合憲性審查：憲法結構中的“安全閥”

摘要：黨的十九大報告強調“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。”在“沖突功能主義理論”的解釋下，合憲性審查，可以疏通矛盾，解決沖突，保障憲法結構穩定，維護憲法權威。在我國，要推行合憲性審查，就要借助“沖突功能主義理論”，構建以“憲法和法律委員會”為核心的合憲性審查程序，并制定相關程序法保障制度實施;應靈活應用憲法解釋，謹慎啟用修憲程序等。

關鍵詞：合憲性審查;沖突功能主義理論;憲法結構;“安全閥”

中圖分類號：D921??? 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）22-0134-04

合憲性審查作為憲法學的基本范疇之一，在中國語境下是指由最高國家權力機關成立的專門機構對法律、法規以及地方性法規等規范性文件是否與憲法相抵觸進行審查。黨的十九大報告指出，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。”[1]38因此合憲性審查制度的終極目的是維護憲法權威，而樹立憲法權威是社會穩定的基礎與保障[2]。從沖突功能主義理論的角度來看，合憲性審查制度可以作為憲法結構中最有效的“安全閥”，通過維護憲法結構的穩定性，維護憲法權威，維持社會和諧穩定。

一、沖突功能主義理論的內涵與憲法結構中的沖突關系

（一）沖突功能主義理論的內涵

沖突是“有關價值、對稀有地位的要求、權力和資源的斗爭，在這種斗爭中，對立雙方的目的是要以破壞以至傷害對方”[3]2當代社會學家大都將沖突看作是有害的和破壞性的，但美國社會學家科賽的沖突功能主義理論卻關注于沖突對于社會結構建立和維持所做出的潛在的積極貢獻，即社會沖突的正功能。該理論在其著作《社會沖突的功能》中得以論述，在齊美爾關于沖突觀點的基礎上進行發展，以解釋在什么條件下沖突對于社會結構有積極的貢獻，而在什么條件下會有消極的作用以致削弱社會結構[4]79。齊美爾認為，沖突是普遍存在的和不可避免的，是基本的互動形態之一，結構內部的沖突是常態。科塞在其理論基礎上進一步探討沖突對于結構的作用，認為結構本身的緊密程度等因素在一定程度上決定了沖突對其的作用是正是負。在一個相對開放、彈性較大的結構中，產生的沖突指向一定的實際目標，只要為沖突安排制度化的解決機制，便可實現沖突雙方的實力對比關系變化的可視化，從而通過置換沖突雙方在權力關系中的地位實現自我調節，達到漸進式變遷的目的。而在一個僵化的封閉體系中，由于結構本身缺乏彈性空間，沖突受到壓制變成以宣泄為目的的非現實性沖突，這種沖突的積累會給結構帶來毀滅性的打擊。可以說，沖突本身不可避免并無好壞之分，但結構僵化所帶來的危害不源自沖突，而是源自僵化本身。

（二）憲法作為結構性體系存在沖突關系

法律是一個結構性系統。“法律必須被看成是一種規定社會系統界限和類型選擇的結構……是因為：如果沒有了對規范性行為預期的一半判斷，就不可能對自己或者他人的行為作出預測。所以，這一結構必須在社會的層面加以制度化。只有這樣，我們才能建立行為的先決條件，并為其他社會制度的正常運作打下基礎。”[5]105結構是指“作為一個整體而存在的事物的諸組成要素及其相互關系”[6]2。由于任何事物不能孤立存在，而結構根源于事物的普遍聯系之中，故事物既有構成該事物內部的結構，同時又在與其他事物的關系中組成另一事物（更大的系統或集體）的結構，前者稱為事物的內部結構，后者稱為事物的外部結構。[7]憲法本身是一個由規范、制度、觀念等組成的結構性體系。各憲法規范之間相互聯系，有一定的邏輯關系，組成一個有機的整體，構成憲法的內部結構。同時，憲法作為廣義的法律，根據社會結構功能主義理論，憲法與外界發生作用，調整相應的法律關系，是一個將社會現實作為調整對象包含于內部的大的憲法結構體系，即憲法的外部結構。我們所討論的沖突是社會互動過程中因不一致而產生的非變革性對抗，體現在憲法結構中，具有對應的兩重含義。

