歐洲再邊境化及其對(duì)歐洲一體化的影響

劉 一

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院美國(guó)研究所，北京 100720)

一、歐洲再邊境化的原因

再邊境化,是指邊境的重筑趨勢(shì)。就歐洲來(lái)說(shuō),其歷史就是去邊境化(debordering)和再邊境化(rebordering)的歷史,并且二者在當(dāng)今的歐洲依舊在持續(xù)不斷地進(jìn)行,共同塑造了歐洲的深層機(jī)理。①Carsten Yndigegn,“Between Debordering and Rebordering Europe:Cross-Border Cooperation in the ?resund Region or the Danish-Swedish Border Region”,Eurasia Border Review,Vol.2,No.1,2011,pp.47-59.雖然去邊境化和再邊境化不是非此即彼而是可以同時(shí)發(fā)生的,但是21世紀(jì)以降顯著增強(qiáng)的再邊境化的原因、路徑及其對(duì)歐洲一體化的影響,已成為當(dāng)今歐洲邊境研究的重要議題。歐洲再邊境化的原因有以下四個(gè)方面。

第一,保證內(nèi)部邊境的安全。歐洲在申根化之后,內(nèi)部邊境開(kāi)放并且形成共有的外部邊境,保證內(nèi)部邊境的開(kāi)放需要強(qiáng)化外部邊境。“在關(guān)于歐盟的外部邊境方面,歐盟的目標(biāo)是建立一個(gè)統(tǒng)一與高等級(jí)的管控與巡查管理體制,這是歐盟內(nèi)人員自由流動(dòng)的必然推論,是建立自由、安全與公正區(qū)域的必要組成部分。”②Council Regulation(EC)No 2007/2004 of 26 October 2004 establishing a European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union,p.L349/1歐洲尋求外部邊境穩(wěn)固的目的是建設(shè)心理安逸區(qū)。“(通過(guò)劃分邊界)人們自我設(shè)計(jì)出一種純粹和妥善安排的現(xiàn)實(shí)、幻想、或潛意識(shí)希望的結(jié)果,以降低在日常社會(huì)生活斗爭(zhēng)中的不安情緒。邊境化因此是‘穩(wěn)定和框定’對(duì)外部世界和他人一種變化的期望。”③Henk Van Houtum,“Borders of Comfort:Ambivalences in Spatial Economic Bordering Processes in and by the European Union”,Regional and Federal Studies,Vol.12,No.4,2003,p.8.兩分法使得歐洲人對(duì)可能的危險(xiǎn)進(jìn)行安全化建構(gòu),從而完成了對(duì)例如移民等可能的危險(xiǎn)因素的生命政治的計(jì)算、列舉、規(guī)訓(xùn)、監(jiān)視與測(cè)試。因此,外部邊境已經(jīng)成為歐洲建構(gòu)安全與再邊境化的原因。

第二,移民問(wèn)題引起邊境重筑。歐洲的警務(wù)部門(mén)或內(nèi)政部門(mén)把對(duì)移民的規(guī)制放在極其重要的地位,把移民相關(guān)的事情界定為“有問(wèn)題的”,他們把移民問(wèn)題放在事關(guān)安全的議程中。移民問(wèn)題成為了一個(gè)“元問(wèn)題”,不管什么樣的移民政策,都會(huì)強(qiáng)調(diào)歐洲國(guó)家已經(jīng)成為移民國(guó)家,而這種狀態(tài)會(huì)挑戰(zhàn)國(guó)家文化霸權(quán)的神話,此外,移民希望獲得福利國(guó)家的好處,這就與移民目的國(guó)公民發(fā)生了矛盾。

第三,歐盟擴(kuò)張的影響。歐盟對(duì)待邊境問(wèn)題格外謹(jǐn)慎,一方面,移民問(wèn)題安全化使得歐盟認(rèn)為新入盟國(guó)家在開(kāi)放邊境后會(huì)威脅歐盟原有成員國(guó)的內(nèi)部邊境安全；另一方面,并入歐盟或加入《申根協(xié)定》后,成員國(guó)原有的外部邊境有部分變成內(nèi)部邊境,另一部分變成歐盟外部邊境。為了防止歐盟面對(duì)潛在威脅并鞏固歐盟的統(tǒng)一身份,歐盟擴(kuò)張后需要邊境的重筑。邊境問(wèn)題成為歐盟擴(kuò)張外交政策中的最重要問(wèn)題。地理邊境雖被打通,但新舊成員國(guó)的心理邊境短時(shí)期內(nèi)難以消除,這成為推進(jìn)再邊境化進(jìn)程必須面對(duì)和解決的難題。此外,歐盟東擴(kuò)后使俄羅斯和更多的歐盟國(guó)家接壤,在缺少互信的基礎(chǔ)上,歐盟與俄羅斯的邊境將被重建或加固。

