府院聯動：保障企業家的權益如何彰顯？
——從山東大乾公司重整案中探討破產法的市場化、法治化實施

本刊記者/郭 濤

債權2.8940億元，我認可1.0750億元，山東正誠土地房地產評估有限公司給企業樓盤的評估價值是7.2501億元。但當時樓盤被查封，有預售證也不能銷售，如銷售了樓盤，清償債務綽綽有余。我原想利用重整程序，還清債務，實現自救，使企業走向正規。然而，法院并沒從管理人名冊中選取管理人，我事后才得知是縣里主要領導安排的。山東華信還一下子擔任了慶云縣三家企業的管理人。其他兩家企業，也沒經過搖號、輪候等程序，法院就指定山東華信為管理人。大乾公司的經費，管理人跟我要1000萬元，后來優惠了40萬元，那兩家企業想來也不會少，這是顯而易見的利益輸送。我的企業資產大于負債，成了管理人眼中的一塊肥肉。我想利用破產法實現重整自救，沒想到把狼招來了。”

中國人民大學法學院博士生導師、全國人大財經委《企業破產法》起草工作組成員、最高人民法院企業破產法司法解釋起草組顧問、聯合國國際貿易法委員會第五工作組（破產法）中國代表

府院聯動機制是目前在破產審判工作中解決企業破產衍生社會問題的一種新生機制。當前，法學界形成兩種觀點：一種觀點認為這是破產法完善中的必然產物，是在法律不完備情況下統籌解決社會問題的必選機制；一種觀點認為既然實行市場經濟就應善于運用“看不見的手”去解決問題，有法律按法律，府院聯動機制極易導致政府濫用權力、干預司法，將政府重新推回“政策性破產”的老路。

山東省慶云縣大乾房地產開發有限公司董事長徐天中對府院聯動機制“不感冒”：“山東華信產權流動破產清算事務所有限公司（下稱‘山東華信’）作為我企業的管理人，是縣里主要領導確定的，縣法院沒從管理人名冊中指定，也沒搖號、也沒輪候，直接指定管理人，依據《最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》第一條和第三十三條，縣法院顯然是違法的。因主體不適格，管理人的行為還有法律效力嗎？盡管管理人初步確認企業資產大于負債，可他們無任何理由翻建工程、認定虛假債務、低價處理資產的行為，不是想讓企業重生，而是把企業逼向破產的深淵，達到他們漁利的目的。我覺得府院聯動的初衷是好的，到基層被念歪了，成了某些地方領導干預司法的最好借口。”

破產法的市場化、法治化實施才能真正實現立法目的

我國的破產法是在計劃經濟體制向市場經濟體制成功轉軌的過程中誕生的，尤其是2006年企業破產法是一個以市場經濟為基礎、為維護社會主義市場經濟秩序而制定的法律。市場經濟是法治化的經濟，市場化的破產必然是法治化的破產。破產法的市場化、法治化實施，才能真正實現立法目的。

“破產法是良法，它注重保護債權人的權益，同時也沒忽略債務人權益。破產法規定的重整程序，就是企業自救的機會。”徐天中說，“大乾公司是有一部分債務，但資產是負債的好幾倍。截至目前，管理人核對出團成員王欣新教授指出，要清醒看到府院聯動存在的體制性缺陷，從某種意義上講，目前實踐中的府院聯動在許多方面還是更接近于人治而非法治的非制度化的個案解決方式，屬于過渡性措施，依賴于人與人之間以及以人為代表的機構之間的協調，能否協調解決問題則取決于人的態度而非制度，有時府院聯動的建立與運行主要依靠“一把手”的重視程度，可能出現人一走茶就涼、換人就換政策的現象，具有較大的不確定性風險。府院聯動機制的產生，就是因為目前沒有制度化、法律化的社會問題解決渠道，所以當相關法律與制度真正健全之時，也就是府院聯動機制完成其歷史使命之日。為此，在府院聯動機制的實施中，要逐步用制度和法律去約束人，要推動目前以聯席會議、人際協商的方式向以制度和法律解決問題發展轉化。

