突發事件中政府信息公開制度的完善路徑

馬平 馬薇

摘 要：在突發事件中，政府信息公開不僅有利于保障公眾知情權，維護公共財產安全，同時也有可以監督政府權力行使，維護政府的權威性和公信力。我國在《政府信息公開條例》和《突發事件應對法》中對政府信息公開的主體內容等方面都做出了規定，在突發事件的應對中取得了良好效果，但隨著時代的發展，突發事件中政府信息公開的相關問題還需要進一步探討研究。本文分析了我國突發事件中政府信息公開的現狀并提出幾點建議。

關鍵詞：突發事件;信息公開;知情權

二十一世紀以來，世界各地的突發事件頻發。突發事件發生之后，公眾會迫切想知道到底發生了什么事，現在是什么情況，有什么急救措施，這件事對自身的生命財產是否會有影響，是否有方法可以避免這些事的發生等一系列事情。如果有關部門一直隱瞞，只會使民眾恐慌，謠言擴散。相反，如果相關的部門能及時的公開突發事件的有關信息，不但維護了公眾的知情權，將謠言扼殺在初始，使公眾理解配合政府采取的措施，也預防限制了部分官員在這種情況下的權力濫用，維護了政府自身的公信力。所以，突發事件中的政府信息公開意義重大。目前，我國在這方面的法律規定較為原則性，在現實處理事件時，作用微乎其微，尤其在負責信息公開的機構設置上、事件過后的問責機制上、處理信息公開與媒體的關系上仍存在可改進的地方。

一、 突發事件和政府信息公開的概念

（一） 突發事件概述

突發事件在現如今普遍發生，已成無法避免的現象?！锻话l事件應對法》（以下簡稱應對法）中 ：“突發事件是指突然發生，造成或可能造成嚴重社會危害 ，需要采取應急處置措施予以應付的自然災害，事故災難，公共已發生事件和社會安全事件?！备鶕@一概念可以推定突發事件主要有以下特征：

（1）突發性：突發事件發生突然，難以預料，影響力大，公眾通常沒有做好充分的準備。日本福島核泄漏事件、11.12巴黎恐怖爆炸襲擊事件、科隆多大規模性侵案、土耳其政變未遂等都是突發而至，讓人措手不及。

（2）危害性：突發事件從表面上看會威脅公眾的生命、財產安全。但事實上遠不止這些，其中最可怕的就是它會擾亂原本和諧穩定的社會秩序，給事件受害者的心理造成難以磨滅的、惡劣的影響。另外，如果相關部門沒有穩妥處置突發事件，又會造成一番無法預計的損失。 以2011年日本9.0級地震后福島核泄漏為例。地震后，第一核電站中一反應堆核蒸汽泄露爆炸，放射性物質洩漏。但是政府并根本沒有有效的應急措施，30公里以內的民眾被迫全部撤離;由于洋流影響，中國、美國等國家不同程度的檢測出了福島事故的放射性物質;2015年日本政府首次承認一位白血病患者患病原因是核輻射;2017年，我國查出疑似受核污染的日本產品。此事件影響范圍之廣，時間之久，令人生畏。

（3）緊迫性：由于事發突然，且會令生自然、生態和社會環境等被破壞。如果不果斷采取措施，事件帶來的影響會不斷擴大。有關部門必須立即制定應急方案、采取應急措施，避免危害蔓延，將突發事件帶來的損失降到最小。在響水爆炸事件中，消防力量迅速到場。143輛消防車，1000余名官兵到場，爭分奪秒進行救援，阻止事態向更惡劣的方向發展，從這也能看出突發事件的緊迫性。

（二） 政府信息公開概述

孟德斯鳩說：“一切擁有權力的人都容易濫用權力，這是一條亙古不變的經驗，有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休?！敝挥性谌嗣竦谋O督下，讓權力的行使展現在公眾面前，才能有效預防和阻止部分官員對權力的濫用。所以，要完善政府信息公開制度，讓權力的運行面向全體大眾。這對防止權力腐敗，建立為民服務的陽光政府意義重大。

朱維究教授“新管理論”指出：政府行使自身職權的過程中，制作、獲得、擁有的信息都稱之為政府信息。這同時也表明政府信息不僅包括公眾信息，也包括個人個體信息。在《政府信息公開條例》（以下簡稱條例）中特別指出政府信息公開，公開為原則，不公開為例外。詳細的說就是：政府信息通常情況下應向公眾公開。但對國家秘密絕對不公開，對商業秘密或個人隱私相對不公開。

