西藏法治事業發展的目標、路徑與保障措施

摘要：西藏法治事業發展的總體目標是通過各族人民群眾的不懈努力，把西藏建設成為法治能力、水平和區域影響力均領先的民族地區。其發展的基本路徑是構建層次分明、格局清晰的民族自治地方法規制度體系，加強審判、檢察及人權法治工作，大力開展生態文明法治建設。其保障措施是以習近平“治邊穩藏”重要論述為指導，建設一支忠誠干凈擔當的司法隊伍，推進司法體制機制配套改革，自覺接受外部監督，構建完善的民族地方性生態法律法規體系。

關鍵詞：西藏;法治;目標;路徑;保障

中圖分類號：D927??? 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）23-0101-03

西藏是典型的邊疆民族地區，經濟欠發達，屬集中連片貧困地區。西藏民族和宗教因素突出，長期處于反分裂斗爭第一線，社會問題復雜，維護社會穩定和改革發展的任務十分艱巨。在西藏加強法治建設工作，是新時代全面依法治國基本方略以及建設法治西藏方略的根本體現，是西藏全面建成小康社會和全面實現現代化的迫切需求。因此，在西藏未來相當長的時期內，要始終以《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和《中華人民共和國民族區域自治法》（以下簡稱《民族區域自治法》）為依據，在西藏自治區黨委的堅強領導下，各族人民群眾積極投身西藏法治事業發展的偉大實踐，努力實現西藏法治事業發展的宏偉愿景和遠大目標。

一、西藏法治事業發展的總體目標

通過西藏各族人民群眾的不懈努力，把西藏建設成為法治能力、水平和區域影響力均領先的民族地區。西藏各族人民群眾大力維護憲法和法律權威，全面貫徹執行《憲法》和《民族區域自治法》，不斷加大國家法律在西藏的實施力度，積極維護國家法治統一與尊嚴。具體表現為：

一是西藏自治區人大及其常委會將圍繞“科學立法、民主立法、依法立法以及黨領導立法工作”的基本要求，努力構建和完善民族區域自治地方立法體制和法律法規體系。按照《民族區域自治法》和《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的有關規定，明確自治區人大立法與政府規章制定權限的邊界，明確劃分自治區與各設區市之間立法權限的邊界，加強和改進西藏自治區地方性立法工作程序和方法，不斷提高西藏民族地方性立法工作水平和質量[1]23。

二是西藏各級司法機關將以黨建和思想政治教育為引領，以改革和創新為原動力，以科技和產業發展為支撐，始終堅持走司法事業發展和創新之路，堅決破解制約西藏司法各項事業發展的體制性、機制性障礙，力爭補齊司法事業發展體制機制的短板，大力推進審判、檢察工作規范化、程序化和制度化，加速西藏司法事業現代化進程。

三是堅持以人為本，努力實現西藏法治建設的根本目標，根據西藏的具體區情，結合民族工作、宗教工作、反分裂斗爭工作，保障西藏各族人民群眾的生存權、發展權，依法保障西藏各族人民政治、經濟、社會、文化、生態等各方面權利。

四是西藏將構建起由自然資源資產產權法律制度、國土空間開發保護與規劃法律制度、資源總量管理與全面節約法律制度、資源有償使用與生態補償法律制度、環境治理與生態保護法律制度、生態文明績效評價考核與責任追究法律制度等構成的產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的西藏生態文明法律法規體系，推進生態文明領域治理體系和治理能力現代化，推動西藏走向社會主義生態文明新時代。

二、西藏法治事業發展的基本路徑

（一）構建以《西藏自治區民族自治條例》為核心的層次分明、格局清晰的民族自治地方法規制度體系

遵循《憲法》《民族區域自治法》和《立法法》的原則和規定，開展重點領域的立法工作，特別是加強安全領域的立法工作，保障西藏的社會穩定;加強社會領域的立法，依法保障和改善民生;加強經濟領域立法，促進轉型發展;加強生態領域立法，確立和諧發展戰略，在維護穩定、促進發展、生態環保、少數人群體保障等方面構建起完善的法治屏障。到2050年，不僅西藏自治區人大及其常委會行使立法權，人大立法的主導作用加強，民族變通立法權的行使也進一步落實并發揮作用，同時西藏自治區政府規章與各地市人大立法的事權范圍明確具體，在地方法治建設中發揮基礎性的作用，形成層次分明、格局清晰的民族地方法規制度體系[2]53。

