中國公民國外遭遇失當行政執法的救濟法律探析

摘要：近年來，中國公民海外遭遇行政執法失當的案例有增多的趨勢，最典型是2018年瑞典警察對曾姓中國游客一家人執法失當事件。以此事件為例，對中國公民國外遭遇失當行政執法救濟制度進行研究，結合瑞典議會監察專員年度報告對該國行政執法失當行為進行類案分析，從相關類案例追溯其背后蘊含失當執法的法理依據，提出當遭遇瑞典國內行政訴訟受理阻卻，可向議會監察專員提起申訴的法律救濟途徑，同時對國外議會監察專員行政執法失當救濟制度進行探討，認為這是中國公民國外遭遇失當行政執法時便捷有效的法律救濟途徑。

關鍵詞：執法失當;法律救濟;議會監察專員;中國公民國外保護

中圖分類號：D630.9??? 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）23-0104-03

伴隨著我國改革開放的持續推進和經濟迅猛發展，走出國門到世界各地學習、旅游、務工、投資經商等的中國人越來越多。2016我國公民出境旅游人數達到1.22億人次，比上年同期增長4.3%①。2017年上半年，中國公民出境旅游人數達6203萬人次，比上年同期增長5.1%②。與此同時，中國公民的海外安全問題也越來越突出，引起各界廣泛關注。有關海外中國公民安全和權益的專題報道也頻頻見諸網絡及新聞媒體，且常位于醒目位置。作為警察執法不當的風險屬于二類風險，這類風險對海外中國公民生命安全有威脅，且將導致重大經濟損失③。如2018年9月22日發生的瑞典曾先生事件，引起了大家的普遍關注。作為在國外的中國公民，遭遇不當的行政執法失當時候，應當采用什么樣的法律救濟途徑，本文現就此作一探討。

一、行政執法失當事件與瑞典國內法律救濟路徑

瑞典曾先生事件回顧：

2018年9月2日凌晨，包括2名老人在內的3名中國游客在瑞典斯德哥爾摩市遭到警察粗暴對待，當事人向中國駐瑞典使館報告后，使館和中國外交部先后向瑞方提出交涉，要求瑞方徹査事件，及時回應當事人的合理訴求，并盡快向中方通報。截至2018年9月17日，中方尚未收到瑞方關于此事的調查進展情況，瑞典警方仍未回應中國使館有關見面溝通情況的要求。 9月17日，瑞典首席檢察官埃里克森在回應此事時表示，瑞典警方沒有任何過錯。

（一）瑞典國內行政訴訟受理阻卻

瑞典警方在受理對中國游客執法失當的投訴后將案件相關信息轉至“獨立公共檢察辦公室”，但“獨立公共檢察辦公室”只對警察執法行為是否符合瑞典法律作出裁決，而不會判斷當時執法行為是否恰當④。

曾先生能否對警察執法不當的行為提起行政訴訟？在瑞典《行政法院程序法》⑤沒有找到外國人可以提起行政訴訟的規定，瑞典《行政程序法》⑥既是行政機關處理事務的依據，也是行政法院判斷行政機關行政行為合法性的重要標準，也沒有找到外國人可以訴訟的規定⑦。而查看瑞典《外國人法》⑧，其第14章第1節“外國人提起上訴只能在本章規定情況下做出，對警察當局做出的拒絕入境、驅逐、居留許可和工作許可的警察當局的決定可以提出上訴”，并沒有瑞典警察對外國人不當執法的上訴規定。

（二）向議會監察專員提起申訴

曾先生還有另外一條救濟途徑，向瑞典議會監察專員提起申訴。瑞典專設議會監察專員制度，它的主要職責是檢查、監督國家行政機關、軍事機關和檢察院、法院執行法律及公務員履行職責的情況，并具有對公務員不良行政行為提出公訴的權力;調查議會制定的法律在實施過程中是否合乎實際并提出修訂意見;受理公民因政府或公務員不良行政而受到不公正待遇提出的申訴或控告等⑨。監察專員是代表瑞典議會監督政府機關和官員的，其監督方式有三種，一是受理公民申訴，并對申訴展開調查，這是最主要的監督調查任務和方式;二是主動展開調查;三是對政府機構進行主動視察。議會監察專員對申訴的案件可以做出案件審核和調查定性的處理。

在瑞典，任何人甚至其他國家的公民或不在國內居住的國民，都可以向議會監察專員提出控告和申訴，⑩議會監察專員受理的申訴可以是涉及外國人的案件（不包括移民法院審理案件、涉及公民身份案件），?只要是訴訟時效不超過兩年。當認為自身的合法權益受到行政權力的侵害而沒有得到合適的法律救濟時，可以向監察專員提起書面申訴。申訴的案件須實名制，監察專員不調查匿名申訴，一般情況下申訴材料提交后都會公開，除非是《保密法》規定需要保密的事由。

（三）與曾先生一家被“移除”的“類案”