二、 突發事件中政府信息公開的意義

政府部門及時、全面的公布事件的關聯信息是有效控制突發事件的重要措施之一。滿足受眾的信息需求，是維護公民知情權要求，是對以人為本的服務型政府的要求。

（一） 使民眾及時預防，減少損失

常規性的突發事件（洪澇、雪災、森林火災等），在事件發生之前，是可以及時預報的。如果在事件的一開始采取措施，預防控制，就能防患于未然。其中，政府在在應對過程中起領導作用，因為公眾認為政府公布的內容才是最真實可靠的。這要求政府積極利用手中社會資源，務實的做好信息收集分析工作，在事件發生之前，對掌握的信息進行公開。履行政府的法定義務，維護公眾知情權，使公眾積極配合政府行動，減少突發事件產生的產生的不利后果。在2013年，面對H7N9的的突然來襲，國家相關部門積極應對，向公眾解釋這類病毒，教授預防措施，并及時向告知感染人數和地區。民眾在了解事實情況后，積極配合政府部門相關預防管理措施，從自己的日常生活中積極預防，這大大提高了政府的辦事效率。

（二） 遏制謠言，避免突發事件擴大

突發事件發生后，可大規模影響公眾利益及生命財產安全。如果獲得事件發生情況的渠道阻塞，無法知曉權威信息，往往就會聽信謠言，擴大突發事件所造成的不利后果。若有關部門及時發布事件信息，不僅使甚囂塵上的不實謠言止步，讓民眾保持理性，也維護了公眾的知情權，使公眾理解配合政府采取的措施。在河北邢臺“7.19”洪災中，當地政府全力救災，卻忽視了及時向民眾匯報災情，導致謠言四起。部分村民和受難者家屬質疑政府的救援情況，圍堵了107國道。邢臺官方才在22號晚上第一次公布受災情況。如果相關政府部門能依照法律法規，及時發布權威消息，獲得民眾的支持，不僅有助于救援行動的開展，也有利于災后救援工作的開展。

（三） 遏制腐敗，防止權力濫用

英國思想家洛克認為：“在某種場合，法律應該讓位于執行權，因為世間常能發生許多偶然的事情，遇到這些場合，嚴格呆板地執行法律反而會有害。”為了調動社會一切積極因素，盡快消除突發事件造成的巨大損失，政府此時會享有許多特權。但對這種做法帶來的后果要一分為二的看待。從積極的一方面來看，這可以調動一切資源，盡快消除突發事件帶來的不利后果。從消極的方面來看，信息公開如果不透明，權力和“秘密”同行。會讓腐敗滋生、會侵害公民的基本人權、妨礙法治公正，也會給政府的形象抹黑。腐敗與黑暗同行，讓權力在陽光下行走;讓民眾監督權力的運行;讓政府掌握的信息及時公之于眾，從而從根本上有效地制約突發事件中的權力濫用。

（四） 維護公眾的知情權

洛克指出“無論國家采取什么形式，統治者都應該正式公布被接受的法律，而不是以的臨時的命令和未定的決議進行通知，只有這樣，才能使人民知道他的責任，并在法律范圍內得到安全與保障，并將統治者限制在適當范圍內?！狈▏薘obespieeer也認為“全國公民都有權知道自己的委托人的行為?！卑l生突發事件，公眾的第一反應就是“到底發生了什么事，究竟為什么會這樣”。政府要將公民看做信息的主人，及時向群眾匯報信息，讓人民了解情況，在維護公民知情權同時發揮出人民群眾的力量。

三、 突發事件中政府信息公開的內容、方式

（一）突發事件中政府信息公開的內容

有關突發事件下政府信息公開的內容，《應對法》第十條規定：有關人民政府及其部門作出的應對突發事件的決定、命令，應當及時公布?！?/p>

1.突發事件前信息公開內容

一般而言，應對突發事件，不能單單依靠政府的力量，也需要民眾的理解與配合。在事件的前兆階段，如果政府迅速地發出公告，民眾就知曉了此次事件可能發生的區域、類型、 強度和時間，及時的采取理、便捷的防范方式。公眾充分了解此次事件，那就會與政府積極合，促進公眾和政府相互配合、相互支持，將危險扼殺在萌芽狀態或減少損失的擴大。事前信息公開對預防臺風、洪水等一系列惡劣天氣帶來影響，預防效果十分顯著。

