民情與美國福利模式：基于托克維爾《論美國的民主》的分析

李 珒

(清華大學公共管理學院，北京 100084)

一、美國與歐洲福利模式的區別

在福利資本主義的分類學中,考斯塔·艾斯平-安德森(Gosta Esping-Andersen)根據政府、市場與家庭的關系,中產階級的福利狀況,去商品化程度,社會資源整合程度和社會政策分層五個維度將福利國家分為了三種類型——以瑞典為代表的斯堪的納維亞地區的福利國家的社會民主主義模式(亦被稱為福利國家的“第一世界”),以德國為代表的西歐地區的福利國家的保守主義模式(福利國家的“第二世界”)和以美國為代表的福利國家的自由主義模式(福利國家的“第三世界”)。福利國家的“第一世界”中,國家是社會福利的主要提供者,為民眾提供普遍的福利與服務。家庭和市場的作用是邊際性的。國家提供的社會福利的標準與個人的需求程度及工作表現無關,主要取決于民眾的公民(或長期居住)資格。因此,“第一世界”福利國家的社會保障有普遍性和均等性特征,社會再分配程度高。福利國家的“第二世界”中,市場在社會保障中的作用仍是邊際性的。國家遵循普遍性的給付原則,以工作業績為社會權利的計算基礎,為家庭生計的主要負擔者提供福利和社會服務,力圖降低或消除勞動力面臨的社會風險。因此,“第二世界”福利國家的社會保障同樣具有普遍性和平均性特征,社會福利的覆蓋面廣,社會再分配程度高。上述兩種社會福利模式雖然在社會福利的提供方式和最終效果上存在差異,但對公民權的普遍維護這一共同宗旨使得政府在公民福利的保障中所承擔的責任越來越重,從而最終走向普惠和均一的國家福利模式。①楊立雄:《“不情愿的福利國家”與金融危機——美國福利模式解析 》,《當代世界與社會主義》2012年第5期。

與社會民主主義模式和保守主義模式形成鮮明對比的是以美國為代表的福利資本主義的“第三世界”模式,即自由主義模式。美國是自由主義模式的代表,該模式有如下特征:首先,自由主義模式以市場為核心,政府和家庭都只扮演邊際性角色。社會凝聚形成的主要方式是個人式的,即靠個人在市場得到福利和服務,實際的勞動力去商品化程度很小。美國傳統的定額式普救主義促成了兩極分化的格局——窮人靠國家、剩下的人靠市場,甚至中產階級也游離于國家的福利支持之外。在美國的社會保障制度中,對福利資源的分配以市場原則為主,通過經濟和家庭統計調查對公民的福利資格進行認定。此外,濟貧是美國福利模式的另一個重要特點。貧困人口救助是美國社會政策關注的重點。換言之,美國福利制度設計的本意不在于滿足居民的物質和文化需求,而是僅僅滿足那些收入較低、需要依賴國家救助而得以生存的居民的需要。大多數居民的福利保障依賴市場,而那些市場經濟中的弱勢群體才是福利保障體制關注的對象。因此,美國的社會保障覆蓋面低。市場在福利分配中的廣泛介入,造成福利的再分配程度低和勞動力的去商品化程度低,并由此導致了社會福利的總體程度較低的現狀。

二、美國福利模式的形成原因

有學者認為,美國之所以沒有形成政府主導的“國家”福利體制的原因是美國對自由放任意識形態的堅持。自由放任意識形態的核心就是尊重市場的自律機制和原則,避免政府干預,甚至可以被理解為,只要是企業“能夠做好的事,政府都不介入”①李嘉琎:《歐洲福利國家模式與美國自由放任主義模式之比較》,《池州學院學報》2009年第2期。。美國建國于資本主義產生和發展之后,此時,自由放任主義意識形態早已在資本主義世界立足并獲得支持和推崇。隨后才建國的美國自然將自由放任主義思想視為主導思想,并使該思想主導美國的經濟發展。雖然20世紀20、30年代的經濟大蕭條后,倡導國家干預的羅斯福新政得到推廣,但70年代的經濟“滯脹”又使國家干預理論受到質疑,繼而又回到了以自由放任為主的市場經濟軌道上。因此,建國200多年以來,自由放任的意識形態在美國始終占據主導地位,成為多數美國領導人的執政理念。不僅如此,自由主義理念還由經濟政策擴展到包括社會政策在內的各個政策門類,這也使美國的社會福利體制有了深深的自由主義烙印。