（二）加強審判工作，實現社會公平正義和諧

以創新司法審判工作為主導，在西藏構建多元化、多方位、多層次的社會矛盾和糾紛解決機制，積極引導西藏社會各方面力量參與社會矛盾和糾紛化解工作。針對家事矛盾糾紛可以開展家事審判工作，建立健全家庭和人身保護審理程序、家庭成員冷靜期設置程序、家庭事務案件調查制度和基層調解員選聘與培訓制度等。深化案件繁簡分流，提高訴訟效率。現階段刑事案件的審判速度慢，造成司法資源浪費，可開展刑事速裁工作。推進人民陪審員制度改革，推進司法民主。實施大數據戰略，構建現代化的審判體系和審判能力，大力開展西藏“智慧法院”“數據法院”的建設工作。由西藏高級人民法院牽頭，聚合云計算、大數據、移動網絡平臺、神經網絡、智能機器學習等新技術，搭建“西藏法院大數據信息系統”，建成現代化審判數字機房、標準化審判大數據庫以及集約化審判云平臺等基礎設施，逐步形成數據化全面覆蓋、審判數據即時生成、應用網絡順暢安全、綜合信息高度聚合、高級人工智能輔助、司法資源互通共享、三級法院聯動的大數據平臺應用格局，努力實現西藏法院各項工作與信息化融為一體[3]。西藏各級人民法院將利用人工智能等技術，提高法官辦案智能化水平，統一具體案件的法律適用，大力提高辦案的質量和效能，同時還可以緩解西藏各級法院案多人少的矛盾。

（三）加強檢察工作，提高司法監督工作水平

首先，強化刑事、民事、行政訴訟的法律監督工作，努力讓西藏廣大各族群眾能夠從每一樁案件的審理工作中感受到司法的公平和社會的正義[4]102。西藏各級檢察機關必須努力做到直面事實、不回避任何問題、有錯必糾，加大持續監督力度，及時糾正冤錯案件。同時，西藏各級檢察機關要嚴格貫徹落實疑罪從無、罪刑法定等基本司法原則，全面完成司法責任制綜合改革工作。另外，西藏各級檢察機關將遵照“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”原則，科學制定詳實可行的檢察官司法權力清單，各級檢察官必須在法律授權的范圍內獨立自主地辦理各類案件，對具體案件的辦案質量擔負終身責任。同時，西藏各級檢察機關將積極推進檢察人員分類管理，逐步建立起檢察官遴選和懲戒制度。其次，建立完善的檢察機關提起公益訴訟制度[5]。西藏地理位置特殊，維穩責任大，生態條件脆弱，未來西藏的公益訴訟越發重要。檢察機關需要建立一整套完善的公益訴訟制度來確保公益訴訟有效執行，如西藏各級檢察機關的督促制度、建議制度、監督制度等。

（四）加強西藏人權法治工作，依法保障西藏各族人民群眾的合法權益

一是科學立法保障人權。結合西藏特殊區情，堅決貫徹《憲法》《民族區域自治法》以及《立法法》的有關精神，制定民族地方性人權法規。西藏地方立法機關積極開展惠及民生、保障西藏各民族人民群眾的政治、經濟、文化、社會生態權利的立法。特別是加強對特定群體的權利保障立法工作，依法保證西藏各少數民族群眾享有基本的平等權利。二是積極開展公正司法，保障西藏各族群眾人權，依法保證審判、檢察等司法權力能夠得到公正、獨立行使。西藏將全面開展司法責任制綜合配套改革工作，實施司法人員分類管理，在貫徹落實以刑事審判為中心的司法責任制的基礎上，建立對司法人員實行有別于普通公務員的職業保障制度和專門管理制度。同時，西藏各級司法機關建立健全司法人員依法履職的職業保障和監督機制，逐步實現西藏各級人民法院的審判權和執行權相互分離，在司法工作人員中實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，使西藏各族人民群眾的訴訟權益得到有效保護。西藏檢察制度的改革同步完成，檢務工作全面公開，切實保障司法公正。