2.突發事件中信息公開的內容

突發事件發生后，政府告知公眾的內容要盡量詳細，事件性質、發生原因、受災范圍、人員傷亡、救濟情況、還有交通信息等通過媒體或其他方式，將已經掌握的事態的發展情況及時告知給大眾。越是在緊急關頭，人們越是關注政府采取的措施，對于應對突發事件的計劃，在采取的措施要向公眾說明，讓公眾知道政府在事件中做了些說明，增強民眾應對突發事件的信心，增強對政府的信心。2014年，全國人民在知道玉樹地震后，團結一心，心系玉樹，許多人通過自己的方式（例如捐款、捐物、參與搶險）奉獻一份力量，這也和政府反應迅速、措施有力密不可分。

3.突發事件后信息公開的內容

突發事件后結束，政府應及時告知公眾，向社會公布匯報工作措施及進展情況。這次事件帶來的損害有多大？如何對損失的建筑進行修建？如何對受災群眾進行救濟和補償？恢復到事件發生之前需要多久？有沒有什么預防急救措施？ 政府部門要認真總結這次事件的經驗教訓，誠懇指出應對突發事件過程中的不足之處，不斷自我完善。這么做的本身，也提高了政府自身在民眾中公信力和權威。

（二）突發事件中政府信息公開的方式

突發事件之后，政府以什么樣的方式發布有關信息是政府信息公開的重要環節。公民如今獲得信息的渠道多種多樣，政府也應順應時代潮流，在保證信息渠道權威性的同時，依法采取適合的一種或幾種公開方式。信息公開應采取以下幾種方式：

1.政府新聞發言人

政府新聞發言人是政府授權在特定場合、定期向公眾和媒體發布政府或主管部門的重大事項、社會上發生公眾關心的各類事件等信息的部門。在人們的印象中，政府新聞發言人更多的是出現在外交場合。現在，這個制度離普通人越來越多近。在突發事件的應對期間，許多城市認同并采用這種方式讓公眾和媒體直接、權威、快速的了解突發事件的有關情況。不僅維護了公民的知情權，且保證了信息的準確性，防止了不實信息和小道消息肆意傳播。可以說，這是中國各級政府推進信息公開的一個里程碑。

2.政府官方網站

不同于傳統的紙質信息傳播方式，網絡具有傳播范圍廣泛、傳播迅速、反應效果好的特點。現如今，網絡已經成為民眾獲取信息的重要渠道。在突發事件應對期間，可能會有一些心懷不軌目的人利用網絡的上述優點傳播不實信息，政府也應采取應對手段，比如利用自己的官方網站向社會公眾辟除謠言，傳遞真實的信息。不僅僅拘泥于形式上的官方網站，如今的微博、微信公眾號等，我認為也可以認定為官方的發聲平臺。這些平臺的使用范圍廣，影響力大，表現形式靈活。合理加以利用，告訴民眾如何有效應 ，可以大大提高政府處理突發事件的效率。

3.大眾媒體

大眾媒體既不是朋友也不是敵人，它是政府與公眾之間進行溝通的媒介和橋梁。政府要做到敢于向媒體公開，媒體也應遵從職業精神，對言論負責，對社會負責，公正地引導輿論的走向，不掩蓋事實，不煽風點火。動員各界力量，和政府齊心協力，解決事件危機。從響水事件可以看出信息公開對應對突發事件重大的影響力。信息在現代社會飛速傳遞，“后發制人”已經被時代淘汰。因此，如果大眾媒體能與政府配合，及時、真實的傳遞信息，消滅謠言，掌握輿論主導權，那么突發事件就處于政府可掌握控制之下了。

另外，政府部門可以在公共場所設立電子閱讀機器、滾動屏幕等公共設施，使廣大公民通過這些方式隨時獲得信息。不但方便快捷，且傳播范圍廣泛。當然，要注意使用語言的普遍化，防止大眾在危機關頭受到誤導，發生有害的從眾行為。

四、 我國政府突發事件中信息公開的現狀

我國政府信息公開的體制建設起步比較遲，謹慎公開的思想觀念根深蒂固，民眾深受其害。在后來的玉樹地震、H7N9病毒中，政府汲取了經驗，及時對相關的信息進行公開，并獲得了良好的效果，但仍有一些問題的存在阻礙政府信息公進行的步伐 。