另一個造成美國沒有建立“國家”福利體制的原因是美國的勞工組織發展得相對遲緩。②Hicks,A.Social Democracy and Welfare Capitalism:A Century of Income Security Politics,Ithaca:Cornell University Press,1999.美國被稱為移民國家,不僅因為該國是由移民建立的,而且因為建國之后的200余年,移民不斷補充著該國人口。這些移民使美國成為了世界上移民數量和比重最高的國家之一。美國的鋼鐵業、汽車業、電力業等產業被一批批來自世界各地的移民充斥著,使產業工人在每個時代都有著較高的異質性,難以組織。③Stephens,J.D.The Transition from Capitalism to Socialism,London:Macmillan,1979.此外,由于移民更多地追求在新環境立足而不是更高的生活質量,這也使得美國的產業工人不易形成勞工維權的集體行動,因而也無法迫使政府采取維護勞工權益的措施。由于缺乏來自勞工需求的推動力,美國沒有形成政府主導的“國家”福利模式。

政黨原因也被認為是導致美國福利模式缺乏“國家”色彩的原因之一。福利國家的形成和發展與左翼政黨密切相關。相對于右翼保守派政黨減少公共開支、尊重市場原則的執政理念,左翼政黨更加關注兒童、婦女、貧困人口、少數族裔等弱勢群體的權益,主張增加公共開支,對弱勢群體施加更多的照顧。英國、德國、瑞典等福利國家的產生和發展與左翼政黨的上臺和相對較長的執政時間有著直接的關系④劉璐嬋:《福利制度中的政黨政治干預——基于英美社會救助制度的比較研究》,《學術論壇》2015年第8期。。而美國的政黨發展史與歐洲各國有著明顯的不同。建國之初的半個世紀,聯邦黨和民主共和黨互爭高下。雖然后來發展為民主黨(左翼)的社會民主黨在最初的幾十年占據了較長的執政時間,但建國之初的主要矛盾并非維護弱勢群體的利益,而是梳理和確立中央與地方的關系。因此,即便是偏向左翼的政黨執政,社會福利的建設也未得到執政黨的關注。伴隨建國之初的兩大主要政黨——民主共和黨和聯邦黨的改革與重組,美國政壇進入變化后的平穩期。進入平穩期后,自1837年起的70余年,近20位美國總統中共和黨(右翼)總統的數量超過一半。這段時期正是資本主義高速發展(甚至發展成為帝國主義)、勞工數量不斷擴大且被資產階級壓榨最嚴重的時期。而在此時期,在美國占據更長執政時間的共和黨領導人卻未對勞工的權益以及貧困人口的利益予以適當的關注。美國現代的社會保障政策于富蘭克林·羅斯福上臺的20世紀30年代才開始出臺,隨后的杜魯門、肯尼迪、約翰遜、卡特、克林頓等民主黨總統才陸續開始出臺由政府主導的扶貧、濟貧、維護工人利益、提升全民生活質量的政策。當然,這其中也穿插著部分共和黨總統的“去福利化”措施。總結來看,在美國,本應代表和維護勞工等弱勢群體利益的左翼政黨在早期未對弱勢群體的福利予以關注,中期(也是最關鍵的時期)少有上臺執政和切實維護弱勢群體福利的機會,直至晚期才逐漸落實對弱勢群體福利的維護。因此,美國左翼政黨的執政和發展時間未與民眾的福利需求相一致,加之左翼政黨相對較晚的對社會福利體系的關注時間,共同導致了美國現今相對薄弱的“國家”福利體系。

