當(dāng)前衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)面對的挑戰(zhàn)分析

陳步卿

[摘要] 作者對當(dāng)前衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)中面對的多方面挑戰(zhàn)進行了概述與分析，并提出應(yīng)從機構(gòu)人力資源建設(shè)、執(zhí)法資源合理配置、監(jiān)管手段變革創(chuàng)新、法制體系調(diào)整優(yōu)化、機構(gòu)主體地位認(rèn)可這5個方面加以應(yīng)對，以供決策者借鑒。

[關(guān)鍵詞] 衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系;挑戰(zhàn);對策

[中圖分類號] R19 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1672-5654（2019）12（a）-0161-03

Analysis of the Challenges Facing the Current Health and Health Supervision and Law Enforcement System

CHEN Bu-qing

Nantong Health Supervision Institute， Nantong， Jiangsu Province， 226006 China

[Abstract] The author summarizes and analyzes the various challenges faced in the current health and health supervision and law enforcement system construction， and proposes that it should be from the human resources construction of the organization， the rational allocation of law enforcement resources， the reform and innovation of the regulatory means， the adjustment and optimization of the legal system， and the main body of the institution. The five aspects of status recognition are addressed for decision makers to learn from.

[Key words] Health and health supervision and enforcement system; Challenge; Countermeasure

建設(shè)科學(xué)高效的衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系既是深化衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)改革及應(yīng)對有關(guān)職能調(diào)整轉(zhuǎn)變的必然要求，更是對全方位全周期保障人民健康的有力支撐。當(dāng)前衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)面對著來自多方面的挑戰(zhàn)，決策者必須充分加以認(rèn)識，增強應(yīng)對能力。

1? 衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)面對的挑戰(zhàn)分析

該研究認(rèn)為衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)主要面對有以下4個方面的挑戰(zhàn)。

1.1? 新法律法規(guī)出臺及機構(gòu)職責(zé)調(diào)整要求衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系更新結(jié)構(gòu)及內(nèi)容進行適應(yīng)性變革

2016年底公布，于2017年7月1日起施行的《中華人民共和國中醫(yī)藥法》喚起了政府對中醫(yī)衛(wèi)生監(jiān)督工作的地位重視，必然對中醫(yī)監(jiān)督相關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、監(jiān)督人員的數(shù)量及素質(zhì)提升提出更高的要求，同時法律規(guī)定中醫(yī)診所的設(shè)置審批改為備案制，也給中醫(yī)服務(wù)監(jiān)管工作帶來了更多壓力[1];2018年10月1日起施行的《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理條例》拓寬了對醫(yī)療機構(gòu)違規(guī)行為的處罰范圍及力度，也需要醫(yī)療服務(wù)監(jiān)督人員加強自身執(zhí)法業(yè)務(wù)能力建設(shè)以自如運用新法規(guī);2018年國務(wù)院機構(gòu)改革組建國家衛(wèi)生健康委員會，原衛(wèi)生行政部門增加了控?zé)煛⒗淆g工作、職業(yè)安全健康監(jiān)督管理等職責(zé)，職業(yè)安全健康監(jiān)督管理職責(zé)的回歸帶來了重建職業(yè)安全健康監(jiān)督隊伍及衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法重心重新布局等問題。

1.2? 經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展及人口結(jié)構(gòu)性變化要求衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系轉(zhuǎn)變服務(wù)和管理進行創(chuàng)新型發(fā)展