（五）大力開展生態文明法治建設，確保西藏生態友好、環境優良

一是構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。西藏各級司法機關制定詳細可行的權利清單，以清單的形式來界定和明確各類自然資源和能源產權主體的權利，確定對自然資源能源產品的實際占有、使用、收益、處分等權利歸屬關系和權責義務，推動使用權、經營權、承包權的出資、入股、轉讓、抵押、擔保等全方位、多層次、多種類的權能改革，從而構建起西藏自然資源資產交易系統和平臺，實現跨區合作。二是構建以西藏高原國土監測為基礎、以空間結構優化為核心的空間規劃體系與制度，積極構建以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度體系。立足國家整體主體功能區規劃，在西藏自治區全境被規劃為“國家公園”、禁止開發功能區的基礎上，制定自治區細分主體功能區的規劃，形成富有特色的自治區規劃方案。三是構建具有西藏高原特色的土地功能管理和節約型的自然資源總量管理制度。西藏海拔高，氣候條件惡劣，耕地總量有限。基于此，西藏應當建立和實行最嚴格的耕地保護制度，在現有的耕地總量基礎上，絕不允許減少一分耕地面積。同時，到2050年西藏將實施最嚴格的水資源管理制度、最嚴格的水源地保護體制，協調和下游省份的跨流域管理協同方案，實現國家指導、省級統籌，建立跨流域跨省的流域補償機制。完善生態林、草原、濕地保護制度，完善環喜馬拉雅生態區生態林的生態補償體制，規范草原的放牧、蟲草方面的禁牧休牧、輪換放牧、草牧平衡的體制機制。

三、西藏法治事業發展的保障措施

（一）以習近平“治邊穩藏”重要論述為指導，積極做好西藏法治建設工作

首先，西藏各級黨委、政府和司法機關將以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是“全面依法治國”重要論述為指導，始終堅持中國共產黨對政法工作的絕對領導。各級司法機關必須嚴格貫徹執行習近平總書記“治國必治邊、治邊先穩藏”的重要戰略思想以及“加強民族團結、建設美麗西藏”的重要指示精神，遵循“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎”的工作原則，以保證西藏法治事業發展的正確政治方向。同時，西藏自治區各級司法機關一定要深刻領會西藏社會主要矛盾與特殊矛盾的內涵及相互關系，準確把握西藏經濟和社會發展所處的歷史方位，科學認識西藏各項事業發展所面臨的歷史機遇挑戰和階段性特征，緊緊圍繞發展、穩定、生態三件大事來謀劃全局，自治區法治事業的發展也要體現黨委、政府的戰略意圖與決策部署，要聚焦自治區的工作大局。同時，西藏各級司法機關要堅持以黨的領導為政治保障，積極改革創新，有效解決制約西藏法治建設工作的體制性和機制性瓶頸障礙，全力推進西藏各項司法工作走上程序化、制度化、規范化的軌道，積極加快西藏法治事業改革和發展的進程，努力補齊各種短板，堅決走具有中國特色、西藏特點的社會主義法治事業改革和發展道路，積極推進依法治藏工作的進程。

