村容村貌，提高公共服務水平，進而縮小城鄉公共服務的差距，全面解決廣大農村牧區居民的生產和生活問題，落實勞動者的主體地位。

經歸類思考，全覆蓋工程十項措施里共有四項有關于農村社區的公共服務供給，分別是衛生室建設（衛生服務）、文化室建設（文化娛樂服務）、便民連鎖超市工程（消費環境服務）、農村牧區常駐人口養老醫療低保等社會保障（養老醫療低保服務）。下文將著重從這四個方面分析在全覆蓋工程實施的背景下，阿戈府村②社區提供公共服務取得的成效、現有的問題，并研究研討其相應的對策建議。

二、“十個全覆蓋”下阿戈府村社區提供公共服務的措施

（一）衛生室建設

1.在硬件設施上：阿戈府村社區按照“完善功能，填平補齊，充實內涵”的原則，保證村內至少有一個衛生室，改善村內衛生室基礎設施條件，配備必要設備，建立“家庭發展與健康服務室”，為村民提供必要的健康咨詢服務、醫療診治服務、保健養生服務等。

2.在人員管理上：社區衛生室加強人才培養，要求所有職業人員具有鄉村醫生或執業助理醫師等以上資格，并完善規章制度，達到標準化衛生室的要求。對衛生室工作人員進行定時培訓和技巧訓練，并設立“去向牌”，嚴格監督工作人員的工作時間和到崗情況，嚴禁消極怠工，以便為村民及時提供服務。

3.在衛生要求上：要求社區中的衛生室采光通風好，墻面光潔，地面硬化并防潮，門窗潔凈無蜘蛛網，家具整潔無灰塵，器械干凈整潔，物品擺放有序，室外環境也要求美化、綠化、硬化。

（二）文化室建設

1.在基礎設施方面：在村內社區服務站內設有文化室，具體包括圖書報刊閱覽屋、棋牌屋、攝影屋。另外，還配有能夠滿足群眾文化活動的設施設備，如體育健身器材等。

2.在人員使用方面：社區服務站內配有專職或兼職工作人員，為前來活動的村民提供講解服務，人員的工資報酬由社區支付。

3.在管理規范方面：建立健全圖書借讀、登記等管理制度，并按時開關文化室，保證其正常開放，滿足村民文化需求。

4.在其他文化娛樂活動方面：其一，在社區服務站前方開辟廣場，供村民休閑時間扭秧歌、健身、聊天等，增強認同感歸屬感，注入新的生機和活力;其二，社區積極利用各種節假日和集市開展文化活動，并定時放映電影、舉辦文藝演出，豐富農民精神文化生活;其三，邀請村內的特長能人進行絕活展示，發揮他們在民間傳統文化的傳承作用，挖掘民間藝術。

5.在文化宣傳方面：社區派遣專人在各家各戶的圍墻上設置了社會主義核心價值觀等專欄教育，并在社區服務站以壁畫彩繪的形式，倡導村民健康文明的現代化的生活方式和社會風尚，提高村民的整體素質。

（三）便民連鎖超市

在社區內設有便民連鎖超市，其懸掛的牌匾清晰醒目，店內商品應有盡有，使村內的消費環境改善，城鄉消費差距縮小;社區內的店面干凈整潔，貨品齊全，村民可以通過現代信息化的“支付寶”“微信”“銀行卡”等方式進行，以方便村民，減小與城市社區超市消費方式的差距。

（四）農村牧區常駐人口養老醫療低保等社會保障

1.在養老方面上：社區內的相關工作人員確定村內養老金的發放名額，保障每一位村民的養老金都能及時發放，并關注“全覆蓋”工程的相關政策文件下發，及時將信息傳遞，以做到及時提高村民的基礎養老金和農村牧區高領補貼普惠制的實行。

2.在醫療方面：社區的衛生室通過為村民提供醫療衛生服務，滿足村民的醫療需求，以達到村內醫療水平提升的目標。

3.在低保方面：社區相關工作人員根據村內的實際人口，進行好低保人員的普查上報數據，及時提醒低保村民的資金領取以及宣告相關專項扶持政策的下達和變化，社區也同時配合相關扶貧政策保障低保村民的權益。