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，人民群眾對衛(wèi)生和健康產(chǎn)生更多層次、多樣化、高質(zhì)量的需求，加之我國人口結(jié)構(gòu)性問題日益突出，老齡化進程加快，衛(wèi)生健康產(chǎn)業(yè)蓬勃興起。當(dāng)前醫(yī)療美容、養(yǎng)老護理、健康體檢、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、DNA檢查等需求量激增的行業(yè)突飛猛進，與此同時行業(yè)內(nèi)各種亂象也突顯：醫(yī)療美容機構(gòu)亂收費、非法放貸、超類別手術(shù)，虛假廣告引發(fā)大量投訴舉報;護理院門檻設(shè)置過高，不少護理院的實際運行中醫(yī)護人員配比達(dá)不到設(shè)置時的要求，老人在護理院內(nèi)發(fā)生意外，部分老人家屬以此為由漫天要價索賠，嚴(yán)重打擊了社會辦醫(yī)養(yǎng)老的積極性。健康體檢上市公司任用無證人員從事體檢，招致社會熱議;不少互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療及基因檢測機構(gòu)利用網(wǎng)絡(luò)進行夸大、虛假宣傳的現(xiàn)象日益增多，而相關(guān)立法和審議的步驟和過程復(fù)雜，不能完全與衛(wèi)生健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展同步匹配。互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療等新興產(chǎn)業(yè)的獨特性往往通常需要多部門涉入監(jiān)管，如市場監(jiān)督管理部門、工信部門、衛(wèi)生健康監(jiān)督部門、公安部門等。但是多重監(jiān)管往往異化為無人監(jiān)管，衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法職能往往也得不到較好履行。為應(yīng)對我國存在的人口結(jié)構(gòu)性問題，全面兩孩政策推行，這同時要求母嬰保健的監(jiān)督管理與服務(wù)工作必須跟上，以保障婦幼健康權(quán)益。

1.3? 政府法治化進程加快及健全社會治理體系要求衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系遵循法治公平的軌道提升社會影響力

衛(wèi)生健康監(jiān)督領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全面的法治化，是衛(wèi)生健康事業(yè)改革發(fā)展的根本保障。為有效規(guī)范衛(wèi)生健康執(zhí)法行為，目前國家大力推進：“雙隨機一公開”抽查機制，增強監(jiān)督員責(zé)任意識，創(chuàng)新監(jiān)管機制，促進公平、有效、透明地進行事中事后監(jiān)管;衛(wèi)生健康行政執(zhí)法全過程記錄工作制度，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，保障和監(jiān)督有效履行職責(zé)。同時健全社會治理體系尤其是健全社會治理評價體系中的信用評價體系是最迫切和現(xiàn)實的需要。建立醫(yī)療衛(wèi)生等相關(guān)行業(yè)的信用記錄體系，對列入“黑名單”的機構(gòu)或個人進行聯(lián)合懲戒等舉措勢在必行。這些都要求衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系的建設(shè)高質(zhì)的要求。

1.4? 實際執(zhí)法隊伍的法律主體地位存在問題始終制約著衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系的發(fā)展，需要更高政治智慧以求破解

我國的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的實際執(zhí)行者是各地的衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，而法律明確規(guī)定的執(zhí)法主體是衛(wèi)生行政主管部門，衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的法律地位始終沒有得到完全認(rèn)可[2]。衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)作為衛(wèi)生行政部門委托的行政執(zhí)法執(zhí)行機構(gòu)，不具備執(zhí)法主體地位，執(zhí)法隊伍與執(zhí)法主體不一致，極大削弱了衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的獨立性、權(quán)威性，降低了衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的執(zhí)法效率，也從根本上影響了國家衛(wèi)生監(jiān)督管理職能的落實[3]。這一深層次的體制問題對衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系中的人、財、物的投入、運行效率都有較大影響，需要更高的政治智慧以求破解。

綜上可以看出我國衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)面對著多方面的挑戰(zhàn)，對衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系在機構(gòu)人力資源建設(shè)、執(zhí)法資源合理配置、監(jiān)管手段變革創(chuàng)新、法制體系調(diào)整優(yōu)化、機構(gòu)主體地位認(rèn)可上提出了更高要求。

2? 對策建議

衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系高質(zhì)量建設(shè)必須從以下多處發(fā)力。

2.1? 機構(gòu)人力資源建設(shè)