通過文獻可知,對自由放任的意識形態的堅持、勞工組織相對遲緩的發展、政黨因素等均為美國為何沒有產生像歐洲國家那樣的“國家”福利體制的現象提供了理論分析和解釋。在這些原因當中,除了勞工組織因素外的其他的因素都忽略了民眾對福利和保障的需求,而從歐洲各國的經驗來看,民眾的需求才是推動政府建立“國家”福利體制的根本推動力——民眾對社會保障的需求會干擾社會秩序的穩定,進而威脅統治階層的地位①周弘:《福利國家向何處去》,《中國社會科學》2001年第3期。。對美國為什么沒有建立起像歐洲各國那樣的“國家”福利模式的問題亦可被理解為美國社會為什么沒有像歐洲社會那樣形成對社會保障的強烈需求。而對此問題的解答需要從美國的民情入手。托克維爾的《論美國的民主》為我們提供了了解美國民情的素材。

三、民情：美國福利模式的社會基礎

民情是托克維爾《論美國的民主》中用以解釋美國現行制度(尤其是民主制度)形成的原因之一。其余兩個原因分別是獨特而幸運的地理環境和法制。地理環境、法制和民情雖然都對美國的民主制度有所貢獻,但若按貢獻程度將這三者分級的話,托克維爾認為,“自然環境不如法制,而法制又不如民情”②[法]托克維爾:《論美國的民主》,董果良譯,商務印書館2015年版,第358頁。,這是因為“最佳的地理位置和最好的法制,沒有民情的支持也不能維護一個政體；但民情卻能減緩最不利的地理環境和最壞的法制的影響”③[法]托克維爾:《論美國的民主》,董果良譯,商務印書館2015年版,第358頁。。因此,在托克維爾的筆下,民情是形成美國現行制度的最關鍵因素。福利制度是美國現行制度的一個方面,因此也受到民情因素的深刻影響。

民情在《論美國的民主》中出現了197次,并非為書中的高頻詞匯,但書中所提到的很多內容卻無不關乎民情。民情的拉丁文詞匯是moeurs或mores,“不僅指通常所說的心理習慣方面的東西,而且包括人民擁有的各種簡介和社會上流行的不同觀點,以及人民的生活習慣所遵循的全部思想……我把這個詞理解為一個民族的整個道德和精神面貌”④[法]托克維爾:《論美國的民主》,董果良譯,商務印書館2015年版,第332頁。。此外,民情還“是一個民族的唯一的堅強耐久的力量”⑤[法]托克維爾:《論美國的民主》,董果良譯,商務印書館2015年版,第315頁。。因此,民情可被理解為一個民族的文化和精神,同時也是一種社會力量,是上層建筑形成和發展的基礎和推動力。這種力量是持續的、穩定的。對于這一點,諾斯在其非正式制度的論述中也有過說明。