第四,國(guó)際環(huán)境變化的影響。歐盟的外部邊境常年經(jīng)受著非法移民、難民和潛在犯罪的影響。長(zhǎng)期存在的非法移民路線給歐洲外部邊境施加壓力,已經(jīng)形成了對(duì)歐洲邊境問(wèn)題持久發(fā)生作用的國(guó)際環(huán)境。這種常態(tài)性的國(guó)際環(huán)境還會(huì)因?yàn)橹苓叺貐^(qū)安全情勢(shì)的改變而改變,例如2015年之后,有超過(guò)88萬(wàn)人通過(guò)地中海東線非法穿越歐洲邊境,比2015年猛增83萬(wàn)人次。此外,大國(guó)政治的變動(dòng)成為歐洲加速邊境重筑的重要原因。例如,在克里米亞危機(jī)后,波蘭便計(jì)劃在其與加里寧格勒的200公里的邊界線上建造6個(gè)50米高的瞭望塔。深受此事影響的烏克蘭沒(méi)有按照歐盟的預(yù)期進(jìn)行深刻的改革,邊境的合作項(xiàng)目暫停,不再注入相關(guān)資金。歐盟有兩種再邊境化行為,第一是對(duì)烏克蘭的邊境重筑,以繼續(xù)對(duì)其入盟條件進(jìn)行嚴(yán)格審查,另一種是對(duì)俄羅斯的邊境重筑,通過(guò)實(shí)體邊境的建造和長(zhǎng)期的嚴(yán)厲制裁在布魯塞爾和莫斯科方面建造了自冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)最為堅(jiān)硬的“邊境墻”。

二、歐洲再邊境化的實(shí)施路徑

(一)內(nèi)外邊境的加固。歐洲在申根化后呈現(xiàn)的邊境狀態(tài)是內(nèi)部去邊境化和外部再邊境化,但是當(dāng)今的歐洲內(nèi)外邊境呈現(xiàn)了同時(shí)加固的趨勢(shì)。內(nèi)部邊境的加固主要牽扯到兩個(gè)方面,一個(gè)是數(shù)字邊境的建設(shè),另一個(gè)是申根區(qū)臨時(shí)管控的常態(tài)化。歐盟的數(shù)字邊境從廣義上講包括申根信息系統(tǒng)、簽證信息系統(tǒng)和歐洲指紋鑒定數(shù)據(jù)庫(kù),這些數(shù)據(jù)庫(kù)旨在控制移民流動(dòng)并且分辨出非法移民的身份。進(jìn)入21世紀(jì)后,歐洲展開(kāi)了數(shù)字化邊境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),這既可以發(fā)生在歐盟的邊境檢查點(diǎn)上,也可以發(fā)生在歐盟的任何地方。歐洲已經(jīng)通過(guò)特定的制度和科技建設(shè)用特定的控制手段對(duì)歐盟內(nèi)的人進(jìn)行日常的監(jiān)視,使之形成規(guī)訓(xùn)的社會(huì)。內(nèi)部邊境加強(qiáng)的另一點(diǎn)在于申根區(qū)臨時(shí)管控的常態(tài)化。2006年的申根法令進(jìn)一步對(duì)邊境的臨時(shí)管控作出規(guī)定,即“當(dāng)成員國(guó)面臨對(duì)公共政策與內(nèi)部安全的嚴(yán)重威脅時(shí),可以在其內(nèi)部邊境實(shí)行不超過(guò)30天的管控；如果成員國(guó)希望延期,可以重啟為期30天的邊境管控”①Regulation(EC)No 562/2006 of the European Parliament and of the Council of 15 March 2006 Establishing A Community Code on the Rules Governing the Movement of Persons Across Borders(Schengen Borders Code),http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:32006R0562,last accessed on 17 October 2018.。從2015年難民影響歐洲邊境管控開(kāi)始,到2017年5月,一共有48次邊境臨時(shí)管控記錄。相比之前8年間的35次邊境臨時(shí)管控,兩年48次的頻次足以說(shuō)明難民危機(jī)的嚴(yán)重程度,對(duì)歐洲邊境的沖擊也是前所未有的。

