新時代托育服務的供需矛盾與對策——基于青年家庭獲得感和需求的Kano模型分析

洪秀敏，朱文婷，陶鑫萌

(1.北京師范大學 教育學部，北京 100875；2.北京市昌平區教師進修學校，北京 102208)

一、引言

0～3歲是兒童發展的啟蒙和奠基階段，嬰幼兒托育不僅與家庭息息相關，更與社會經濟發展及國家未來關系密切。鑒于此，社會政策的中心議題開始轉向兒童早期發展，建立完善的托育服務體系已經成為發達國家的普遍共識[1]。近年來，人民群眾對嬰幼兒托育服務需求的呼聲隨著“全面兩孩”政策的逐步推進也變得愈發強烈。十九大報告在保障和改善民生的藍圖中，將“幼有所育”排在首位。2017年12月，習近平總書記在中央經濟會議上再次強調“著力解決好嬰幼兒照護和兒童早期教育服務問題”。2019年2月，國家發展改革委員會聯合17個部門印發的《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質量 促進形成強大國內市場的行動方案》中提出“增加托育服務有效供給”。李克強總理在2019年國務院政府工作報告中進一步指出，要針對實施“全面兩孩”政策后的新情況，加快發展多種形式的嬰幼兒照護服務，支持社會力量興辦托育服務機構，加強兒童安全保障。2019年5月，國務院辦公廳印發《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，以進一步指導和促進嬰幼兒照護服務規范健康發展。近期，國家衛生健康委正式發布了《托育機構設置標準(試行)》《托育機構管理規范(試行)》。可見，托育服務事業受到了黨和國家的高度重視，邁向了新的發展階段。

我國3歲以下嬰幼兒托育服務起步較晚、發展緩慢，尚屬于民生短板。對于正處于育齡最佳階段以及職業上升期的青年家庭而言，托育服務直接影響到廣大青年家庭與工作之間的平衡。已有調查發現，無人照護是制約家庭生育意愿的重要因素之一[2]。作為青年社會化過程中不可或缺的組成部分，青年的生育在很大程度上關乎著青年個人及其家庭幸福感的提升[3]。為切實增強青年的獲得感和幸福感，必須盡快發展托育服務，以滿足家庭對3歲以下嬰幼兒托育服務的迫切需求。

民心所向，是深化改革的主要方向。堅持以人民為中心既是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容，也是新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一[4]。在新的時代背景下，要辦青年家庭滿意的托育服務，讓廣大青年家庭有更多的獲得感，必須了解他們的真實需求，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，才能做到有的放矢，實現托育服務的有效供給。如不考慮青年家庭的實際獲得感和需求狀況，則供給只是單方的主觀意愿,缺少了需方的呼應與認可，即使供給數量再多、質量再好也難以形成供需之間的均衡，最終造成供給的效率低下以及社會資源的巨大浪費。從長遠來看，青年家庭對美好生活的向往也就很難落到實處。基于此，本研究從青年家庭的視角出發，在調查了解青年家庭對嬰幼兒托育服務獲得感和需求的基礎上，對當前托育服務的供需矛盾及其成因進行深入分析，最終為辦好青年家庭滿意的托育服務，促進托育服務健康發展提供可參考性建議。

二、 研究設計

本研究以青年家庭為研究對象，對青年家庭托育服務的獲得感與需求開展全國范圍內的實證調查。在研究對象的界定上結合本研究需要，主要為夫妻雙方均為20～35歲(依據中共中央、國務院《中長期青年發展規劃(2016-2025)》及法定適婚年齡界定)，且家中有0～3歲嬰幼兒的家庭。