民情與美國福利模式的成形和發展息息相關,主要表現為以下幾個方面:第一,清教是最早來到美國的英國移民的共同信仰,清教教義是美國的政策(包括社會政策)的思想淵源。托克維爾提到,最初來到美洲大陸的移民多屬于清教徒。清教徒來到美洲大陸的重要原因就是,其在英國“受到政府的迫害,感到自己所在的社會日常生活有損于自己教義的嚴格性,所以去尋找世界上人跡罕至的不毛之地,以便在那里按原來的方式生活和自由崇拜上帝”⑥[法]托克維爾:《論美國的民主》,董果良譯,商務印書館2015年版,第56頁。。隨著越來越多的清教徒的到來,清教在美洲大陸越發推廣,清教的教義也成為眾多政策的基本思想。清教的核心價值觀包括,通過個人的勤奮和努力改變命運；生活節儉；重視機會平等而非結果平等；重視自主權；重視契約訂立程序和自愿的原則；國家和社會確保個人自主性的發揮并減少對個人活動的限制,最大限度地提供競爭機會等。⑦Degler,C.N.Out of Our Past,New York:Harper＆Row Publishers,Inc.,1984.馬克思·韋伯筆下的資本主義精神便是由這種倫理道德體系中產生的。也是由于清教教義的影響,美國的福利模式有著明顯的“濟貧”(意為多關注最貧困的人群)和“有限性”的特點。由于堅信人的命運掌握在自己手中,因此,面對貧困人群時,美國人更易責備這些弱勢群體,而非斥責社會保障制度。⑧Ja nsson,B.The Reluctant Welfare State:American Social Welfare Policies—Past,Present,and Future(3th),Pacific Grove:Brooks/Cole Publishing Company,1997.受此思想的影響,美國各級政府的社會福利保障責任在很長時間內都沒有得到擴展。19世紀晚期,美國的保守主義社會保障思想基本成型,認為社會問題是暫時的,不會影響國家的長遠發展,因此未在制度方面進行改良,更多地是通過對貧困人群的道德說教和懲戒相結合的方式來改變他們的生活境況,并賦予嚴格的社會責任⑨李嘉琎:《歐洲福利國家模式與美國自由放任主義模式之比較》,《池州學院學報》2009年第2期。。因此,一直以來,美國政府對窮人的保障是極其有限的。

第二個形塑美國社會福利制度的民情內容是美國人的獨立精神。這種獨立并非是公民個體間的獨立,而是公民群體相對于政府的獨立。多數時候,公民與政府的關系亦可被理解為一種“分立”,甚至“對立”①鄭杭生:《我國社會建設社會管理的參照系及其啟示——一種中西比較的視角》,《國家行政學院學報》2011年第6期。。而正是這種分立和對立最終導致了美國薄弱的“國家”福利體制,即政府僅僅在福利制度中扮演邊際性角色而未承擔起福利的責任。“美國的居民從小就知道必須依靠自己去克服生活的苦難。它們對社會的主管當局投以不信任和懷疑的眼光,只在迫不得已的時候才向它求援。”②[法]托克維爾:《論美國的民主》,董果良譯,商務印書館2015年版,第213頁。一直以來,美國人民對政府有著明確的不信任。在一百多年前,托克維爾就觀察到了美國民眾對政府的質疑。這種不信任感使美國的民眾更加獨立。多數情況下,美國民眾更傾向于獨立解決困難和問題,不愿依賴政府,也不會寄希望于政府。較低的民眾期望和社會需求使美國政府沒有動力完成政府主導的完整而全面的國民福利體系的建設,這也使得美國無法成為像瑞典、德國等那樣的政府負擔民眾福利的國家。因為“獨立”,所以自治。美國民情中的獨立因素也催生了美國人的自立、自治的習慣和傳統。民情中的自治因素也是用以解釋為何在美國的福利體制之中政府的角色邊緣化的另一個原因。對政府的不信任使美國社會與政府分立,人民獨立于政府。獨立解決問題的能力進而使美國的社會組織發展得比其他國家更為強大,而這些社會組織能夠承擔相當多的本屬于政府的職能。因此,部分本屬于政府的責任,如社會福利保障,在一定程度上被社會組織的強大功能所“退化”掉,進而造成美國政府在社會保障建設中的邊緣化角色。美國人的自立、自治的習慣和傳統是自小就培養起來的:“它們從上小學就開始培養這種(依靠自己去克服生活的苦難)習慣。孩子們在學校里游戲時要服從自己制定的規則,處罰由自己制定的犯規行為。”③[法]托克維爾:《論美國的民主》,董果良譯,商務印書館2015年版,第214頁。經過代際的延續和傳承,這種自立、自治的習慣至今仍未有所淡化。而美國人的自立、自治的傳統也成為了社團建立和發展的重要基礎。美國的社團眾多——“除了依法以鄉、鎮、市、縣為名建立的常設社團以外,還有許多必須根據個人的自愿原則建立和發展的社團”④[法]托克維爾:《論美國的民主》,董果良譯,商務印書館2015年版,第213頁。。這些社團或社會組織多為市民自愿參與而自發形成,覆蓋生活中的方方面面。相比于政府,這些社會組織能夠更加快速而高效地解決社會問題——“假如公路上發生故障,車馬行人阻塞不通,附近的人就會自動組織起來研究解決辦法。這些臨時聚集在一起的人,可以選出一個執行機構,在沒有人去向有關主管當局報告事故之前,這個機構就開始排除故障了。假如是事關慶祝活動,則自動組織活動小組,以使節日增輝和活動有條不紊。而且,還有反對各種道德敗壞行為的組織。比如,把大家組織起來反對酗酒。在美國,為促進公安、商業、工業和宗教,也建有社團。人民的愿望一定會通過私人組織的強大集體的自由活動得到滿足”⑤[法]托克維爾:《論美國的民主》,董果良譯,商務印書館2015年版,第214頁。。由此可知,美國發達的社會組織和社團在很多方面已經承擔了本屬于政府的功能,比如交通的管理、社會秩序的維護,甚至是人的培養、教育和行為約束等。因此,在其他國家本屬于政府職能的社會保障,在美國也在一定程度上由社會組織負責。醫療保健、看護、兒童與女性的權益保護、老年人服務、就業保障、幫助貧困人口等工作均由美國種類繁多、數量龐大的社會組織所覆蓋。⑥王媛媛:《美國非盈利組織參與社區福利服務對我國的啟示》,《開放世界》2013年第11期。這也在一定程度上導致了政府在社會保障中的邊緣地位。