就歐洲來(lái)說(shuō),把外部邊境納入歐盟機(jī)制管轄的重要事件是2004年外部邊境管理局(以下簡(jiǎn)稱(chēng)管理局)的成立,再邊境化可以此為標(biāo)志和起點(diǎn)。外部邊境管理局是傾向于進(jìn)行遣返活動(dòng)和快速干預(yù)的機(jī)構(gòu),是歐盟層面的外部邊境管控機(jī)構(gòu)。2015年的難民危機(jī)給外部邊境管理局的升級(jí)提供了契機(jī),2016年7月,歐洲議會(huì)通過(guò)成立歐洲邊境和海岸警衛(wèi)隊(duì)的決議并在9月成立歐洲邊境和海岸警衛(wèi)隊(duì)機(jī)構(gòu),成為外部邊境管理局的升級(jí)版。當(dāng)一個(gè)成員國(guó)的外部邊境面臨大量非法移民、潛在威脅或跨境犯罪時(shí),便可要求“機(jī)構(gòu)”發(fā)起聯(lián)合行動(dòng),提供必要的科技與行動(dòng)支持。新機(jī)構(gòu)較好地解決了舊組織存在的問(wèn)題,可以在緊急情況下對(duì)不能履行使命的成員國(guó)的外部邊境進(jìn)行快速干預(yù),并在必要情況下敦促其重啟內(nèi)部邊境管控。

(二)睦鄰政策與共同庇護(hù)制度的邊境作用

歐盟睦鄰政策的初衷是良好的,即“防止擴(kuò)張的歐盟和其鄰居出現(xiàn)新的分界線,代之以建立繁榮、穩(wěn)定和安全的周邊關(guān)系”②https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/neighbourhood/overview_en,last accessed on 18 October 2018.。然而,睦鄰政策的效果并不明顯。亨克認(rèn)為:“內(nèi)外分界的邏輯在歐洲的外部邊境表現(xiàn)得越來(lái)越明顯。歐洲睦鄰政策明顯是一個(gè)邊境政策:因?yàn)楫?dāng)定義鄰居的時(shí)候,也定義了自己。雖然睦鄰政策的政治本意似乎是好的,但是它形成了一種模糊的形態(tài),即歐洲人通過(guò)定義獨(dú)特的‘歐洲’概念和歐盟成員國(guó)把其他國(guó)家排斥在外,……這成為了歐洲再邊境化的顯著特征。”③Henk Van Houtum, “Human Blacklisting:The Global Apartheid of the EU’s External Border Regime”,Environment and Planning D:Society and Space,Vol.28,No.6,2010,p.962.總之,種種矛盾的存在表明歐洲睦鄰政策并沒(méi)有達(dá)到其主觀上防止產(chǎn)生新邊界的預(yù)期,反而因?yàn)閷?duì)于穩(wěn)定的過(guò)分強(qiáng)調(diào)、對(duì)于鄰居國(guó)家不同的待遇、對(duì)于強(qiáng)制灌輸歐洲價(jià)值觀的渴望和對(duì)于自身身份的急于界定,使得在歐盟與其定義的鄰居之間客觀上筑起了邊境。