三、阿戈府村社區提供公共服務的成效

經調研發現，阿戈府村社區自全覆蓋政策實施以來，為農民提供的四項公共服務取得的成果如表1所示：

通過表1所示，在全覆蓋政策的背景下，阿戈府村社區已為當地村民提供了較為便捷的公共服務：衛生室建設基本解決了農民“看病難、看病貴、無基本醫療資源”的問題;文化室建設豐富了農民的日常生活，提高了農民的文化素質;便民連鎖超市改善了農民的消費環境;養老醫療低保工程保障了貧困農民的最低生活，使農民“老有所依”，醫療方面也有了一定的保障。

四、阿戈府村社區在提供相關公共服務存在的問題

（一）農村社區資金斷鏈

阿戈府村資金籌措渠道比較單一，主要來自于政府財政專項撥款，融資難度大。這體現在衛生室的硬件配套設施的引進和專業人才的聘用、文化建設設施的配置、便民連鎖超市的規模擴大、醫療條件的進一步改善等各個方面。另外，該村在具體項目資金使用雖透明，但缺乏基本的評審和論證，缺乏嚴謹、科學、規范的評審體制。

（二）公共性流失：農民參與度低

近幾年，隨著市場經濟的洗禮和自利主義傾向的增強，使得農民對社區的認同感逐步下降。這主要表現在阿戈府村社區公共服務的供給雖然得到了大多數農民的支持，但都只是最終享受服務的成果，認為自己在過程中沒有影響或影響不大，導致“公地悲劇”的發生，在其過程中參與的積極性有待提高。

（三）公共服務供給主體單一

由于農村公共物品的非競爭性和非排他性特點，使政府成為是公共物品唯一合法供給主體。而基礎服務的提供單靠政府的力量是無法實現的，需要村莊內部具備強大的自組織能力。但阿戈府村的內部組織正遭遇困境，行政化傾向使得其與農民的聯系不斷松散，制約了農村公共服務社區化的自組織動力。

（四）以農民基本公共需求為導向的供給決策機制不健全

農村社區公共服務供給都是由政府進行“自上而下”的決策，這種單方面的決策機制使村民缺乏有效的表達渠道，不僅使農村公共服務供需錯位，村民的基本公共服務需求得不到滿足，甚至出現公共服務供大于求的現象，造成資源浪費。經調研發現，村民認為文化建設利民程度較低，這一方面反映了村民精神修養不夠重視，另一方面也反映了村民對該項公共服務的需求較小。

（五）專業化人才缺失

調研發現，該村社區中有專業背景的高學歷專職人員較少，且從業人員的專業素質有待提升，缺乏相關技術人員和志愿者。比如衛生室建設的醫務工作人員、文化室的講解宣傳人員較少，且不穩定。另外，該村缺乏產業支撐，即便環境條件改善，依然會有大量的青年勞動力外流。

（六）公共服務的維護和監督力度有待提高

由于農民的精神思想一時難以改變，因此如果不對公共服務的后期供給進行有力的監督檢查，那么前期所做的努力只能在一時發揮作用，無法長期惠及農民。而監督考核機制不健全，也會制約農村社區的規范化發展。缺乏規范完善的制度保障和考核評估機制，都會使其長期發展陷入困境。

五、阿戈府村社區提供公共服務的對策建議

（一）拓寬農村社區公共服務資金投入渠道

就阿戈府村社區的現狀而言，大多數農民的迫切需求是衛生、養老醫療低保等問題，公共財政的資金安排應該是優先用于這些方面的發展上。首先，要合理利用專項資金;其次，形成多元籌集模式;最后，建立諸如免稅制度、貼息貸款制度等激勵制度。除此以外，還應對資金進行合理的監督考核，保證資金都能用在“刀刃上”。