相信個人努力能夠改變命運、養活自己和家人的民情,獨立解決問題的民情和自治的民情,也為美國帶來了異于其他國家的慈善主體構成。不同于歐洲各國,美國的慈善事業主體中,私人組織占據了半壁江山。托克維爾在《論美國的民主》結尾部分提到,由于小額資金在窮人手中無法取得收益,因此,世界各國普遍出現,部分以慈善為懷的人組成慈善團體,把貧困人口的積蓄收集在一起,并使其產生收益。⑦[法]托克維爾:《論美國的民主》,董果良譯,商務印書館2015年版,第877頁。在托克維爾的年代,在世界范圍內,這種慈善團體與國家的關系尚未明確——部分國家將慈善團體合并入政府,部分國家由政府將慈善團體取代。而經過百年的發展,慈善團體與國家的關系日漸明朗,即多數國家將慈善團體的工作內容納入政府工作范疇。而在美國,或許是受民情因素的影響,經過一個多世紀的發展,慈善事業至今仍獨立于政府工作范疇之外。同其他OECD國家相比,美國的私人社會性支出比重是全部OECD國家中最高的,而公共社會性支出的比重則遠低于歐洲國家。政府在社會項目上相對較低的關注和支出被私人慈善組織彌補。而由民情催生的相對發達的私人慈善組織,或許也是導致政府較少關注社會福利項目的重要原因。