在具體的研究方法上，主要采取問卷調查法，通過分層抽樣從我國東、中、西部各抽取兩個省份，每個省結合經濟水平和托育服務發展情況各選擇兩個代表性城市，包括山東省濟南市、青島市，遼寧省大連市、沈陽市，四川省成都市、綿陽市，貴州省遵義市、銅仁市，河南省鄭州市、焦作市，山西省長治市、晉中市共6個省12個市，在每個城市選取符合要求的青年家庭各1 000個，最終發放問卷12 000份，回收有效問卷10 455份，回收率87.10%(詳見表1)。其中，在區域的劃分上，按常住人口劃分，城鎮指城、鎮轄區內的非農業人口；鄉村指扣除了城鎮人口以外的人口。在家庭收入的劃分上，本研究參考2018 年國家統計局公布的數據，以城鎮人均可支配收入為下限，以城鎮人均可支配收入的2.50 倍為上限，在此區間的即為中等收入家庭，再分別按照每個家庭平均1.49 人就業的家庭結構[5]，計算出不同家庭月收入水平的大致區間。其中低收入為5 000元以下，中收入為5 000元～12 500元，高收入為12 500元以上。

問卷調查內容主要包括兩部分，第一部分為青年家庭的基本信息，如所在地區、年齡、職業、家庭月收入等。第二部分為青年家庭對托育服務的獲得感和需求調查，其中獲得感主要包括可及感、優質感、可負擔感和便利感四大方面，采用5點計分，每個題目最低1分，最高5分，分值越高表示獲得感越高。需求調查主要包括青年家庭對托育服務的類型、時間、內容等多個方面的需求。最終數據采用SPSS25.0軟件進行統計與分析，同時綜合使用Kano模型甄別在嬰幼兒不同年齡階段，青年家庭對各類托育服務的需求側重和優先滿足內容。將嬰幼兒家庭對各項托育服務滿意度增量系數平均值和不滿意度減量系數平均值設為中心線，繪制出家庭需求系數散點圖。

表1 青年家庭基本信息

三、青年家庭對托育服務的獲得感與需求分析

(一)當前青年家庭對托育服務的獲得感

托育服務不僅直接關系到未來一代良好人生的開端，也是破解“全面兩孩”政策落實問題的關鍵。為了更好地了解當前托育服務的現狀，同時促進人口新政的順利落地，本研究從可及感、優質感、可負擔感和便利感四大方面去深入了解家庭對托育服務的獲得感。其中可及感主要指家長對入托機會易獲得性的感受和評價，如現有托位數量是否滿足家長的擇托需求；優質感主要是從托育服務質量的角度出發，調查家長關于當前家庭和社區的關系、機構管理與教師素養、課程與教學、安全與衛生等方面的感受和評價；可負擔感主要是指家長對托育服務收費的直觀感受和評價；便利感主要是指家長對托育機構離家距離的滿意度和評價。同時還從工作與家庭平衡的角度探究了托育服務對青年家庭生育二孩的影響。

經調查發現，在青年家庭對托育服務的獲得感中，可及感相對最高(3.67分)，其次為便利感(3.11分)，再次為可負擔感(3.02分)，優質感得分最低，僅為2.95分，低于理論中值3分,詳見圖1。

圖1 青年家庭對托育服務獲得感的均值得分情況

1.近一半青年家庭表示入托難，“幼無所托”成為制約兩孩政策落地和女性工作-家庭平衡的瓶頸

在青年家庭對托育服務的獲得感中，雖然可及感的均值得分最高(3.67分)，但仍有相當一部分家庭表示入托困難。調查結果顯示，有45.28%的青年家庭表示送孩子入托面臨困難，21.22%的家庭還未嘗試去挑選托育機構，僅有33.50%的家庭表示沒有任何困難。在入托難的現實困境下，“幼無所托”已成為制約二孩政策的最重要因素。本研究在對不想生二孩的青年家庭進行原因分析后發現，孩子無人照護成為當前家庭不想生二孩的首要原因(42.51%)，超過了經濟負擔(40.27%)，更是遠超過其他原因：如年齡因素(15.67%)、大寶不愿意(1.55%)等。