（二）堅定不移樹牢“四個意識”、維護擁戴核心，努力建設一支忠誠干凈擔當的司法隊伍

西藏各級司法機關要認真學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，科學系統地領會貫穿其中的馬克思主義科學的立場、觀點和方法，力爭在學懂、弄通、做實上下功夫，切實用這個科學理論來指導實踐、推動工作。同時，西藏各級司法機關還要逐步增強“四個意識”、堅定“四個自信”，努力做到“兩個維護”，在政治路線、政治方向、政治原則上同以習近平總書記為核心的黨中央同心同向，堅定做到忠誠核心、維護核心、聽黨指揮、敢于擔當。在以習近平總書記為核心的黨中央總體決策部署下，努力推進西藏司法體制機制綜合配套改革，特別是大力開展智慧法院和數字法院建設工作，逐步構建透明、開放、動態、便民的陽光司法體制機制。同時，西藏各級司法機關還要認真貫徹落實全面從嚴治黨“主體責任和監督責任”，不斷嚴肅黨內政治生活和政治紀律，不斷加強黨內監督工作，堅決以零容忍的態度懲治司法腐敗;增強“八種本領”，著力打造一支忠誠干凈擔當的政法隊伍。

（三）創新司法工作理念，努力推進司法體制機制配套改革

按照司法工作目標導向和問題導向相統一的基本原則，西藏各級司法機關要不斷增強政治意識，積極開展以司法責任制為核心的司法體制配套改革，努力推進以審判為中心的訴訟工作機制改革。同時，西藏各級司法機關還要逐步建立起介入式偵查工作機制以及引導取證工作機制，制定和完善吸取律師意見制度，努力促進刑事案件認罰、認罪從寬制度試點工作的開展。

（四）自覺接受外部監督，使司法權力依法受到制約

西藏各級司法機關要堅持定期向人大、政協報告工作，邀請各級人大代表和政協委員赴司法機關視察、指導工作。同時，西藏各級司法機關要積極主動向各級人大代表、政協委員通報重要工作，征求人大代表、政協委員的意見和建議，并指定專人辦理意見建議，及時反饋情況。西藏各級人民法院、檢察院、公安機關和司法行政機關還要相互監督和制約，形成司法監督共同體，努力維護司法公正。另外，西藏的各級行政機關和司法行政機關要大力開展人民監督員制度改革，由司法行政機關牽頭，開展人民監督員的遴選和培訓工作，穩步推進人民監督員由司法機關內部選拔向外部選任和管理的轉變。

（五）建立起完善的民族地方性生態法律法規體系

圍繞《西藏自治區生態文明與可持續發展條例》，建立包括《西藏自治區自然資源產權登記與評估管理條例》《西藏自治區國土監測與規劃條例》《西藏各類自然資源的保護管理治理條例》《西藏自治區生態資源稅變通條例》《西藏自治區環境監測、預警與應急處理條例》《西藏自治區環境信息公開條例》《西藏自治區生態環境損害賠償條例》《西藏自治區關于生態環境損害黑名單與禁止進入規定》《西藏自治區綠色金融產品開發與管理條例》 《西藏自治區關于汽車尾氣碳排放收費的規定》《西藏自治區碳交易市場規范管理條例》《西藏自治區生態文明綠色發展指標體系與績效評價條例》《西藏自治區關于領導干部生態文明離任審計與追責機制的規定》等主要地方性法規為主要架構的生態文明與可持續發展法規制度體系[6]89。

參考文獻：

[1]蔡定劍.中國人民代表大會制度[M].北京：法律出版社， 2008.

[2]李培傳.中國社會主義立法的理論與實踐[M].北京：中國法制出版社，2011.

[3]索達.西藏自治區高級人民法院工作報告[R].西藏自治區十一屆人大第二次會議，2019.

[4]馬繼軍.民族法學基礎理論[M].西寧：青海民族出版社， 2012.

[5]朱雅頻.西藏自治區人民檢察院工作報告[R].西藏自治區十一屆人大第二次會議，2019.

[6]西藏自治區人大常委會重大理論研究課題組.西藏自治區民族宗教領域法規制度建設研究[Z].2018.

作者簡介：高大洪（1970—），男，漢族，安徽桐城人，教授，博士研究生導師，西藏大學政法學院院長，研究方向為民族地方法治建設與社會治理。

（責任編輯：朱希良）