在瑞典議會監察專員的年度報告中，針對警察局對個人采取強制措施問題的投訴頗多。據瑞典《警察法》進行干預的條件往往難以評估，而且警方的決策往往是在困難的情況下做出的，因此，仔細考慮這些條件并對個案進行單獨評估始終是重要的?。如2017-2018年的瑞典議會監察專員年度報告中，警方對13歲的小男孩（因為他在凌晨午夜時分破壞了寧靜，慶祝青年節并和保安打架）進行移除，移除過程持續了一小時，最后在距離男孩慶祝青年節地點約3.8公里的一個公交站上將他扔下來，而該男孩當時完全不認識回去的路。監察專員在案件評述中就提到，雖然在《警察法》中移除對“成年人”與“未成年人”未做特別的規定，因此他似乎是沒有找出足夠的理由來批評警方。但是很明顯，警察移除13歲男孩的行為的必要性是不相稱、不符合比例的。結合移除的持續時間、被移除的距離和對該男孩使用手銬進行強制干預等來判斷移除這一行動，警方的行為實際上已經構成了拘留，監察專員對此案是持批評意見的，監察專員認為，警方實際上是有其他的替代方案可以考慮的，如果決定執行的時間很長（移除時間長達“一小時”，距離3.8公里。筆者判斷警方當時極有可能在繞圈），應該考慮是否有可能和足夠的時間來取消決定，是要求當事人自愿離開現場或者在滿足條件的前提下臨時拘留該當事人。

在曾先生案件中，警車開了半個多小時，將曾先生一家移除到8公里外（原本只需要十多分鐘）的林地公墓。他們一家人當時只是初來乍到的旅客，警方將其帶離市區8公里這一行為是否有必要？是否應當適當考慮中西方文化的差異并由此判斷曾先生一家對當事人的侵害程度？是否考慮其他可以替代的方案來執行？比對上述警方移除13歲男孩的案例可以看出，移除曾先生一家這個行為并非必要，且不合乎比例。因此，曾先生向瑞典議會行政監察專員提起警方執法不當的申訴，被受理和被立案調查的可能性很大。

二、中國公民應尋求監察專員行政執法失當救濟制度的幫助

議會監察專員制度起源于1908年的瑞典，后來芬蘭、丹麥、挪威、新西蘭、英國、澳大利亞、加拿大、法國、意大利、西班牙都建立了議會監察專員制度，全球共有140多個國家和地區設立了監察專員制度。1995年，歐盟也任命了首任歐盟議會監察專員，這是首個國際層面的監察專員。

監察專員是由議會或立法者任命的機構，以憲法或者有關法律作為標準，受理公民針對政府機構的投訴，獨立行使監察職權進行調查，據此對政府提出批評或者建議意見，并將其向議會和公眾公布。監察專員具有調查權、建議權、向公眾報告權。

（一）海外中國公民向監察專員申訴的法律依據

現將海外中國公民可向監察專員申訴的法律依據節選梳理如下：挪威《議會行政監察專員法》第6條第1款“任何認為自己遭受行政機關不公正對待的人均可向監察專員投訴”;瑞典《議會監察員的行政管理指令》附則“對于議會監察專員，范圍4有涉及外國人的案件”;冰島《關于冰島議會申訴專員的1997年第85號法令》第4條向議會申訴專員提起的投訴“任何個人認為受到了第三條第一、二款所指行為的不公正對待，可就此向申訴專員投訴”;丹麥《丹麥申訴專員法》第13條“任何人可依照第七至九條向申訴專員投訴有關機關”;波蘭《波蘭申訴專員法》第10條“申請無須繳費，并可以任何形式提出”第18條“本法同樣適用于波蘭境內的非波蘭公民”;英國《1967年議會監察專員法》第6條，關于投訴的規定“只有權利受侵害人居住在聯合王國，或者申訴所涉與其有關的行為是他在聯合王國時進行的。”;荷蘭《一般行政法》第18條“任何人有權通過書面投訴的方式要求申訴專員對行政機關作出的具體行政行為進行調查”;斯洛文尼亞《人權申訴專員法》第26條，“任何人只要認為法案或國家機關、地方自治機關、受政府委托機關的行為或失當行政行為侵害了其人權或基本自由，都可以向申訴專員申訴以啟動程序。”;保加利亞《申訴專員法》第24條，“每一個自然人，不分國籍、性別、政治面貌或者宗教信仰，均可向申訴專員提起申訴”;羅馬尼亞《申訴專員機關組織和職責法》第14條“任何人，無論國籍、年齡、性別、政治面貌和宗教信仰，都有權提起申訴”;歐盟《歐盟行政申訴專員法》第2條第2款“歐盟任何公民，或者在歐盟會員國居住的自然人，或者有注冊辦事機構的法人，可以直接或通過歐洲議會的議員，向行政申訴專員提起一項有關共同體機構或組織在活動中存在失當行為的情況的申訴。”?