衛(wèi)生健康監(jiān)督人才隊伍建設(shè)是衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)的基礎(chǔ)與核心，衛(wèi)生監(jiān)督員是完成衛(wèi)生監(jiān)督任務(wù)的重要資源[4]。衛(wèi)生健康監(jiān)督人力資源建設(shè)需在壯大監(jiān)督人員數(shù)量、提升監(jiān)督員執(zhí)法能力、增強對人才吸引力方面下功夫。機構(gòu)應(yīng)充分利用中醫(yī)監(jiān)督、職業(yè)安全健康監(jiān)督管理等職能增加的契機，申請擴充人員編制，同時各地根據(jù)實際情況充分利用衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管的人數(shù)優(yōu)勢，筑牢基層衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法網(wǎng)底。提升監(jiān)督員綜合素質(zhì)不但要做好對新招聘錄用人員業(yè)務(wù)領(lǐng)域的系統(tǒng)培訓(xùn)，更要針對性地增強對監(jiān)督員法制意識及信息化執(zhí)法的能力培養(yǎng)。提高衛(wèi)生健康監(jiān)督專家人才的待遇、加大對衛(wèi)生健康監(jiān)督優(yōu)秀工作者的獎勵力度，拓寬年輕衛(wèi)生監(jiān)督員的上升路徑，防止人才流失。

2.2? 執(zhí)法資源合理配置

政府要科學(xué)決策投入，使衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法體系內(nèi)的各項資源得到更加合理配置[5]。根據(jù)省、市、縣各級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的資源配置不同特點及影響職能落實的因素，分別加以對待。我國省級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的資源配置特點是：省級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的人員數(shù)量、設(shè)備、可支配的費用都是配置最充足的，條件是最好的，省級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的重要職能是：調(diào)研分析、總結(jié)匯報、制定政策及對下級機構(gòu)的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作進行培訓(xùn)指導(dǎo)等，這些決定了省級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)最主要的資源需求是優(yōu)質(zhì)人才。因此建議加強對省級機構(gòu)人員的培訓(xùn)教育及完善優(yōu)質(zhì)人才的上升路徑。市級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)位于省級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)與縣級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)之間，發(fā)揮上傳下達(dá)作用的同時，也承擔(dān)有完成好市轄區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督工作的任務(wù)。市級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)要完成好上述工作必須依靠優(yōu)良的執(zhí)法裝備。因此建議加大對市級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法裝備更新的投入力度，夯實執(zhí)法力量[6]。縣級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)是建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)及功能完善的衛(wèi)生監(jiān)督體系過程中最重要的一環(huán)。縣級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)承擔(dān)著最繁重的監(jiān)督檢查、行政處罰等任務(wù)，最缺人和物[7]。所以建議加強縣級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的人員及執(zhí)法設(shè)備的數(shù)量配備，有力地推動基層衛(wèi)生監(jiān)督工作的順利開展[8]。

2.3? 監(jiān)管手段變革創(chuàng)新

衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法工作具有特強的專業(yè)性，不同于一般的執(zhí)法工作，衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法中不少工作的完成要依賴于高效精確的執(zhí)法設(shè)備幫助，執(zhí)法設(shè)備及監(jiān)管手段更新對衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法職能的實現(xiàn)意義非凡。傳統(tǒng)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法方式跟不上當(dāng)今形勢的發(fā)展，必須充分發(fā)揮科技創(chuàng)新和信息化的引領(lǐng)支撐作用，開展游泳場所在線監(jiān)測、醫(yī)療廢物全過程監(jiān)測、醫(yī)院消毒在線監(jiān)測，互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療監(jiān)管等工作，加大推進衛(wèi)生監(jiān)督信息化建設(shè)，革新衛(wèi)生健康監(jiān)督監(jiān)管及服務(wù)模式[9]。與此同時，積極探索多元化監(jiān)管方式，持續(xù)推進衛(wèi)生健康行業(yè)誠信體系建設(shè)和失信聯(lián)合懲戒機制，大力幫助引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會組建，充分發(fā)揮現(xiàn)代化社會治理體系的效用。