若從邊境的角度看,共有的庇護(hù)政策是和外部邊境一起建立起來(lái)的移民甄別系統(tǒng),是歐盟邊境重筑的重要組成部分。雖然歐盟的庇護(hù)政策在處理難民問(wèn)題上發(fā)揮了一定作用,但是卻在實(shí)踐和話語(yǔ)上筑起了一道歐盟國(guó)家與難民之間的強(qiáng)硬邊境,并已經(jīng)納入到歐盟邊境的整體管控體系。歐洲各國(guó)政府沒(méi)有持之以恒地敞開(kāi)胸懷接待難民,而是限制或阻止試圖進(jìn)入歐洲大陸的難民,逐漸消蝕了歐洲人曾經(jīng)對(duì)難民庇護(hù)的承諾。2011年,歐盟成員國(guó)的土地上設(shè)置了約250個(gè)收留中心,而這個(gè)數(shù)字還不包括烏克蘭、土耳其、北非等和歐洲邊境管控有聯(lián)系的國(guó)家或地區(qū)。不同的歐盟法律都在強(qiáng)調(diào)難民不應(yīng)該因?yàn)閷で蟊幼o(hù)被拘禁,但事實(shí)是很多國(guó)家把移民拘留起來(lái),而不管其進(jìn)入其領(lǐng)土的具體理由。庇護(hù)制度的邊境效應(yīng)可用具體數(shù)字來(lái)體現(xiàn):2009年在所有被聯(lián)合國(guó)難民署和其他難民機(jī)構(gòu)認(rèn)定擁有難民身份的人中,只有6%的難民在歐洲獲得了庇護(hù)身份,而美國(guó)、加拿大和澳大利亞都超過(guò)了90%。①M(fèi)atthew Carr,Fortress Europe.Inside the War Against Immigration,London:Hurst＆Company,2015,pp.168-169 and 170邊境線上和各國(guó)內(nèi)部的難民拘留機(jī)構(gòu)與監(jiān)獄類(lèi)似,對(duì)待難民如同對(duì)待罪犯。

(三)“歐洲堡壘”的形成和加固

“歐洲堡壘”這個(gè)在二戰(zhàn)時(shí)期指涉被納粹德國(guó)占領(lǐng)的歐陸地區(qū)的宣傳詞匯,二戰(zhàn)后常用來(lái)表示歐洲人對(duì)待移民的保守態(tài)度,或者暗示歐洲收緊的移民政策、加強(qiáng)的邊境管控或擴(kuò)大的收留中心。大約從20世紀(jì)70年代起,歐洲主要國(guó)家便停止了自二戰(zhàn)之后的開(kāi)放移民政策。“零移民”、“多元主義的失敗”、“管控邊境”、“失敗的一體化”等詞語(yǔ)經(jīng)常被用來(lái)描繪歐洲的移民政策。近幾十年來(lái),各國(guó)的移民政策對(duì)新來(lái)者逐步嚴(yán)厲起來(lái),同時(shí),伴隨著緊縮的移民政策而來(lái)的是文化環(huán)境和公眾態(tài)度的轉(zhuǎn)變,即從強(qiáng)調(diào)文化多元性變成關(guān)注其負(fù)面影響——雖然這種轉(zhuǎn)變并不意味著反自由主義,但確實(shí)在呼應(yīng)著激進(jìn)的右傾民粹主義思想和反移民浪潮。“歐洲堡壘”的形成還表現(xiàn)在邊境的內(nèi)化作用上,更多地指歐洲人對(duì)移民的偏見(jiàn)、歧視和排斥。根據(jù)2002年歐洲社會(huì)調(diào)查發(fā)布的數(shù)據(jù),歐洲對(duì)移民的歧視與排斥已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。同年發(fā)布的歐洲晴雨表指出,有大約15%的受訪者認(rèn)為,對(duì)移民的歧視已經(jīng)成為了正常合理的現(xiàn)象。②A ndreas Zick,Thomas F.Pettigrew and Ulrich Wagner.“Ethnic Prejudice and Discrimination in Europe”,Journal of Social Issues,Vol.64,No.2,2008,p.239.而13年之后,伴隨著歐洲難民危機(jī),調(diào)查機(jī)構(gòu)增加與移民相關(guān)的問(wèn)題。根據(jù)歐洲晴雨表2015年發(fā)布的數(shù)據(jù),民眾對(duì)于來(lái)自其他歐盟國(guó)家的移民持積極態(tài)度的占到了51%,持消極態(tài)度的占40%。然而,民眾對(duì)于歐洲之外的移民持積極態(tài)度的比例僅僅為34%,而持消極態(tài)度的高達(dá)57%。如果說(shuō)移民政策是一種流動(dòng)和飄忽不定的邊境的話,那么公眾對(duì)移民的歧視態(tài)度就是持久存在的且極難改變的邊境。

三、歐洲再邊境化對(duì)歐洲一體化進(jìn)程的效應(yīng)