（二）向當地監察專員提起救濟的程序

海外中國公民遇到合法權益受行政權力侵犯而無法得到法律救濟時，可向當地的議會監察專員提起申訴。海外中國公民并不需要懂得當地語言，也不用了解當地政府的辦事程序和方式，就直接將案件申訴給監察專員。如以瑞典曾先生案例為例，可以通過百度搜索瑞典國家官方網站，?選擇中文頁面，找到瑞典政府體制?欄目中瑞典監察專員的網頁鏈接，?依據相應的申訴填寫指引，在首頁申訴專欄中填寫申訴表格提交即可?。監察署收到申訴，會將其錄入案件處理系統，并分配相應的編號，并移交到相應的監察辦公室進行初步評估，如果不符合申訴理由將會被駁回，未被駁回的申訴將啟動調查作出處理。即使有些國家規定需要窮盡行政救濟方法，向監察專員申訴也可知道哪里可以得到建議，或者通過找誰能為海外中國公民提供救濟的理由和依據，這就使得海外中國公民在語言不通、人生地不熟的情況面臨行政行為失當得到相應的救濟。

議會監察專員享有調查權，可以通過詢問國家機關工作人員、查閱文檔進行調查，政府部門及公務員必須協助與配合，在必要情況下約談相關當事人，甚至有些國家如芬蘭監察專員可要求警察直接協助調查。

調查程序結束之后，如發現政府或者法院的行為存在不妥之處，監察專員通過書面報告告知投訴人，如行政或司法行為確存在違法或錯誤之處，監察專員會對相關官員或機構提出勸告、建議甚至批評申斥。從法律意義上講，監察專員的建議或批評申斥是沒有約束力的，有且僅屬于道義問責，但絕大多數國家的行政、司法機關對監察專員的監督是很重視的。如瑞典的行政、司法機關對監察專員的意見給予高度重視，及時采取相應的措施進行補救修正。議會監察專員多具法學專業背景，且具有清譽與公信力，?這是他們具有權威性的一個原因，還有兩個重要的原因使得監察專員的意見具有事實上的約束力和權威性，一是議會對監察專員的鼎力支持，二是新聞媒體的輿論壓力。監察專員的所有工作報告和個案處理結果都在網站上公開，都向社會開放，聽任查閱。?

注 釋：

①中華人民共和國文化和旅游部http：//zwgk.mct.gov.cn/auto255/201711/t20171108_832371.html？keywords=2019年7月12日訪問。

②中華人民共和國文化和旅游部http：//zwgk.mct.gov.cn/auto255/201708/t20170818_832370.html？keywords=2019年7月12日訪問。

③夏莉萍：《中國外交的新重點——保護中國公民海外安全》，載于《新視野》，2005年第6期。

④環球網《在海外，如何與警察相處有門道》http：//world.huanqiu.com/exclusive/2018-09/13075366.html，2019年7月12日訪問。

⑤瑞典《行政法院程序法》全文https：//www.government.se/government-policy/judicial-system/the-administrative-court-procedure-act/.2019年7月12日訪問。

⑥瑞典《行政程序法》全文https：//www.kriminalvarden.se/globalassets/om_oss/lagar/forvaltningslagen-engelska.pdf.2019年7月12日訪問。

⑦胡建淼主編：《世界行政法院制度研究》，中國法制出版社2013年版，第246頁。

⑧瑞典《外國人法》全文https：//www.government.se/contentassets/784b3d7be3a54a0185f284bbb2683055/aliens-act-2005_716.pdf.2019年7月12日訪問。

⑨中央紀委外事局、監察部外事局，《外國監察制度與實踐—紀檢檢察機關國外考察報告專輯》，中國方正出版社1995年版第15頁。

⑩龔祥瑞著，《比較憲法與行政法》，法律出版社2012年7月第3版第500頁。

?《議會行政監察專員指令》自2012年2月15日生效，最近修訂日期是2017年12月22日，修訂自2018年2月1日生效。http：//www.jo.se/en/About-JO/Legal-basis/Administrative-directives/.2019年7月12日訪問。

?瑞典議會監察專員年度報告2016-2017年度《Annual report for the period 1 July 2016 to 30 June 2017，summary》，http：//www.jo.se/en/About-JO/Annual-reports/，于2019年7月12日訪問。

?瑞典議會監察專員年度報告（2017.7-2018.6）Annual report for the period 1 July 2017 to 30 June 2018，summary，http：//www.jo.se/en/About-JO/Annual-reports/，2019年7月12日訪問。

?林莉紅，陳菲，《外國申訴專員法律選編》，武漢大學出版社2013年12月第1版第2-224頁。

?瑞典中國主頁：http：//sweden.cn/，2019年7月12日訪問。

?瑞典的政府體制介紹：http：//facts.sweden.cn/government/system-of-sweden-government/，2019年7月12日訪問。

?瑞典監察署網站：http：//www.jo.se/，2019年7月12日訪問。

?瑞典監察署申訴網頁：https：//www.jo.se/en/How-to-complain/Complaint-form/

?中國臺灣“監察院”國際事務小組編印：《世界監察制度手冊》，“監察院”2010年版第267頁。

?李紅勃：《北歐監察專員：通過行政問責促進善政與法治—兼論對中國行政監察制度改革的啟示》，載《青海社會科學》，2013年第5期。

作者簡介：陳瑩瑩（1987—），女，漢族，廣東湛江人，湛江幼兒師范專科學校講師，法學碩士，研究方向為行政法學。

（責任編輯：朱希良）