第三,民情中自食其力及其通用人才觀因素也可以解釋美國的福利保障模式不同于歐洲國家的原因。勞動經濟學認為,福利國家的誕生源于勞動分工的不斷細化為勞工帶來的社會風險。資本主義的發展帶來了市場的擴大,而市場的擴大需要更加高效的生產。于是,資本主義世界的分工不斷細化①亞 當·斯密的環形針生產實驗證明,分工越細致,則生產的效率越高。因此,為了追求更加高效的生產,資本主義世界的生產車間往往高度分工。,勞工的技能專有性隨之增強。而分工的細化帶來了眾多社會問題,其中最重要的就是專用型技能勞工所面臨的社會風險。細致的分工使專用型技能勞工只會做其所屬的工作,也只能在很狹窄的某一個或幾個行業內創造生產價值,其技能在多個行業間是不可遷移的。因此,這些勞工失業后在其他行業再就業的可能性微乎其微。換言之,若專用型技能工人在某個行業下崗,他無法憑借其專用技能較快地在其他行業找到工作,從而結束失業并再度在勞動力市場獲取收入。由于較弱的再就業能力帶來較高的社會風險,在資本主義世界內占多數的專用型技能勞工與左翼政黨聯手,經過長時間的努力,敦促政府著力建設國家福利制度體系,保障由技能專有性帶來的失業風險和生活質量下降。由此,政府主導的社會福利體系在資本主義世界各國普遍建立,福利國家也由此誕生。然而,在美國,福利國家模式與其他資本主義國家全然不同,這或許也與該國不同于其他國家的社會分工有關。相比于歐洲國家,美國的專用型技能勞工所占的比重相對較低。這或許可以歸因于美國偏向于“通用型”的人力資源培養模式。通用型人力資源培養表現之一便是美國比較普及的注重基礎知識和綜合性知識的初等教育,以及相對稀缺的注重專業性知識培育的高等教育——“在美國,初等教育人人均可受到,而高等教育卻很少有人問津”,“我認為,世界上再沒有一個人口與美國大致相等的國家會像美國這樣,無知識的人竟如此之少,而有學識的人又如此不多”②[法]托克維爾:《論美國的民主》,董果良譯,商務印書館2015年版,第78頁。。

第四,民情的另一個方面——平等在教育中的體現是美國福利模式的有一個重要影響因素。這一點與第三個原因具有內在關聯。“在美國,人們不僅在財富上平等,甚至他們本身的學識,在一定程度上也是平等的。”伴隨教育平等而來的便是初等教育的普及和高等教育的相對匱乏(至少在托克維爾的年代是這樣的)。相對于高等教育,初等教育更加重視對學生通用性知識的培育,而非特殊的專業性知識的培養。美國人的教育不僅重視通用性知識,而且教育的時間相對較早。15歲之前,多數美國人會“專心于接受普通教育”③[法]托克維爾:《論美國的民主》,董果良譯,商務印書館2015年版,第78頁。,而這個年齡恰恰是法國人開始進入學校接受教育的年齡。由于美國人的學校教育開始得早,且多數美國人接受的是較為基礎和總和性較強的初等教育,因而其技能也較為偏向于通用型技能而非專業性技能。通用型技能勞工能夠在多個行業遷移,其失業后再就業的可能性大大高于專業型技能勞工。因此,美國勞工面臨的失業風險相對較低,所以勞工無需聯合左翼政黨迫使政府為勞工的生存和就業做出保障。

四、美國福利模式的走向

國家福利模式產生的根本原因和動力來自于社會的需求。社會需求轉變為社會組織和政黨的主張和訴求,進而轉變為國家意志和政策。美國不同于其他國家的社會福利體制的建立受諸多因素影響。筆者認為,形成美國特殊福利模式的根本因素應當是美國的社會沒有產生強烈的社會保障需求,所以沒有動力形成“國家”福利體制。而對美國社會為什么沒有形成社會保障需求的分析應當從美國的民情入手。在此意義上,托克維爾的《論美國的民主》為我們提供了素材。與西方其他兩種福利模式產生原因的不同,導致了美國福利模式特殊的走向。

第一,美國福利模式建立在個人奮斗的精神基礎之上,對于美國經濟必將起到持續的促進作用。美國的這種福利模式將會不斷凝聚其國民的共識,存在著進一步強化的內在動力。第二,由于美國福利模式強調了市場的作用,必將減少政府開支和投入,導致政府職能清晰、重點突出。同時,政府對于國民福利的開支將會得到一定意義上的忽視,存在導致國民與政府矛盾的可能性。第三,由于美國福利模式建立在民眾自發的社會組織發展的基礎之上,強化了社會力量的培育和發展,限制了政府權力,政府與社會界限分明。基于強社會、弱政府的福利模式,必將存在政府與社會分離的傾向。第四,建立在個人奮斗基礎之上的社會福利模式,如果上升為國家層面,便會出現以國家的自我發展為核心的國際關系理念,減少國際關系中的擔當和責任。這便是特朗普目前的國際關系理念。