（一） 相關法律法規不健全

我國目前很多法律對突發事件的公開做了規定，但結果不盡如人意。有關的政府信息公開方面的法律過于籠統，實際操作性不強。《條例》是我國第一部統一的信息公開立法，其歷史意義不言而喻，但規定政府信息公開的內容僅有第十條。《事件法》中只在第十條、第五十三條中籠統地規定“相關單位應當及時公布信息”。法律對于應公布什么信息、信息應如何公布、何時公布、是否應向媒體尤其是向海外公布信息以及相關責任制度和救濟措施等都沒有涉及或者不完善。這給了政府很大的自由裁量權，造成某些政府部門以此推脫、遲延、拒絕信息公開。

（二） 應急機關設置不足

按照性質劃分，可將突發事件分為常規性和非常規性兩類 。前者公眾比較熟悉 ，這類事件以前就經常發生，公眾有一定的經驗來應對，例如地震、火災等。后者是沒有發生過或發生過但又增加了許多不確定的因素的事件。H7N9、天津港口爆炸事件、上海踩踏事件、響水事件是這類事件的典型。這類突發事件人們不熟悉，而且對于這類事件一般沒有應急預案可供參考，這大大加重了政府和有關部門處理這類事件的難度。 但目前我國沒有常設的、應對突發事件的、信息公開機關。在美國，不僅建立了國家安全委員會，還建立了聯邦經濟事務管理署。我國處理突發事件的手段一般是依照當時的具體情形，設置一個臨時性的指揮部。 H7N9爆發的時候，政府是指定的衛生部門負責信息發布，但依《重大動物疫情應急條例》由國務院獸醫主管部門負責。 這種不確定性，使各個部門之間職責權限不確定，容易導致雙方都不發布信息 ，延誤信息的公開，或者雙方同時發布信息的浪費資源后果。 如果雙方公布內容的不統一，這極不利于在公眾心中政府發布權威信息的形象的樹立。

（三）行政問責制不健全

行政問責，是公眾對政府做出的行政行為進行質疑。主要有這幾個方面：1.讓公民明確權力的行使范圍。2.讓公民清晰了解政府的職責。3.公民對于政府行政不滿意的地方進行質詢、彈劾、罷免。這是一個系統化的“吏治”規范，2006年，《公務員法》規定了引咎辭職制和責令辭職制。2007年，《應對法》規定，政府部門不履行法定職責，由上級機關或檢察機關責令改正。但在目前，國家的問責機制尚未健全。 法條的有關規定的都是原則性的內容，實踐中執行起來有難度。在問責主體上、公民幾乎沒有參與問責程序，沒有對最終的決定發表話語權并享有一定的決定權，司法機關、新聞媒體也很少參與問責。在問責程序上，通常采用的方式上級免去下級官員的職務在處理“上海踩踏事件中”，上海市成立聯合調查組，調查了整個事件的始末，最終的結果是將黃浦區的書記撤職，而沒有依照法律程序進行。

（四）新聞媒體錯位缺失

我國媒體在突發事件報道上的進步，國人有目共睹。一些實事求是的做法讓民眾拍手叫好。但受到自身因素和外界因素的影響，有些地方并不如人意。

1.政府管制過于嚴格

我國在信息公開上受到傳統觀念的影響，極少公布負面、消極的消息。政府通常認為公眾知道的越少越好，越有利于事情的解決，這是束縛信息公開的一個重要因素。政府對媒體的報道的內容的限制，使媒體成為了它的“喇叭”。但事實上，“從傳播學的角度講，社會上無論發生了什么重大事件，如果想單純的捂住蓋住，在目前的傳播環境下幾乎是不可能的?！奔皶r報道，就會取得輿論的引導權。媒體客觀、充分報道，會抑制流言的滋生。反之，若媒體，尤其是官方媒體，在突發事件中，吞吞吐吐，表達的不清不楚，只會助長流言的泛濫。

2.媒體人為炒作新聞

如今，公眾獲得新聞的渠道廣泛，新聞傳播的方式多樣化且傳播迅速，新聞競爭日益激烈，媒體為了獲得讀者，就要在第一時間發布新聞。因為誰在第一時間發布，誰就掌握了事件發聲的主動權，有些媒體為了制造熱點，博人眼球，不惜造成惡劣的社會影響，讓有關部門在應對突發事件上雪上加霜。