第一,歐洲邊境與一體化的關(guān)系。李鐵立對(duì)邊界與一體化的關(guān)系作了啟發(fā)性解釋:成員國(guó)邊界對(duì)歐洲一體化的影響有兩種:第一種是顯性影響,這主要來(lái)自于邊界兩側(cè)的制度差異；第二種是隱性影響,這主要受到文化、社會(huì)和心理的影響。因此,歐洲邊界的阻礙效應(yīng)不僅來(lái)自于邊界的壁壘效應(yīng),還來(lái)自于各國(guó)根深蒂固的文化差異。邊境地區(qū)的合作客觀上推動(dòng)了一體化的進(jìn)程,使得邊境地區(qū)由傳統(tǒng)的阻礙效應(yīng)向接觸效應(yīng)轉(zhuǎn)變。③李鐵立:《邊界轉(zhuǎn)型對(duì)歐洲一體化進(jìn)程的影響機(jī)制》,《歐洲研究》2008年第4期。戰(zhàn)后的歐洲認(rèn)識(shí)到,歐洲如果希望避免戰(zhàn)亂維持和平,就需要合作,而合作的一個(gè)重要方面就是把代表著軍事對(duì)峙的邊境去掉。

歐洲在去掉內(nèi)部邊境、保持各種要素自由流通的同時(shí),希望建立更為完善的制度去保障這些流通機(jī)制以及外部邊境的安全。歐洲通過(guò)一系列努力把邊境管理納入到一體化的總體進(jìn)程之中。《阿姆斯特丹條約》簽署后,歐盟成立了專(zhuān)門(mén)管理邊境的機(jī)構(gòu),即司法與內(nèi)政事務(wù)委員會(huì),并且形成一體化邊境管理(Integrated Border Management)的期望,這包括:申根管理、打擊犯罪、加強(qiáng)各國(guó)相關(guān)組織的邊境合作等,一體化邊境管理是歐洲一體化在邊境問(wèn)題上的具體體現(xiàn)。

所以,邊境的動(dòng)態(tài)性和歐洲一體化有緊密聯(lián)系:歐洲一體化需要啟動(dòng)去邊境化進(jìn)程,去邊境化反過(guò)來(lái)也會(huì)促進(jìn)一體化的深入發(fā)展,因此歐洲需要把邊境管理的一體化納入到歐洲一體化進(jìn)程之中。再邊境化一定程度上會(huì)破壞去邊境化帶來(lái)的成果,給歐洲一體化帶來(lái)負(fù)面影響。

第二,歐洲再邊境化與歐洲一體化的關(guān)系。通過(guò)再邊境化,阻擋不受歡迎的人進(jìn)入其領(lǐng)土,對(duì)于相關(guān)國(guó)家來(lái)說(shuō)可能帶來(lái)短暫的方便和安全,但是,再邊境化也會(huì)產(chǎn)生新的邊境,使邊境重新發(fā)揮作用,使得壁壘阻礙效應(yīng)再次彰顯。難民危機(jī)和英國(guó)脫歐,作為近期顯著增強(qiáng)的再邊境化態(tài)勢(shì),十分深刻地影響了歐洲的一體化進(jìn)程。

1.難民危機(jī)導(dǎo)致的再邊境化及其影響

二戰(zhàn)后空前的難民潮使很多國(guó)家加強(qiáng)了邊境管理,具體表現(xiàn)為收緊接收難民的政策,加大對(duì)不合格難民的遣返力度；加強(qiáng)對(duì)外部邊境的管控,很多國(guó)家在邊境筑起了鐵絲網(wǎng),歐盟層面上加強(qiáng)了外部邊境管理局的職能；頻繁啟動(dòng)內(nèi)部邊境臨時(shí)管控,加大了對(duì)出入境人員的審查；社會(huì)輿論對(duì)難民逐漸持排斥態(tài)度,民眾的排外情緒增強(qiáng),民粹主義和極右勢(shì)力得勢(shì),等等。難民危機(jī)帶來(lái)的再邊境化給歐洲一體化帶來(lái)如下負(fù)面影響。

首先,難民危機(jī)帶來(lái)的再邊境化給歐盟造成了重大經(jīng)濟(jì)損失。系統(tǒng)性的邊境管控使預(yù)算大幅增加,僅路障一項(xiàng)支出就可能達(dá)到75億歐元①European Commission, “Back to Schengen-A Roadmap”,4 March 2016,Brussels.,另外還給歐洲旅游業(yè)造成了大約12億歐元的損失。②European Commission, “Back to Schengen-A Roadmap”,4 March 2016,Brussels.法國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)的研究顯示,法國(guó)若長(zhǎng)期實(shí)行邊境管控,2025年的GDP將比現(xiàn)在降低0.5%,而2025年申根區(qū)整體的GDP會(huì)因邊境管控比現(xiàn)在下降0.86%,歐盟所有國(guó)家2025年會(huì)因?yàn)楣芸囟塾?jì)產(chǎn)生超過(guò)4000億到14300億歐元的GDP損失。