在憲法內部結構中，每一個憲法規范都是各種競爭利益相互博弈的結果，其中的各種競爭利益之間必然具有沖突。在憲法的外部結構中，由于憲法已經確定了各種競爭利益之間的實力對比關系，是穩定的、滯后的，而社會實踐中的競爭利益關系卻是不斷變化的，穩定與變化、滯后與發展之間不可避免地存在沖突。我們探討此類問題，發掘各種手段和方法，最終目的都是要維持社會的穩定，在憲法層面，就是要維護憲法外部結構的穩定性。由于憲法外部結構是憲法內部結構對社會現實的調整以及二者的相互作用，而社會現實是無法掌控的客觀發展，因此憲法內部結構直接決定了憲法外部結構中的沖突能否得到妥善解決。換言之，若想解決憲法外部結構之中的沖突，就要從內部結構出發，通過對憲法規范的完善和憲法制度的設計，進行結構優化，加強對社會現實變化的應對能力。

二、“安全閥”理論與合憲性審查制度的運行原理

（一）“安全閥”理論

既然沖突無處不在且不可避免，那么設計良好效果顯著的沖突解決機制便是結構內部所不可或缺的。“安全閥”理論是沖突功能主義最重要的貢獻之一，它通過運用潛在的沖突以維持結構的穩定。“安全閥”的原意是可以使猛烈的蒸汽不斷排泄出去，而不至于破壞整個結構;沖突也能幫助一個動亂的群體“凈化空氣”[4]79，故在社會領域，“安全閥”理論指“在不破壞群體內部關系的前提下，允許針對原初對象的敵意或沖突行為在社會所認可的手段或限度內表達或表現出來。”[8]“安全閥”制度的原理就是通過可接受的方式將沖突帶來的矛盾安全地排泄，減小沖突對于結構本身的壓力，以保護結構的穩定性。該理論反映在憲法層面就是應當建立制度化的沖突解決機制，在憲法體系內部為沖突提供制度化的出口。

探討憲法與社會現實的沖突，是為了維護憲法外部結構即憲法所調整社會關系的穩定性。由于這種沖突主要是憲法規范構建的憲法內部結構與社會現實之間的沖突，存在于憲法的外部結構中，因此若要維持憲法外部結構的穩定，就要在憲法內部結構與社會現實之間構建一個有效的“安全閥”，即沖突解決機制。如圖所示，在憲法系統內部建立制度化的爭議解決機制，存在爭議說明社會實踐的發展對憲法內部結構的調整提出了要求，通過對需求和爭議的表達和展現，可以了解變化發生的原因及軌跡，對不同的變化進行分析判斷，視情況作出不同的處理。A：對于不符合社會發展需要的變化可以及時掌握，并通過憲法規范以及其他方式及時地遏制其在社會實踐中的發展;B：對于符合社會發展需要但又超出憲法內部結構可容納范圍的變化，可以準確地把握，必要時可通過修憲程序將這種變化上升到憲法規范層面;C：對于符合社會發展需要，并在憲法內部結構可容納范圍之內的變化，可以通過其他方式，如憲法解釋、立法、或修改法律法規，將其化解在憲法外部結構之內。上述任務是通過“安全閥”機制完成的，由于“安全閥”本身就是憲法內部結構的一部分，這一制度既體現了憲法的根本法地位，維持了憲法的穩定性和其對社會現實的規制，也充分展現了憲法結構的適應性、包容性和彈性。

（二）合憲性審查——憲法結構中的“安全閥”

現實中，憲法最有效的“安全閥”就是違憲審查制度（亦即合憲性審查制度[9]）。社會中憲法層面的爭議往往是在社會生活中已經足以引起憲法系統重視的、有一定現實基礎的爭議，這些爭議以各種形式表現出來，可能是具體的事件，也可能是對法律法規的質疑。違憲審查制度是指“享有違憲審查權的國家機關通過法定程序，以特定方式審查和裁決某項立法或某種行為是否合憲的制度”[10]349，是現代法治國家實施憲法、約束公權力、保障憲法實施的重要機制，其重要功能已經為許多國家的憲法實施經驗所證實[11]。縱觀世界各國，違憲審查主要有三種模式，即立法審查模式、司法審查模式和專門機關審查模式。三種模式中最符合“安全閥”理論機制的是司法審查模式。在司法審查制中，一切主體都能通過訴訟程序提起憲法性爭議。爭議的對象可以是法律法規，也可以是其他公民、法人、組織以及國家機關的行為，爭議的提出不會受到主體、程序和時間的限制。這種模式下，由于法院司法審判的職能和向社會開放的特點，大量的信息進入憲法系統，最大程度上打通了上圖中A，B，C三條通道，保證了有關憲法沖突的充分表達，不僅實現了憲法系統對社會現實中沖突的充分了解和全面把握，也保障了對沖突的解決結果直接作用于社會，融入憲法外部結構，將“安全閥”的功效最大限度地發揮出來，實現憲法內部結構與社會現實因素的接觸與整合，從而實現憲法的自我調適和漸進式變遷，是制度化沖突解決機制的最優解。