五、 我國突發事件中政府信息公開制度的完善

以上分析表明，我國突發事件中政府信息公開制度仍有不足之處。因此，我國需要不斷完善突發事件信息公開制度。

（一）完善現有法律體系

對有關法律規定籠統、不夠詳細的問題，我國可借鑒國外的優秀經驗。對《條例》和《應對法》中突發事件信息公開的內容進行細化、補充。例如對于事件公布時間的遲延性，內容隨意性等問題，可以對公開的時間和內容明確規定。另外， 地方政府也可以再制定更為詳細，更為明確的實施的規則。例如江蘇省出臺的《江蘇省氣象災害防御條例》《江蘇省突發事件應急預案管理辦法》使其增強在現有法律法規的在事件過程中可操作性和可實施性。政府若要制定出詳細的法律法規，應加緊相關信息公開主體、方式、途徑、范圍、時間、追責制度以及相對人的救濟途徑的完善，這樣也規范了政府官員在突發事件中的權利的行使，限制了權力的濫用。

（二）設置專門的信息管理和發布機構

這種應對突發事件的信息公開的專門機構，在事件發生之前，就會將預警信息傳遞給群眾。在事件過程中會統一指揮，使前后協調，并在事后總結經驗教訓。這類機構在很多國家都有設立。美國建立了聯邦危機管理小組，印度政府專門設有危機管理小組。

綜合我國的國情，除了在中央設立常設機構，各個省級政府也需要設立負責應對突發事件信息公開的機構。以便各方面實現信息共享，協調各部門的行動。除此之外，在必要時，可以授權給下級部門或者政府向社會大眾公開信息。

（三）完善問責機制

在突發事件的信息公開過程中，為了避免權力的濫用和不作為，對政府官員法律責任的追究尤為重要。首先，完善政府公開問責機制，地方各級政府在部門在法律規定的的范圍內，結合當地實際情況，制定一個關于本地區的信息公開問責的方案明確規定。對政府信息公布不及時、不全面或拒絕公布行為，明確其應承擔的法律責任。將方案的實施落到具體實處，使責任問責機制發揮實效。其次，對于應公開而未公開信息，造成人民群眾的損失的，政府應給予賠償。

最后，政府部門建立一個專門的考核機制，規定對政府相關人員搜就行的政府信息公開情況進行考核，注重聽取民意。讓公民參與問責程序的聽證，讓公眾發揮自己的作用，給予公眾一定的決定權。在突發事件發生后，對于有關領導官員的責任問題，經過法定程序追究其責任。避免有關部門迫于輿論壓力直接處分部分官員，蒙混過關。

法制經緯

突發事件中政府信息公開制度的完善路徑

（四）合理約束新聞媒體

在2011年日本地震導致核泄漏后，周邊國家陷入了核輻射的恐慌之中，我國也不例外，國民對此高度關注。環境緊急響應中心迅速發布了檢測信息，并將檢測結果每日公布在了中國氣象局的網站上，這對于消除公眾的恐慌有著良好作用。我國某個主流媒體專門邀請了專家對這次事件做了一個解說。關于事情經過，有何影響，怎樣預防等等內容。這原本是好的行為，但由于消息傳播不對稱，沒有用常規性普遍化的語言來告知大眾，“吃碘鹽可以預防核輻射”“核輻射過后海水污染，以后生產的碘鹽無法食用”的謠言散播出去，民眾開始大量搶購食鹽，有人甚至搶購了幾百斤，這嚴重的擾亂了公民的正常生活。國家發改委發出緊急通知，商務部也啟動了應急預案。地方政府嚴格控制，才使“搶鹽潮”散去。此時的大眾媒體非但沒有起到正面的引導作用，反而讓公眾從一個恐慌陷入到另一個恐慌中。信息失真對于突發事件后公眾的心理破壞作用巨大，政府部門應當高度重視。比如和媒體進行正面溝通，指出有關報道中的不實之處。糾正錯誤，還原真相給觀眾，變負能量為正能量。對于虛構信息的媒體或從業人員，造成嚴重后果或違反法律法規的，依法處罰。當然，對于客觀真實的報道不能隨意限制，讓真實的信息和情況傳達給公眾。

結語

政府信息開是法治進程中最為關鍵的法律制度之一。突發事件下政府信息公開可以盡早預防突發事件、防止事件的擴大、限制權力的濫用、保障公民的知情權。對突發事件的應對，影響力是舉足輕重的?！安环e跬步，無以至千里?！痹谕话l事件的政府信息公開中，向前邁進的每一個腳步都是值得肯定與贊美的。雖然有些信息公開規范任需完善。但相信通過政府和公眾的攜手努力，在以后應對突發事件中會配合的更好。

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（作者單位：中共淮安市委黨校法政部，江蘇 淮安 223001;蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215123）