其次,難民危機(jī)帶來(lái)的再邊境化沖擊了歐洲的共同庇護(hù)制度。歐洲脆弱的共同庇護(hù)體系在難民潮影響下受到進(jìn)一步?jīng)_擊,都柏林體系原有的“安全第三國(guó)”和“第一入境國(guó)”原則無(wú)法有效地處理難民危機(jī)。2015年9月歐盟出臺(tái)新方案,歐盟內(nèi)的22個(gè)成員國(guó)將根據(jù)經(jīng)濟(jì)水平等強(qiáng)制分?jǐn)傇谝獯罄葒?guó)的12萬(wàn)難民。③《歐盟公布分?jǐn)傠y民配額方案》,人民網(wǎng),http://world.people.com.cn/n/2015/0910/c1002-27564867.html,2018年10月20日訪問(wèn)。然而有的國(guó)家對(duì)強(qiáng)制分配的方案堅(jiān)決反對(duì),捷克、斯洛伐克、羅馬尼亞和匈牙利反抗尤烈,使得歐盟協(xié)商一致的機(jī)制受到了相當(dāng)?shù)钠茐摹８鶕?jù)歐盟2017年7月的通報(bào),歐盟將逐步采取違約程序制裁捷克等國(guó)的行為。

最后,難民危機(jī)帶來(lái)的再邊境化沖擊了歐洲的價(jià)值觀。歐洲一體化大廈的根基是歐洲人共享的價(jià)值觀,但是,歐盟無(wú)法為尋求幫助的難民提供有效幫助。例如,在意大利和法國(guó)邊境的文蒂米利亞(Ventimiglia),超過(guò)一半的被調(diào)查難民表示曾遭受過(guò)法國(guó)警察的暴力侵犯。④李 丹:《探訪歐洲國(guó)境線上的難民危機(jī)重災(zāi)區(qū)①:生死困局》,澎湃新聞,http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1871238,訪問(wèn)日期:2018年10月22日。類(lèi)似的事情在歐洲漫長(zhǎng)的邊境線上每天都在發(fā)生。歐洲的邊境止于此,歐洲的人權(quán)保護(hù)邊境也止于此。邊境地區(qū)的人道主義災(zāi)難、移民問(wèn)題的過(guò)度安全化和數(shù)字邊境的毛細(xì)血管式的監(jiān)視,使得歐洲在邊境重筑的同時(shí),也在腐蝕其一體化大廈的價(jià)值觀根基。

總之,退縮式反應(yīng)給歐洲一體化造成了一定的負(fù)面影響:對(duì)歐洲共有庇護(hù)制度的改革并沒(méi)有取得十分顯著的效果,反而在分?jǐn)偱漕~的反復(fù)拉鋸和糾纏中過(guò)多地消耗了歐洲業(yè)已成型的一體化協(xié)商機(jī)制和成果；邊境的重筑過(guò)程中對(duì)歐洲人權(quán)價(jià)值的忽視造成了大量人道主義悲劇事件,破壞了粘合歐洲的共有價(jià)值觀；最終,內(nèi)外邊境失守、無(wú)法協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的情況使得歐盟無(wú)法形成一體化的邊境管理。

2.英國(guó)脫歐導(dǎo)致的再邊境化及其影響

在英國(guó)脫歐前,歐盟面對(duì)的是擴(kuò)張后形成新邊界的問(wèn)題,即如何處理歐盟和新鄰居的關(guān)系。但是,英國(guó)脫歐意味著原有的歐盟內(nèi)部邊境將變成外部邊境。英國(guó)脫歐是英國(guó)主動(dòng)選擇和歐陸建立起邊境,英國(guó)與歐陸的歷史與相互關(guān)系決定了這種邊境主要是一種建構(gòu)的社會(huì)或心理邊境,但是,其附帶的地理邊境問(wèn)題即英愛(ài)邊境問(wèn)題(英國(guó)和愛(ài)爾蘭邊境問(wèn)題)卻成為英國(guó)脫歐進(jìn)程中的難解的議題。