2.4? 法律體系調(diào)整優(yōu)化

科學(xué)合理的法律體系是衛(wèi)生健康執(zhí)法體系行使職權(quán)的根基。法律體系調(diào)整優(yōu)化要分層進行：推動基本醫(yī)療衛(wèi)生法立法工作;完善衛(wèi)生健康法律法規(guī)體系，加快對醫(yī)療、醫(yī)藥、醫(yī)保等發(fā)展較快領(lǐng)域的法律法規(guī)編制修訂工作;做好部門規(guī)章適時調(diào)整，如修改《學(xué)校衛(wèi)生監(jiān)督工作規(guī)范》等規(guī)范中不切實際、難以操作的規(guī)定，以便更好開展相關(guān)工作[10];加強規(guī)范性文件的合法性審查，定期清理不合時宜的文件;健全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系，促進強制性衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的實施，并建議將部分醫(yī)院感控的推薦性標(biāo)準(zhǔn)改為強制性標(biāo)準(zhǔn)以切實控制醫(yī)院感染風(fēng)險。同時“放管服”改革要落到需要國家鼓勵扶持發(fā)展的衛(wèi)生健康產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域，如研究制定對康復(fù)、老年病、長期護理等機構(gòu)更為合理的準(zhǔn)入門檻以服務(wù)全局。如應(yīng)將護理院設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)中的“每床至少配備0.8名護理人員”比例進一步降低以切合實際。現(xiàn)實情況是我國護理院護理人員的薪酬待遇普遍較低，從事的工作枯燥乏味，時間長強度大。我國人口老齡化程度加深，適合護理工作的勞動力比例也不高，除非充滿奉獻精神，一般有更好選擇的年輕人不愿在護理院長期從事護理工作。我們長期護理產(chǎn)業(yè)起步時間不長，護理機構(gòu)贏利空間比較有限，壓縮人員工資也是無奈之舉。再對護理人員數(shù)量上作過高要求，會造成護理人員個人薪酬待遇更得不到提升，護理人員進一步流失，護理機構(gòu)要想繼續(xù)存在，要么大幅增加投入，要么違規(guī)運行（不符合設(shè)置護理院的人員數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)要求）。違規(guī)運行的結(jié)果往往是一旦護理院中發(fā)生護理意外會面臨持續(xù)不斷的糾紛和巨額賠償。所以設(shè)置相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時不能完全從理想條件模型下設(shè)想和參照外國標(biāo)準(zhǔn)，要充分考慮國情等實際情況。

2.5? 機構(gòu)主體地位認(rèn)可

衛(wèi)生健康監(jiān)督機構(gòu)“主體法律地位”的變更，不會一蹴而就，需要法律的不斷完善。這需要從頂層設(shè)計上作有勇氣的調(diào)整，而各級衛(wèi)生健康監(jiān)督機構(gòu)目前可以做的是：大力開展專項整治、重點監(jiān)督等檢查，回應(yīng)群眾關(guān)切的衛(wèi)生健康問題，讓百姓有切身衛(wèi)生健康權(quán)益得到有效充分保障的安全感，提高社會影響力;推動衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法信息的公開及依法責(zé)任追究，提升機構(gòu)的社會公信力;加強正面宣傳引導(dǎo)，通過電視、廣播、報紙和網(wǎng)絡(luò)等媒體加強對公眾與的衛(wèi)生健康相關(guān)的生活提醒服務(wù)，廣泛宣傳相關(guān)法律法規(guī)，提高各界對衛(wèi)生健康監(jiān)督工作的關(guān)注重視程度。通過這些措施，提升衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法工作的社會效果和取得法律地位之外的主體地位認(rèn)可，為衛(wèi)生健康監(jiān)督執(zhí)法機構(gòu)的法律地位的完全認(rèn)可，奠定基礎(chǔ)條件[2]。

3? 總結(jié)

衛(wèi)生與健康事業(yè)發(fā)展越來越被政府重視，健康中國建設(shè)和全面依法治國深入推進，為提升衛(wèi)生健康治理的現(xiàn)代化水平提供的有力保證。衛(wèi)生健康監(jiān)督體系建設(shè)過程中雖然存在不少困難挑戰(zhàn)，但更面臨著難得的發(fā)展機遇。通過加強頂層設(shè)計，切實在機構(gòu)人力資源建設(shè)、執(zhí)法資源合理配置、監(jiān)管手段變革創(chuàng)新、法制體系調(diào)整優(yōu)化、機構(gòu)主體地位認(rèn)可等方面下足功夫，必能開創(chuàng)與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的衛(wèi)生健康監(jiān)督新篇章。

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（收稿日期：2019-09-05）