（二）培育社區農民的主體意識和公共精神

第一，強化對社區農民進行宣傳教育，使廣大社區農民得到公益事業價值的熏陶，增加農民對公共服務內涵價值的認可度;第二，通過優秀案例向社區農民展現社會組織提供公共服務的實際效果，增進農民對社會組織的信任;第三，開展社區志愿活動激勵農民的奉獻精神。

（三）引入民間組織和政府購買參與公共服務供給

建立“四位一體”式農村社區公共服務供給模式③，政府只需做好農村社區公共服務供給的指導、監督等工作，將部分公共服務通過購買的形式交于社會組織，引入市場化競爭機制，發揮成長于農村內部的草根組織的精準服務作用，最大程度地達成與公益組織、企業、高校等合作，實現資源共享。

（四）制定“自下而上”和“自上而下”相結合的決策制度

阿戈府村村委會需要做好農民的需求調查，暢通民意反映渠道，使農民可以通過意見箱、座談會、走訪活動等形式表達自身訴求，做到讓政策能夠被農民知曉。同時，提高農民的文化素質，鼓勵其參與到供給決策過程中。

（五）加強農村社區工作人員隊伍建設

首先，通過發展具有鄉村特色的產業經濟如沙棘、馬鈴薯、旅游業等吸引勞動力，并提高社區人才的待遇;其次，加強對社區內專職人員的定期培訓，提升其理論素養和實踐能力;最后，強化社區工作人員的日常管理，完善激勵問責和工作績效考評機制，提高社區工作人員的專業化水平。

（六）完善農村社區公共服務評價體系和監督制度

對于服務的維護監督來說，應將基本公共服務達標指數與工作績效相掛鉤，提高工作人員的公共服務水平和責任意識，并發揮社區村民的監督作用，及時進行滿意度調查，做好需求反饋建議工作。

六、結語

公共服務于社會大眾，其核心原則是公共利益的最大化。在社會資源有限的前提下要想達到農村公共服務的有效供給，提升服務供給水平，促進城鄉公共服務的均等化，創新基層社會治理方式，就必須根據農村社區的特點，精準定位，實現效益最大化。本文以阿戈府村為例，在內蒙古自治區“十個全覆蓋”工程實施的背景下，具體分析了其中四個公共服務供給的項目，找出了其存在的問題，并據此提出相應的對策建議，以便實現自身更好的發展。

注 釋：

①“十個全覆蓋”工程是指：危房改造、安全飲水、街巷硬化、電力村村通和農網改造、村村通廣播電視和通訊、校舍建設及安全改造、標準化衛生室建設、文化室建設、便民超市、養老醫療低保等社會保障工程。

②阿戈府村：位于城子鄉西北部，總面積7.2平方公里，距鄉政府24公里，全村共有5個村民組，196戶，765人。全村共有耕地2868畝，其中水澆地700畝，山地面積6756畝，林地面積5044畝。農作物以玉米、雜糧雜豆為主，經濟作物主要以甜菜和藥材為主。全村農民主要收入來源以種植和勞務輸出為主。

③“四位一體”式農村社區公共服務供給模式是指：“政府、市場、公益組織、農村集體合作供給”的“四位一體”供給模式。

參考文獻：

[1]康璇.以新發展理念引領城鄉基本公共服務均等化——以四川省樂山市為例[J].中共樂山市委黨校，2019（7）.

[2]趙婧.內蒙古農牧區公共產品供給研究[D].內蒙古農業大學，2018.

[3]董明濤，孫鈺.我國農村公共產品供給模式選擇研究——基于地區差異的視角[J].經濟與管理研究，2017（1）.

[4]吳迪.社會主義新農村建設背景下十個全覆蓋工程建設研究[D].內蒙古師范大學，2017.

[5]任貴州，楊曉霞.農村公共服務社區化的內生機制[J].重慶社會科學，2016（7）.

作者簡介：董航宇（1997—），女，滿族，內蒙古自治區赤峰市人，單位為北京化工大學文法學院，主要研究方向為公共管理。

浩媛媛（1997—），女，漢族，甘肅省隴南人，單位為北京化工大學文法學院，主要研究方向為公共管理。

（責任編輯：董惠安）