與此同時，“幼無所托”也會在很大程度上沖擊女性職場和家庭間建立的平衡關系。當代社會政策理論將女性就業與兒童照護的兩難困境視為新的社會風險[6]。由家庭承擔嬰幼兒照護的主要責任無疑有效填補了兒童早期照護的社會福利赤字，但同時也給女性帶來巨大的挑戰。空間的不共域性、時間的不共時性帶來“工作-家庭”的邊界效應，加上日益嚴苛的職場要求、家庭責任及照護子女的“必須性期待”，更是加劇了角色之間的不兼容，使得女性更難平衡工作和家庭二者之間的關系[7]。本研究的調查顯示，面對嬰幼兒的照護問題，有80.40%的青年母親表示會影響其職業發展，其中有54.82%的母親表示會在一定程度上造成影響，有25.58%的母親表示會嚴重影響職業發展，尤其是對于低收入家庭而言沖擊更大。高達42.50%低收入家庭中的女性表示，照護孩子會嚴重影響工作，迫使其放棄工作，回歸家庭。

2.超過2/3的托育機構服務半徑不達標，直接影響青年家庭的便利感

便利理論認為，節約時間或精力實際上意味著重新分配時間以取得更高的效率。時間與收入和價格一樣，能夠限制人們的選擇，影響對服務的滿意度[8]。尤其是隨著社會的發展和生活方式的改變，人們面臨太多更有吸引力的時間使用方式，時間被賦予越來越高的價值，人們會更傾向于尋找舒適且能夠節省時間的產品和服務[9]。對于托育服務更是如此，由于嬰幼兒的年齡特點，青年家庭更加需要就近方便的托育服務。經調查發現，青年家庭對托育服務的便利感整體處于中等水平(3.11分)，其中有17.6%的家庭認為離家遠是當前擇托的最大難題，尤其是對于農村家庭而言，有近1/3的農村家庭表示面臨托育機構離家遠的現實困境。根據2019年最新修訂的《托兒所、幼兒園建筑設計規范》的要求，托兒所的服務半徑宜為300米以內。經調查發現，在托育機構與家的實際距離上，僅有12.63%的青年家庭兒童入托符合要求(在300米以內)，有18.03%青年家庭選擇的托育機構離家距離為300～500米，有31.45%的青年家庭表示托育機構離家距離為500～1 000米，還有超過1/3的(37.89%)家庭要將孩子送去1 000米以外的地方入托。

3.托育服務收費過高，青年家庭面臨巨大的托育服務成本壓力

當前，青年家庭對于托育服務不僅是有托可上，更需要上得起。然而，目前托育服務的可負擔感總體均值得分僅為3.02分。經進一步分析后發現，有20.60%的家庭表示當前托育服務費用太高，需要大幅度下調；有35.36%的家庭表示價格有些高；僅有不到一半(44.04%)的家庭表示當前的托育服務費用比較合理，不需要變動。在家庭育兒成本上，當問及育兒成本中感覺到壓力最大的方面，有19.91%的家庭表示用于購買托育服務的支出壓力最大，這一比例僅次于住房壓力(27.35%)和日常生活支出(26.91%)。此外，在分析家庭育兒總支出占據家庭收入的比例后發現，當前家庭用于托育服務費用上的平均支出已達到家庭總收入12 %左右。其中托育服務支出比例在總收入5%以下的家庭僅有31.30%，占總收入5%～10%的家庭有34.28%，占總收入10%～20%的家庭有17.48%，占總收入20%～30%的家庭有10.3%，還有6.64%家庭的托育服務費用達到家庭總收入的30%以上。