英國(guó)再邊境化有兩個(gè)涵義:其一是指英國(guó)和歐洲身份關(guān)系的重新定位,即英國(guó)脫離歐洲一體化的進(jìn)程,建構(gòu)出或恢復(fù)英國(guó)相對(duì)孤立的島國(guó)外交政策,形成“英國(guó)人”與“歐洲人”的身份邊境；其二是傳統(tǒng)地理邊境的重筑,這會(huì)牽扯到英國(guó)與歐陸國(guó)家邊境管控體系以及英國(guó)和愛(ài)爾蘭邊境的重新定位。卡梅倫表示:“地理位置造就了我們的處事哲學(xué),……我們來(lái)到歐盟秉持的是實(shí)用理念,而不是情感因素。……歐盟是實(shí)現(xiàn)目的的手段,歐盟本身不是我們的目的。”⑤David Cameron, “EU Speech at Bloomberg Prime Minister David Cameron Discussed the Future of the European Union at Bloomberg”,23 January 2013,https://www.gov.uk/government/speeches/eu-speech-at-bloomberg,last accessed on 24 October 2018.這種從歷史和思想上建構(gòu)的阻隔邊境最終在難民危機(jī)的宏觀背景下被筑起并且給英國(guó)的傳統(tǒng)地理邊境管控帶來(lái)影響。特蕾莎·梅在2017年年初表示,英國(guó)將收回邊境控制權(quán),然后爭(zhēng)取與歐洲其他國(guó)家談判達(dá)成盡可能最佳的免關(guān)稅貿(mào)易協(xié)議。①喬 治·帕克:《英國(guó)首相今日將宣布‘干凈退歐’》,FT中文網(wǎng),http://www.ftchinese.com/story/001071019?tcode=smartrecommend＆ulurcmd=0_02ap_ap_2_25b9a55a13d646fa985c6aa043cfa194,訪問(wèn)日期:2018年10月24日。

英國(guó)是歐盟第二大經(jīng)濟(jì)體,是歐盟內(nèi)人口第三多的國(guó)家,在歐盟中起到舉足輕重的作用,同時(shí),英國(guó)在建立和深化歐盟單一市場(chǎng)中起到了重要作用。所以,英國(guó)的離開(kāi)對(duì)歐洲一體化進(jìn)程會(huì)產(chǎn)生相當(dāng)?shù)呢?fù)面效應(yīng)。而在邊境問(wèn)題上,英國(guó)一直有其自己的邊境管理哲學(xué)。英國(guó)前首相撒切爾夫人表示:“如果我們想使我們的公民避免犯罪和阻止毒品、恐怖分子和非法移民的侵?jǐn)_,我們不能完全地去除邊境管控。”②M argaret Thatcher, “Speech to the College of Europe(“The Bruges Speech”),20 September 1988,https://www.margaretthatcher.org/document/107332,last accessed on 29 October 2018.但是,英國(guó)脫歐公投后的僅僅一個(gè)月,計(jì)劃到歐洲大陸度假的英國(guó)人被迫在英國(guó)多佛港前排起了長(zhǎng)隊(duì),法國(guó)的“加來(lái)叢林”很快就被拆除,英國(guó)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的相關(guān)負(fù)責(zé)人表示英國(guó)脫歐后需要額外的5000多名員工來(lái)處理海關(guān)和邊檢等事務(wù),并可能花費(fèi)數(shù)年才能建立起相關(guān)的體系。③“ UK Could Need ‘5,000 More Customs Officials After Brexit’ ”,15 September 2017,http://www.bbc.com/news/business-41275324,last accessed on 24 October 2018,last accessed on 29 October 2018.英國(guó)需要在邊境線上建立起全新的稅務(wù)和邊檢體系,而新增的員工、相關(guān)物流業(yè)務(wù)等等都會(huì)導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算的增加,最保守的估計(jì)可能為每年約十億英鎊。④M ichael Savage, “Brexit Border Chaos Will Cause Huge Delays and Cost 1bn A Year,Says Report”,30 July 2017,https://www.theguardian.com/politics/2017/jul/29/uk-border-customs-chaos-hit-hard-brexit,last accessed on 30 October 2018.