“大乾公司建設的樓盤于2017年10月16日封頂，五證齊全，具備售樓條件，并且資產遠大于債務，我們有能力與債權人達成執行和解協議，法院應依法更換不按法定程序指定的管理人，根據實際情況終止破產重整程序，將大乾公司的管理權交還給企業，如果由不合法的管理人繼續重整，我可以斷定不會有合法的結局。”徐天中表露了自己的擔心。

把握好司法權與行政權在破產法實施中的邊界

徐天中認為，府院聯動是解決企業破產后續社會問題的，而不是地方領導以“維穩”為借口，提前介入，干預司法權，逼迫本可實現重整自救的企業破產的。再好的機制也小于法律效力，必須在法律框架下處理問題。

王欣新教授指出，破產法是一個社會外部性極強的實踐性法律，在企業破產程序中除了要解決債務清償、財產分配、企業挽救等破產法問題外，還會產生一系列需要政府履行職責解決的與破產相關的社會衍生問題，如職工的救濟安置、重整企業信用修復、涉破產的稅費繳納與工商注銷登記問題等，需要進行大量的社會協調工作。這就決定了破產審判工作尤其是重大破產案件的審判工作往往離不開外部支持，尤其是地方黨委與政府的支持。破產法的市場化、法治化實施，必然要受到社會環境尤其是相關社會配套法律制度等外部因素的影響與制約，同時其實施也會對市場經濟與社會制度產生多方面深遠的重要影響。所以破產法除具有重要的直接法律調整作用，如規范企業的市場退出機制、公平清償債務、挽救債務人企業與事業之外，往往還承擔著或被賦予了更多的社會意義與功能。

在許多市場經濟國家中，經過長期的發展，諸多破產衍生社會問題都已由通過制定相應的法律和制度予以制度化、社會化、常態化地解決，不需要再借道破產程序。而目前我國有關破產法市場化實施的各種社會配套法律與制度遠未建立完善，一些與破產相關的法律和制度往往僅著眼于對正常經營的常態企業的調整，而缺乏對處于債務困境與破產程序中的非常態企業進行常態化調整的理念和措施，其與破產法之間的生態關系處于隔離、缺失乃至沖突的狀態，如稅收法律、信用制度等，不僅不能對破產法的實施起到有機配套、銜接與融合的保障效應，其制度缺陷反而成為破產法市場化實施的障礙。所以，目前要想使破產法能夠逐步做到市場化、法治化實施，就離不開各級政府在解決破產衍生社會問題方面直接或間接的支持與服務。由于立法與制度的供給不足，目前這種支持主要是以“府院聯動”的方式進行。這就是府院聯動機制產生的社會原因，而破產法調整功能泛化產生的社會化、復雜化，也促使我們要更加重視府院聯動機制在現階段的作用與意義。

王教授著重強調，要把握好司法權與行政權各自在破產法實施中的邊界。破產案件的審理是法院的職權領域，而企業破產案件處理中涉及或衍生的社會問題的解決，則是政府的職責領域。政府既不能夠缺位，也不能夠越位，法院更不能夠讓位。由于地位與職責的不同，法院實施破產法要實現的目標與地方政府在企業破產案件中要實現的目標之間，有時可能會存在落差，所以還要注意防范地方政府可能時時出現的不當利益沖動。

擁抱一部更包容、更有維度、更面向市場的破產法

徐天中對大乾公司走出困境充滿信心。“我的信心來自三個支撐。一是黨中央、國務院關心、支持民營企業發展，地方政府用放大鏡看待企業違規問題，通過逮捕判刑威嚇企業家承認虛無債務、認可企業破產的現象，相信慶云縣不會再發生。二是企業破產法修訂納入十三屆全國人大常委會立法規劃，學界和實務界也呼聲不斷，認為破產法下一步應該從破產案件的受理、管理人制度、和解制度、重整制度等諸多方面進行修改和完善。早期的破產法多為了懲罰債務人、保護債權人。今后，破產法會既保護債權人也保護債務人，這才是好的破產法。我期待一部更包容、更有維度、更面向市場的破產法盡快出臺。三是我堅信正義可能遲到，但不會缺席。盡管個別手中握有權力的人干預了司法，用歪了機制，但他們必將付出違法代價。”