4.青年家庭對托育服務的優質感較低，優質資源嚴重緊缺

優質的托育服務有利于嬰幼兒在語言發展、情感認知、社會情緒等方面的良性發展[10-11]，為其終身發展創造良好的人生開端。此外，還可有效減少因家庭貧困、營養不良、親情缺失、教育資源不足對嬰幼兒綜合發展產生的不良影響[12]。推動托育服務的優質發展成為國際社會的共識，也是當前青年家庭在托育服務中最關心的要素之一。本研究充分借鑒國際上代表性國家在托育機構質量評估上共同關注的四大核心維度[13]，從機構管理與教師專業性、課程與教學、安全與衛生、家園關系出發，來考察青年家庭對托育服務的優質感。結果發現，當前青年家庭對托育服務的優質感較低，均值在3分以下。有53.94%的家長表示優質托育資源少是其擇托時面臨的最大困難。在家庭對具體各質量要素的獲得感中，安全與衛生(均值2.92分)是當前青年家庭最為擔憂的，有32.98%的青年家庭明確表示對托育服務的安全衛生不放心。嬰幼兒群體年齡較小，容易出現健康和安全風險，因此無論是家長選擇，還是質量要求，安全和健康均是牢不可破的底線。其次是機構管理與教師專業性(均值3.06分)，再次是課程與教學(均值3.25分)，最后是家園關系(均值3.52分)。

(二)青年家庭對托育服務的需求分析

自“全面兩孩”政策實施以來，青年家庭對托育服務的需求日益旺盛。那么對于新時代的青年家庭而言，對3歲以下嬰幼兒托育服務的需求到底如何？對此，本研究嘗試從嬰幼兒托育服務的時長、模式、內容等多個方面進行調查和分析。

1.71.92%的青年家庭有托育需求，且不同年齡嬰幼兒家庭存在差異

調查顯示，高達71.92%的青年家庭表示有托育服務需求。此外，不同年齡嬰幼兒家庭的需求存在差異。其中，希望孩子在2歲以后開始接受托育服務的家庭最多，占比81.22%，希望孩子在1～2歲入托的有13.4%，希望孩子在1歲內入托的有5.38%。

2.全日制托育是最受青年家庭青睞的服務模式

在對嬰幼兒托育服務模式的需求上，全日制托育是目前青年家庭最為期待的模式。基于Kano分析后發現，在四種不同類型的托育服務中，僅有全日制托育服務處于效益改善區內，表示為嬰幼兒家長提供全日制托育服務能夠顯著增加青年家庭的滿意度與獲得感，同時減少其不滿意度(見圖2)。具體來看，對于“您最希望的托育服務時間”問題的回答，65.72%的家庭選擇了全日制的托育服務供給，26.43%的家庭選擇了半日制，選擇小時制和寄宿制的家庭分別占6.54%和1.31%。

圖2 基于Kano模型的家長需求系數散點圖

注：散點1代表全日制托育服務，散點2代表半日制托育服務，散點3代表計時制托育服務，散點4代表寄宿制托育服務

但是，不同收入人群在托育服務時間的需求上存在一定差異(p<0.001)。低收入人群更希望得到全日制的服務供給，有高達80.6%的低收入人群希望將孩子送入全日制的托育機構。而對于高收入青年家庭而言，雖然總體上選擇全日制的更多，但是仍有相當比例(25.31%)的家庭想選擇半日制的托育服務，這一比例要顯著高于中等收入家庭(16.02%)和低收入家庭(12.31%)。綜上可見，當前青年家庭托育服務的需求旺盛，不同人群存在差異，且對托育服務的需求呈現多元化的趨勢。

3.青年家庭對教育的需求遠高于基本的照料

關于青年家庭選擇接受托育服務的原因，51.97%的青年家庭表示期望通過托育服務達到嬰幼兒智力開發及啟蒙的目的，12.59%的青年家庭希望通過托育服務幫助孩子做好入幼兒園的準備，17.54%的青年家庭表示將嬰幼兒送入合適的機構是出于在父母工作時孩子有人照料的需要，還有少部分家庭是為了孩子有玩伴(10.20%)，減輕祖輩照料負擔(7.70%)。總體來說，青年家庭對嬰幼兒教育的需求遠高于基本的照料需求，可以看出青年家庭的托育服務目標需求中更重視促進嬰幼兒的發展。