如何妥善處理英愛(ài)邊境問(wèn)題已經(jīng)成為英國(guó)和歐陸的難解議題,并繼續(xù)對(duì)歐洲一體化產(chǎn)生負(fù)面影響。英愛(ài)邊境關(guān)系的實(shí)質(zhì)是:若北愛(ài)爾蘭隨英國(guó)一起離開(kāi)歐洲市場(chǎng),北愛(ài)爾蘭和愛(ài)蘭爾將會(huì)形成“硬邊境”,這是貝爾法斯特和都柏林方面不想看到的；如果北愛(ài)爾蘭繼續(xù)留在歐洲統(tǒng)一市場(chǎng)內(nèi),脫歐后就將與英國(guó)其他地區(qū)形成邊境管控,這無(wú)疑會(huì)損害英國(guó)主權(quán)。2018年11月,在英國(guó)的脫歐草案中,雙方再次重申要避免建立英愛(ài)的“硬邊境”⑤E uropean Commission,“Draft Agreement on the Withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland fromthe European Union and the European Atomic Energy Community,As Agreed at Negotiators’ Level On 14 November 2018,” 14 November 2018,https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/draft_withdrawal_agreement_0.pdf,last accessed on 20 December 2018.。盡管草案中提出為解決邊界問(wèn)題提供六個(gè)月的緩沖期,以防止出現(xiàn)“硬邊境”,然而如何徹底解決邊境問(wèn)題仍將考驗(yàn)布魯塞爾、倫敦和都柏林方面的政治智慧。

英國(guó)從來(lái)不是申根國(guó),其之前與歐陸的并列邊境⑥關(guān)于并列管控參見(jiàn):劉一:《脫歐背景下的英國(guó)邊境管控問(wèn)題》,《煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第1期。管控將不會(huì)有根本變化,兩國(guó)將繼續(xù)遵守之前的《勒?qǐng)D凱條約》,這意味著英國(guó)依舊可以在法國(guó)領(lǐng)土上實(shí)施邊境管控。一貫崇尚“實(shí)用主義”的英國(guó)會(huì)找到一條獨(dú)立于歐盟之外的邊境管理道路,而少了本就不是一心一意的英國(guó),歐盟的一體化進(jìn)程或許能有全新的面貌,“這(英國(guó)脫歐)不是歐盟的葬禮,而是新的征程,這會(huì)使得歐盟向著更緊密的一體化前進(jìn)”⑦D avid Sassoli, “Brexit Should Inspire More European Integration,Not Less”,24 June 2016,https://www.huffingtonpost.com/david-sassoli/brexit-should-inspire_b_10660228.html,last accessed on 29 October 2018.。所以,從另一個(gè)側(cè)面看,英國(guó)脫歐或許對(duì)歐洲一體化朝更加凝聚的方向發(fā)展有間接的促進(jìn)作用。

歐盟的目標(biāo)根本而長(zhǎng)遠(yuǎn),它包括“在沒(méi)有內(nèi)部邊境的情況下提供自由、安全與公正”⑧https://europa.eu/european-union/about-eu/eu-in-brief_en,last accessed on 31 October 2018,歐洲一體化的宏偉目標(biāo)絕不僅僅局限在經(jīng)濟(jì)一體化,而是期望更加深刻的政治一體化進(jìn)程。歐盟向往的一體化邊境管理,不僅僅是對(duì)內(nèi)外邊境管控的一種良好期許,更是對(duì)歐洲一體化深入發(fā)展的宏偉愿景。但是,因?yàn)榭焖贁U(kuò)張而無(wú)法平衡的內(nèi)部差異問(wèn)題在危機(jī)面前已經(jīng)暴露無(wú)遺。不同國(guó)家在難民危機(jī)面前展示了完全不一樣的精神風(fēng)貌,這在一定程度上偏離了歐盟“與排外和歧視作斗爭(zhēng)的宏大目標(biāo)”⑨https://europa.eu/european-union/about-eu/eu-in-brief_en,last accessed on 31 October 2018。英國(guó)的脫歐展現(xiàn)了國(guó)家主義情緒的泛濫和對(duì)一體化精神的極度不信任,這暗藏自由的政府間主義,即“強(qiáng)調(diào)一體化是最小公分母的討價(jià)還價(jià)過(guò)程而不是共同利益的升級(jí)過(guò)程”⑩房樂(lè)憲:《政府間主義與歐洲一體化》,《歐洲》2002年第1期。。因此,歐盟在尋求擴(kuò)大與深入一體化的同時(shí),需要明確其最終的地理邊界并且避免因?yàn)檫^(guò)分?jǐn)U張而引起的一體化進(jìn)程危機(jī)。