完善系統重要性金融機構監管

2018年11月27日，經黨中央、國務院同意，《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）正式發布。日前，中國人民銀行有關負責人就《指導意見》相關問題回答了記者提問。

問：制定出臺《指導意見》的背景是什么？

答：2008年國際金融危機表明，系統重要性金融機構因規模較大、結構和業務復雜、與其他金融機構關聯性強，在金融體系中居于重要地位，如果發生重大風險，將對金融體系和實體經濟產生重大不利影響，甚至可能引發系統性風險。因此，危機后有關國際組織和主要經濟體已就系統重要性金融機構監管建立了相關制度安排，如金融穩定理事會（FSB）發布《降低系統重要性金融機構道德風險》、《系統重要性金融機構監管的強度和有效性》、《金融機構有效處置機制核心要素》等一系列文件。巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）和國際保險監督官協會（IAIS）按照FSB要求，分別發布了全球系統重要性銀行和保險機構的評估方法與損失吸收能力要求，開展全球系統重要性銀行和保險機構評估工作。美國、歐盟、英國等主要經濟體也專門針對系統重要性金融機構監管建立了相應制度安排。

從我國情況看，經過近年來的快速發展，部分規模較大、復雜度較高的金融機構因與其他金融機構關聯度高而居于金融體系核心，對我國金融體系整體穩健性以及服務實體經濟的能力具有重要影響。為此，迫切需要明確政策導向，對系統重要性金融機構的識別、監管和處置作出制度性安排，補齊監管短板，有效維護金融體系穩健運行。按照黨中央、國務院決策部署和中央全面深化改革工作安排，人民銀行會同相關部門，充分借鑒國際經驗，立足我國金融行業發展和監管實踐，制定了《指導意見》。

問：《指導意見》從哪些方面完善了系統重要性金融機構監管制度？

答：《指導意見》全面貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照黨中央、國務院決策部署，明確系統重要性金融機構監管的政策導向，健全宏觀審慎制度框架。《指導意見》主要涵蓋三個環節：一是科學評估，合理認定對金融體系穩健性具有系統性影響的金融機構。二是加強監管，降低系統重要性金融機構發生重大風險的可能性。三是建立特別處置機制，確保系統重要性金融機構發生重大風險時，能夠得到安全、快速、有效處置，保障其關鍵業務和服務不中斷。

問：《指導意見》適用的范圍是什么？

答：《指導意見》主要規范系統重要性銀行業、證券業、保險業機構，以及國務院金融穩定發展委員會（以下簡稱金融委）認定的其他具有系統重要性、從事金融業務的機構。其中，“銀行業機構”指依法設立的商業銀行、開發性銀行和政策性銀行;“證券業機構”指依法設立的從事證券、期貨、基金業務的法人機構;“保險業機構”指依法設立的從事保險業務的法人機構。

此外，《指導意見》還注意與其他規定相互銜接，在“實施”部分指出“金融控股公司適用國家有關金融控股公司監管的規定，但經金融委認定具有系統重要性的金融控股公司，同時適用本意見”。

問：相關部門在完善系統重要性金融機構監管方面如何分工協作？

答：《指導意見》指出，系統重要性金融機構由金融委在人民銀行和銀保監會、證監會工作的基礎上確定。人民銀行負責系統重要性金融機構基本規則制定、監測分析、并表監管，視情責成有關監管部門采取相應監管措施，并在必要時經國務院批準對金融機構進行檢查監督。銀保監會、證監會負責系統重要性金融機構評估的數據收集、得分計算和名單報送，依法實施微觀審慎監管。人民銀行會同銀保監會、證監會及財政部等其他相關單位建立系統重要性金融機構特別處置機制。金融委成員單位之間要切實加強關于系統重要性金融機構的信息共享和監管合作。

相關部門應按照《指導意見》規定的分工，切實履行對系統重要性金融機構的監督管理責任。因相關部門未履行監督管理責任、或履行監督管理責任不到位而造成重大金融風險，金融委辦公室按程序牽頭啟動監管問責。