四、3歲以下嬰幼兒托育服務的供需矛盾分析

(一)高額托育服務費用與普惠性需求之間的矛盾

當前，廣大青年家庭特別是雙職工家庭對托育服務需求迫切。但是，由于托育服務底子薄、發展滯后，普惠性服務供給嚴重不足，高昂的嬰幼兒托育服務費用與普惠性需求之間的矛盾突出。價格相對低廉的公辦托育機構，如幼兒園托班和社區日托看護中心數量非常少，難以滿足公眾需求。在此情況下，絕大多數的家長都不得不選擇民辦托育機構，但市場化的運作以及逐利的商業本質使得很多民辦托育機構收費普遍高昂。調查發現，當前青年家庭對托育服務的需求已不僅是“有處可托”，還希望是普惠的，不少家庭表示當前托育服務收費過高，給他們帶來了巨大壓力。這同時也使一部分想要選擇嬰幼兒托育服務的青年家庭，因為費用高沒有選擇托育，某種程度上導致了家庭和工作難以平衡，直接影響青年家庭的獲得感和幸福感。

(二)青年家庭不斷增長的對優質托育的需求與機構質量良莠不齊之間的矛盾

隨著人們生活水平的提高，科學育兒理念的提升，青年家庭對3歲以下托育機構質量的要求越來越高。家庭對托育服務的需求早已不局限于基本的照料，幫助嬰幼兒養成良好習慣以及在認知能力、人際交往等方面的發展，為嬰幼兒后續學習提供良好開端才是當前青年家庭所向往和更迫切需要的。然而，目前托育機構缺乏監管，服務質量參差不齊。青年家庭雖有托育服務需求，但是因對托育機構不放心而最后不敢選擇的不在少數。其次，托育機構中的教師素質、專業化標準普遍較低。公辦幼兒園附屬托班的早教老師多是幼兒園教師轉崗而來，大部分沒有經過專門的早教教師培訓[14]。民辦早教教師年齡結構呈年輕化趨勢，學歷層次較低，教師工作年限偏短[15]，教師質量缺乏保障。再次，由于國家層面尚未有針對3歲以下托育機構保育教育的規范，托育機構課程設置隨意性較大，質量無從保障。因此，青年家庭不斷增長的優質托育需求與機構質量良莠不齊之間存在巨大的供需矛盾。

(三)供給服務單一和青年家庭托育需求多元化之間的矛盾

雖然全日制托育服務是目前最受青年家庭青睞的服務模式，但是不同層次、不同年齡階段的嬰幼兒青年家庭在托育服務需求上仍存在差異。比如，不同收入的青年家庭對全日制、半日制、寄宿制的托育服務有著不同需求。相較于1歲以下以及1～2歲的嬰幼兒家庭，2～3歲嬰幼兒家庭的托育服務需求更為迫切。此外，在服務的內容上，青年家庭在托育服務目標需求上不僅是“有處可托”，更需要能夠促進嬰幼兒早期發展的托育服務。然而，我國現階段托育服務供給模式單一，且對青年家庭的真實需求并不了解。現有的托育機構，雖然有能夠提供早期智力開發的大量私立機構，但是價格普遍高昂；有普惠性的臨時托育點，但是很多卻又未能滿足家庭對教育的需求。在實地調研中我們也發現，有連夜排隊報名也擠不進去的托育機構，也有很多社會新辦托育機構招生名額并沒有用足，這在很大程度上歸結于托育服務供需之間的嚴重不匹配。市場發展什么樣的托育服務，應取決于群眾真實的需求，基于需求進行托育服務發展規劃才能真正實現有效的供給。

五、推動3歲以下嬰幼兒托育服務發展的思考與建議

基于上述實證分析發現，目前我國3歲以下嬰幼兒托育服務供需之間存在較大矛盾。青年家庭對嬰幼兒托育服務獲得感普遍不高，已有的托育服務供給難以滿足青年家庭的需求，使得青年家庭在擇托、入托上面臨諸多困難。推動3歲以下嬰幼兒托育服務快速發展，是黨和政府為老百姓辦實事的重要民生工程。為了緩解3歲以下嬰幼兒托育服務供需矛盾，補齊托育服務供給的民生短板，必須從青年家庭的真實需求以及供需矛盾出發，讓千萬青年家庭“敢生、能養”，以實現黨和國家的人口發展戰略，保持我國人口長期均衡發展，促進經濟社會持續健康發展。

