設區市的地方立法沖突與協作研究

王飛

摘 要：伴隨杭州大灣區城市群發展戰略的提出，區域立法已成為推進杭州大灣區協調發展亟待解決的重大理論和實踐難題。紹興地區作為杭州大灣區建設的重要戰場，紹興下設區，區市之間的地方性法規和規章存在沖突，這也直接制約了紹興地區的經濟發展。地方立法與區域一體化發展不協調嚴重影響了杭州大灣區域規則一體化的法治進程，也成了阻礙大灣區域經濟一體化實現的制度性障礙。要解決這些問題，需要加強區域地方立法溝通，避免法規沖突，對現有的地方性法規資源進行有效整合。

關鍵詞：區域立法;沖突;協作;高質量一體化

一、 設區市的地方立法沖突之現狀

改革開放40周年以來，統籌推進大灣區大花園大通道大都市區建設是浙江省第十四次黨代會和省十三屆人大一次會議作出的重大決策和戰略部署。設區的市地方立法沖突主要存在重復立法、越權立法、地區封鎖、立法標準不統一、地方立法與區域一體化發展不協調等諸多問題。

根據《立法法》的規定：設區市的立法權限僅限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等事項，但等字作為一個兜底條款，立法權限是否能超出條款中寫的三項條款，目前還未做出明確的規定。地方立法在立法的過程中超出上述的三項條款設立的法規條例是否能適用。區與市在立法條例區域內法規政策標準不統一，例如紹興制訂的《紹興市文明行為促進條例》出臺了廣場舞、露天演唱噪音擾民等規定，但其他區縣并未對此規定，實行的過程中易發生沖突;法制環境欠完善;區域內統一市場形成有較大難度，區域發展的內部關聯度偏低，影響了地方法規資源的合理配置。部門本位主義和地方保護主義加大了執法成本。

地方擁有立法權，制定的條例在不同區域會產生沖突，適用的標準不一致化會導致地方政策不一致性，區域的經濟發展會受到阻礙，經濟一體化也會受到阻礙，杭州灣的重要戰略地位也將受到影響，尤其在“一帶一路”國家戰略的背景下，寧波、杭州、紹興都是重要的參與城市，這直接會影響到浙江省的發展。區域法制一體化會直接成為制約杭州灣大灣區發展的關鍵因素，因此加強地方立法協作顯得尤為重要。

二、 強化設區市的地方立法協作的意義

2015年修改的《中華人民共和國立法法》賦予所有設區的地方立法權，使擁有地方立法權的市由原先國務院批準的較大市、省會市、經濟特區所在地的市由49個擴大到全部全部284個設區的市。①設區的市立法權源于《立法法》，設區的市擁有立法權限之后如何強化區域高質量一體化發展這一選題成為熱點研究課題。

加強設區的市立法協作，對于推進杭州灣區域發展戰略具有重要意義：一、可以防止惡意招商引資，部分地方政府為了政績，在招商引資方面通過立法設置不一樣的優惠政策，影響了區域的整體發展;二、可以通過立法協作方式維護區域內的經濟穩定，解決涉及到勞動人事等立法沖突問題，促進區域內經濟良好有序發展，營造優質的經商環境;三、可以維護區域內的生態環境保護，解決保護、處罰標準不一致的問題，更好地貫徹落實浙江省八八戰略和生態環境保護政策;四、有利于維護國家和地區的法制統一，建設現代化法治強國，加強區域的立法協作。

三、設區市的地方立法協作路徑

杭州灣區域涉及的城市均為浙江省內城市，但根據《立法法》的條款，區域內立法主體眾多，制定的條例標準不一致，阻礙到區域高質量一體化發展，因此需要探討如何解決區域內地方立法沖突與加強協作的有效路徑。

一、 成立設區市的地方立法協調機制，由地方人大、立法委員會專家等人員組成專門協調立法沖突的機構，用以解決在實踐過程中的法律法規沖突問題，通過協調機制確保區域內一體化高質量發展，促進紹興地區整體發展。國外設立都市聯盟制度，將都市聯盟圈域內各城市聯合起來，通過多層次區域發展協調機制來統一行使跨行政界線的管理和服務職能，以便協調政府間的利益，解決政府之間的公共服務問題。②可見，紹興和杭州、寧波等地區也可通過建立地方立法協調機制，解決立法標準不一致、行政處罰不一致等問題，營造優質的法治環境，為杭州灣發展奠定法治化基礎。

二、 遵循與上位法不抵觸、共治共建共享原則。我國的法律明確規定下位法和上位法不得抵觸，地方立法制定的法律不得與法律效力更高的法律發生沖突。對于杭州灣區域一體化發展，周邊城市在發展凸顯的問題需要共同治理以期求一個更好的解決結果。城市化發展需要人民共享發展成果，城市集群化發展也是要遵循共享原則，共享發展成果，不僅只是追求各自為政的政績，而是讓區域內城市共同發展，共建新時代區域經濟。

四、設區市的地方立法建議

杭州灣大灣區大花園大通道大都市區建設是浙江省重大決策和戰略部署，充分發揮沿海地區的作用，為推動區域共同發展需要完善設區市的地方法律法規制度。

一、 制定專門由全國人大常委會制定適用的設區市的地方立法沖突解決規則。目前可借鑒國外關于解決州（區）法律沖突解決方法，制定適用設區市的立法沖突解決規則，有助于協調和解決區域法規沖突，建立統一的市場規則，完善區域內的協作解決沖突法律機制。

二、 制定杭州灣一體化發展的單行法。從浙江關于杭州灣大灣區高質量一體化建設寫入規劃中，目前只是一個政策性文件，并未出臺相關的法律法規對其進行支持和保障發展。杭州灣大灣區建設涉及的省份均為浙江省內城市，建議由浙江省人大建議適用于杭州灣大灣區的單行法，針對招商引資、環境保護等眾多爭議問題采取標準化處理的方式，制定統一的標準，促進地方高質量一體化發展。

三、 地方立法能力的提升。根據近三年的地方立法數據調查，地方各個地方出臺了500多個條例，但條例出臺的立法周期過長，設區市的地方并未設有法工委等部門，立法經驗欠缺，易陷入需求與能力不匹配的困境。因此地方立法的能力有待進一步提升，從而更好地為地方服務，促進杭州灣大灣區的建設與發展。

四、 結語

地方立法在招商引資、環境保護、人事勞動等方面產生沖突，這勢必會影響地方發展，直接會限制杭州灣大灣區的經濟發展，為了更好解決上述的問題，建議可以通過立法協作、制定統一的單行法等方式強化杭州灣大灣區區域一體化建設，為經濟一體化的發展奠定良好的基礎。

[注釋]

①鄧佑文：《論設區的市立法權限實踐困境之破解 ——一個法律解釋方法的視角》，《政治與法律》2019年第10期。

②楊順湘：《川渝合作方向選擇：區域經濟一體化及其經濟聯合體》，《重慶大學學報》2006 年第2期。

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[1]鄧佑文：《論設區的市立法權限實踐困境之破解 ——一個法律解釋方法的視角》，《政治與法律》2019年第10期。

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（作者單位：浙江工業職業技術學院，浙江 紹興 310018）