問：系統重要性金融機構評估與識別的流程和方法是怎樣的？

答：《指導意見》規定，人民銀行會同銀保監會、證監會劃定參評機構范圍，確定評估指標。其中，對參評機構范圍規定了資產占比和機構數量兩套可選標準;一級評估指標包括機構規模、關聯度、復雜性、可替代性、資產變現等。在評估過程中，銀保監會、證監會負責制作數據模板，進行數據收集，計算參評機構系統重要性得分，向金融委辦公室報送系統重要性金融機構初始名單。人民銀行、銀保監會、證監會可根據其他定量或定性輔助信息，提出將系統重要性得分低于閾值的金融機構加入系統重要性金融機構名單的監管判斷建議，與初始名單一并提交金融委辦公室。系統重要性金融機構名單經金融委確定后，由人民銀行和相關監管部門聯合發布。金融委每三年對上述評估流程和方法進行審議并進行必要調整與完善。

問：《指導意見》對系統重要性金融機構提出了哪些特別監管要求？

答：《指導意見》指出，人民銀行會同銀保監會、證監會針對系統重要性金融機構提出附加資本要求和杠桿率要求，報金融委審議通過后施行。其中，附加資本采用連續法計算，使得系統重要性金融機構的附加資本要求與其自身的系統重要性程度相適應。根據行業發展特點，人民銀行還可會同相關部門視情對高得分組別系統重要性金融機構提出流動性、大額風險暴露等其他附加監管要求。此外，《指導意見》著力完善系統重要性金融機構公司治理，從風險管理和信息系統等方面加強監管，以促其形成合理承擔風險、避免盲目擴張的理性企業文化。

問：相關部門如何對系統重要性金融機構進行審慎監管？

答：銀保監會、證監會依法對系統重要性金融機構實施日常微觀審慎監管。財政部按規定對開發性銀行、政策性銀行及其開發性、政策性業務進行監管。人民銀行、銀保監會、證監會定期對系統重要性金融機構開展風險評估和壓力測試，并根據壓力測試結果視情對其提出額外的監管要求或采取相應監管措施。人民銀行基于對系統重要性金融機構的風險判斷，可建議相關監管部門采取相應監管措施。系統重要性金融機構存在違反審慎經營規則或威脅金融穩定的，人民銀行可向該機構直接作出風險提示。必要時，人民銀行商有關部門按照法定程序對系統重要性金融機構的業務結構、經營策略和組織架構提出調整建議，并推進有效實施，以降低其引發系統性風險的可能性。

問：《指導意見》要求系統重要性金融機構建立特別處置機制的主要考慮是什么？

答：建立系統重要性金融機構的特別處置機制，確保系統重要性金融機構經營失敗時，能夠得到安全、快速、有效處置，保障關鍵業務和服務不中斷，是妥善解決“大而不能倒”問題的關鍵。

《指導意見》要求人民銀行牽頭銀保監會、證監會及財政部等其他相關單位組建危機管理小組，負責建立系統重要性金融機構的特別處置機制，推動制定恢復和處置計劃，開展可處置性評估。系統重要性金融機構發生重大風險，經批準，由人民銀行會同相關部門成立風險處置工作小組，進行應對和處置。同時，《指導意見》還明確了問題機構處置原則和處置資金使用順序，以確保處置過程中明晰處置責任，既要守住底線，防范系統性風險，又要依法合規，防范道德風險。

問：《指導意見》的出臺將會對我國金融業發展和金融市場運行構成什么影響？

答：在《指導意見》制定過程中，人民銀行會同相關部門對《指導意見》政策影響進行了審慎評估。總體而言，《指導意見》的出臺是加強宏觀審慎管理的內在要求，符合金融監管體制改革的總體方向，有助于填補監管空白，防范系統性金融風險。《指導意見》對系統重要性金融機構評估方法進行了合理界定，影響的金融機構數量較為有限。雖然系統重要性金融機構應當滿足更為嚴格的資本、杠桿率等監管要求，因此可能會面臨更高的合規成本，但從這些機構在金融體系所處地位來看，理應受到與其系統重要性程度相一致的監管。同時，人民銀行會同相關部門在制定實施細則時將考慮我國金融機構實際情況，設置合理的監管要求與過渡期安排，避免短期內對金融機構造成沖擊。長遠看，《指導意見》有助于督促系統重要性金融機構形成合理承擔風險、避免盲目擴張的理性企業文化，有利于金融業健康發展和金融市場平穩運行。

問：《指導意見》具體如何實施？

《指導意見》屬于一個宏觀政策框架，更多的監管要求和操作細節將在未來的實施細則中加以明確。《指導意見》發布后，人民銀行將會同相關部門，抓緊啟動實施細則的制定工作，逐步出臺銀行業、證券業、保險業系統重要性金融機構的評估方法和附加監管要求。

（來源：人民銀行網站）