(一)充分重視托育服務的意義與價值，推動政策更好落地

首先，應充分認識3歲以下嬰幼兒托育服務的價值和意義，將發展托育服務上升到影響人口政策實施、促進社會和諧穩定以及國家繁榮發展的戰略高度予以重視。其次，應建立健全嬰幼兒托育服務的管理體制。雖然近期國務院辦公廳印發的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》中已經明確了主管部門和合作部門，但是政府的責任范圍尚未明晰，各部門之間以及各層級之間的協作機制也有待進一步建立。為此，一是必須要充實托育服務管理隊伍；明確主管部門，建立聯席會議制度，統籌協調、落實相關部門責任。二是制定合理的財政投入體制機制。研究家庭育兒個稅抵扣、隔代養育財政補貼等綜合政策；建立公共財政支持、社會參與、家長合理分擔成本的機制，保障托育服務經費的充足、公平和效益。三是完善家庭生育相關配套措施，例如研究生育假和配偶陪產假制度[16]、孕期和哺乳期婦女實行靈活工作時間制，為青年家庭生育創造良好的支持性環境。

(二)精準把握青年家庭多元化服務需求，增加嬰幼兒托育服務有效供給

當前嬰幼兒托育服務匱乏，在大力擴充托育服務資源的同時，必須按需進行合理規劃。首先應動態跟進家庭的需求，精準把握需求總量。借助人口預測模型，從人口變動的視角，尤其是2～3歲的嬰幼兒數量來對托位的需求總量進行預測。其次，充分發揮多方優勢，構建性質多樣、保教結合的托育服務模式，以滿足不同人群的多元化需求。一方面應充分利用社區中心、閑置校舍等存量資源建立嬰幼兒看護中心；鼓勵有條件的街道和社區舉辦嬰幼兒照護服務機構，使家庭托育服務需求就近解決；鼓勵有條件的幼兒園向下延伸；支持企事業單位在自有場地內舉辦托育機構；探索發展家庭育兒知識傳播、社區共享平臺等托育服務新模式、新業態等，依法依規為青年家庭提供全日制、半日制、寄宿制、計時托管等多種形式的托育服務。另一方面，在托育機構服務的內容上，除了基本的照料和看護外，應著重加大嬰幼兒教育方面的相關服務，尤其是對嬰幼兒良好習慣、認知能力、人際關系等方面的培養。最后，應深入推進“互聯網+托育服務”，實現托育服務和互聯網的深度融合，及時收集不同家庭在托育服務時間、內容、類型等方面的需求，通過提供有效供給來推動供給側與需求側的匹配，解決信息不對稱問題，不斷提升托育服務的信息化水平。

(三)科學制定托育服務標準并強化監管力度，引導其規范優質發展

首先，科學制定托育機構標準，對托育機構舉辦者、機構的設置條件、機構的收費等進行具體要求，使托育機構的設立和運營都有章可循。其次，建立托育機構質量評估監測體系，尤其加大對家庭最關注的托育機構安全性、教師專業性、衛生和健康的評估和監管。最后，建立健全業務指導、督促檢查、安全保障和責任追究制度，確保各項政策措施、規章制度落實到位。按照屬地管理和分工負責的原則，地方政府對嬰幼兒托育服務的規范發展和安全監管負主要責任，應制定嬰幼兒托育服務規范細則，各相關部門按照各自職責負監管責任。對履行職責不到位、發生安全事故的服務機構，要嚴格按照有關法律法規追究相關責任人的責任，對侵害嬰幼兒安全的行為要從嚴從重處罰。最終通過規范管理推動托育服務普惠優質發展，讓廣大家庭安心、放心。