違憲審查制度的司法審查模式要求法院具有憲法解釋權，司法權獨立于其他權力之外，具有獨立審查立法的權力。然而，由于司法活動本身也難保證是絕對客觀中立的過程，法官的主觀性往往干擾了他準確體現立憲意圖。[12]其次，專門機關審查模式也是較好的選擇，在法國、韓國、俄羅斯等國家實踐。法國憲法委員會的主要職責是“各組織法在公布前，議會兩院的規章在施行前，都必須提交憲法委員會，憲法委員會應就其是否符合憲法作出裁決”。這種模式相較司法審查的缺點在于爭議的來源有限，公民個人無權提起違憲審查，導致消息較為閉塞，無法像法院一樣保證憲法沖突的充分表達，更不利于保障人權;且事前審查的模式局限于尚未出臺的法律法規，對于個案中以及法律實施后存在的沖突無法做出現實有效的回應。德國憲法法院的職權兼具了事前審查與事后審查、抽象審查與具體審查，相對法國在上述問題上得到了較好解決，但也存在權力制衡不均勻、缺乏糾錯機制等制度設計的缺陷。但專門機關審查的模式對一國的法治化程度要求相對較低，也有審查主體更專業、受個案影響和個人主觀價值取向左右的可能性更小等優點，是折衷保守的選擇，雖然調節的能力和靈活性不如司法審查模式，但通過不斷優化的制度設計和實踐中經驗的不斷積累，仍然可以實現對社會中存在的憲法問題的過濾與解決。因此此類“安全閥”的設置在憲法系統中還是確有必要的。

三、沖突功能主義對我國合憲性審查制度構建的啟示

2018年3月11日通過的憲法第五次修正案中把“法律委員會”改名為“憲法和法律委員會”。這看似微小的變化卻對我國合憲性審查制度的建立有重大的意義，為推動中國合憲性審查機制的有效運轉提供了最堅實的憲法基礎和最有效的組織保障。“憲法和法律委員會”是全國人大下設的專門委員會，由其進行合憲性審查的制度設計類似于專門機關違憲審查模式，是現階段最符合我國現實的一種制度設計。

（一）以“憲法與法律委員會”為樞紐構建合憲性審查程序

根據“安全閥”制度的要求，作為制度樞紐的“憲法和法律委員會”的工作應做到以下幾點：首先，打開“安全閥”入口，廣開言路，使爭議盡可能多地進入機制內部，從而更多地獲得信息，以準確把握發展趨勢和爭議焦點。落實到制度上，就是建立健全的合憲性審查啟動機制，規范合憲性審查的提起主體和程序，使各類憲法爭議有對應的通道進入糾紛解決機制;第二，合憲性審查的對象不能僅局限于法律法規等規范性文件，也要將個案中的憲法爭議納入審查范圍;審查的形式不能局限于事前審查，也要對已經實行的現有法律法規進行事后審查。“安全閥”制度設計的意義絕不是僅僅在形式上保證所有規范性文件都合憲，也要通過這個機制“凈化”憲法結構內部的“空氣”，完善憲法內部結構本身，最終還是要維護憲法外部結構的穩定性，使整個憲法機制運行高效，使憲法環境穩定和諧。要實現后兩個目標，就要正面應對現行憲法和法律法規中的問題，這些問題很難從文本中發現，而是在社會生活中一點點暴露出來，因此更要重視憲法實踐中的違憲個案，從個案入手發現問題，再從規范層面解決問題;第三，作為憲法體系內部的“安全閥”，“憲法和法律委員會”也要承擔起對憲法實踐中社會變化的分析把控，為解決憲法層面的沖突提供有效的解決意見和指導，通過和立法機關、司法機關和行政機關的聯動與信息互通，引導立法工作、憲法解釋工作以及修憲工作等的正確開展。“安全閥”不僅作用于憲法內部結構和社會現實，同時也要有效調節憲法外部結構，而立法、司法和行政機關都是憲法外部結構中不可或缺的。“憲法和法律委員會”對上述機關工作方向的指引可以使得掌握方向的“指南針”和直接工作的“螺旋槳”之間有效連接，使得整個憲法實踐這艘巨輪朝著正確的方向破浪前行。

對于上述要求，制定符合我國合憲性審查制度需要和要求的程序也至關重要，因為畢竟“合憲性審查是一套程序性安排，在考慮制度設計時，也要同步研究具體程序問題”[13]。程序設計應完善已有的備案審查制度，并對合憲性審查案件的合理篩選程序、啟動、受理、審議程序以及公布生效程序等予以規定，覆蓋合憲性審查制度的全方面、全過程。合憲性審查制度的程序設計對制度的有效運作至關重要，但“從我國憲法保障制度的法律規范體系來看，實體性的內容多，程序性的規范少”[14]因此，我國亟須一部單行的合憲性審查程序法，以解決程序規范缺乏而導致的實體性規范無法得以實施的問題。

（二）靈活運用憲法解釋機制，謹慎啟動修憲程序

“法學，實為詮釋之學”[15]3，憲法條文的特性決定了單純的“援引”憲法條文是不夠的，憲法的實施和監督需要通過憲法解釋，把握其含義后方能得以實施，因此憲法解釋有著不可替代的作用。憲法解釋是指“有權解釋憲法的機關根據憲法的原則和精神對憲法的條文、語句和文字的含義進行的解釋”[16]，其作用是填充憲法的“彈性”部分，使憲法的張力更為直觀地作用于外界，是平衡憲法內部結構穩定性與社會適應性，打通憲法規范與憲法適用的通道，實現憲法漸進式變遷過程中重要的機制之一，也是合憲性審查能有效開展的重要前提。如果說合憲性審查是判斷某一行為或規范性文件是否在憲法彈性的張力范圍之內，那么憲法解釋就是對這一判斷的解釋說明，其目的仍然是使整個憲法外部結構這個大環境得以穩定發展。

我國法定的憲法解釋機關為全國人大常委會，但雖有制度上的設計，卻無明顯效果，未發揮實質意義，至今僅啟動過一次。[17]相反，我國現行憲法從1982年頒布至今，僅過了26年，卻啟動了五次憲法修改程序以化解合憲性危機。頻繁地以憲法修改的形式應對社會現實的變化會大大減損憲法的穩定性和權威性，因此應當到迫不得已時才動用。

與憲法修改程序相比，憲法解釋的法律、經濟甚至政治成本均較低，對于保持憲法的權威性與憲法科學性的平衡是一種相對有效的手段[18]。并且，由于我國現行憲法制定時的指導思想是“宜粗不宜細”，使得憲法規范的原則性較為突出，為憲法解釋預留了較大空間，通過靈活運用憲法解釋，可以更為細致地貫徹憲法原則，適應飛速發展的社會現實，是可以在不改變原有憲法規范的基礎上將新需要、新變化引入憲法內部結構的最佳途徑。根據沖突功能主義，沖突作用于結構的過程應當是制度化的，因此憲法解釋也應是制度化的，憲法解釋程序是啟動憲法解釋、發揮憲法解釋功能的前提及關鍵[18]。尤其是在引入合憲性審查制度之后，審查的過程中必然會涉及到許多對憲法規范理解的爭議，這就要求憲法解釋機關可以準確把握憲法規范，合理理解憲法精神和原則，憲法解釋程序法的必要性也就此凸顯，以對憲法解釋的啟動程序、解釋范圍、解釋效力等方面進行規范，加強憲法解釋的實操性、規范性。其實我國的頻繁修憲也與憲法規范本身的原因有很大關系，這對我國憲法結構的優化即建構一種“體系化的、以規范主義為取向的”規范憲法提出了新的要求。

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作者簡介：曹漁（1995—），女，內蒙古包頭人，單位為廣東財經大學法學院。研究方向為憲法、港澳基本法。

（責任編輯：李直）