淺析地方政府運用PPP模式面臨的問題與對策

羅玉琴

關鍵詞：PPP模式 ?問題 ?對策

一、PPP模式及其發展現狀

PPP模式，也稱PPP融資，或者PPP是指政府與私營商簽訂長期協議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服務，該詞最早由英國政府于1982年提出，并于1992年最早應用。

2018年9月14日，據財政部公布的最新統計數據顯示，截至2018年7月31日，全國PPP（政府和社會資本合作）綜合信息平臺項目庫已累計入庫項目為7867個、投資額達到11.8萬億元。已簽約落地項目為3812個、投資額為6.1萬億元，已開工項目為1762個、投資額為2.5萬億元。截止2017年12月底，全ZY市PPP項目389個，項目總投資額3079.52億元，引入社會投資1654.68億元。項目主要涵蓋能源、交通運輸、水利建設、生態建設和環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療衛生、養老、教育、文化、體育、市政工程、政府基礎設施、城鎮綜合開發、旅游、社會保障等領域。

2018年10月31日，國務院辦公廳印發《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發〔2018〕101號），該意見要求規范有序推進政府和社會資本合作（PPP）項目。鼓勵地方依法合規采用政府和社會資本合作（PPP）等方式，撬動社會資本特別是民間投資投入補短板重大項目。對經核查符合規定的政府和社會資本合作（PPP）項目加大推進力度，嚴格兌現合法合規的政策承諾，盡快落實建設條件。積極推動符合條件的政府和社會資本合作（PPP）項目發行債券、規范開展資產證券化。加強政府和社會資本合作（PPP）項目可行性論證，合理確定項目主要內容和投資規模。規范政府和社會資本合作（PPP）操作，構建合理、清晰的權責利關系，發揮社會資本管理、運營優勢，提高項目實施效率。規范有序盤活存量資產，鼓勵采取轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將回收資金用于在建項目和補短板重大項目建設。

二、PPP模式面臨的問題

ZY政府在PPP項目運行的過程中，發現如下主要問題：

（1）如何明確PPP各有關主管部門管項目、管招標（招商）、管資金、管合同等工作職能，形成互相配合、協調一致的工作合力，是全面開展PPP各項工作的當務之急。一要成立機構，安排專人和專項預算來管。二要根據國務院、發改委和財政部等國家、省有關政策和文件規定，盡快出臺市級政府層面的《PPP項目管理辦法》，明確項目庫建設、項目論證、招投標及財政資本預算等各項工作職能，做到分工明確，各司其責，互相配合，形成合力。

（2）如何明確社會資本利益和公眾利益是各相關方最為關注的焦點。PPP模式涉及項目為社會公共產品，為了最大限度保障公眾利益，該產品定價不會很高，有的甚至免費。相應的社會資本投入都要求回報，沒有合理的收益，就不可持續。不同區縣政府、不同領域的PPP項目如果收益率有較大的差距，也必然會造成資本去競相追逐高收益項目而放棄低收益的投資項目。PPP項目投資金額大，存續時間長，如何根據市場變化和政策變化確定雙方收益分配問題是大難題。

（3）如何確定技術標準是一個較大的難題。項目實施質量的保證，核心是PPP技術標準的確定，PPP模式的項目發布標準化的監管方法以及價格調整方法是PPP模式推廣運用的政策重點。因為系統的規則體系才開始建立，根本無法囊括PPP模式運作的方方面面，這也導致在實際操作過程中產生大量的矛盾與困惑。任何PPP項目都會涉及法律法規、國家政策條例、投融資政策、項目管理、工程技術等方面的內容，項目實施中的合同框架的安排、投融資模式的選擇、價格和回報機制、風險防范及監管安排等方面都與項目建設條件、工程方案和技術路線、投資比例構成、項目運行方案等相關的工程或技術問題都錯綜復雜，沒有精細化管理和規范的程序，將會遇到很多的問題。顯而易見的是，現在已經出臺的政策根本無法解決相應的問題。

（4）缺乏 PPP專業技術人才。PPP模式的運行實施是一個理論與實踐相結合的過程，具體操作復雜，需要懂法律、經濟、財務、合同管理、工程建設、城市規劃等方方面面的專業技術人員。目前ZY地區在這方面經驗不足，PPP專業人才缺口較大，急需大量復合型的PPP專業技術人才，以確保項目立項、簽約、實施能夠落地生根，更好更快的完成，為推動經濟社會發展服務。

三、PPP模式更好運行的意見和建議

為更好推動PPP模式的開展，針對PPP模式運行過程中存在的上述問題，筆者提出如下意見和建議，以供參考。

（1）提前編制和實施年度PPP模式落地項目計劃。發改部門和財政部門要按照分工，各自編制傳統基礎設施和公共服務領域的PPP落地項目計劃并組織實施。出臺項目庫管理辦法，形成入庫項目的動態監測、組織推介和定期通報機制。積極爭取PPP項目入選國家部委項目庫。

（2）加快市級層面的PPP專家庫的建立力度。設立市級層面的PPP專家庫，加強和相關單位合作，共同組建市級層面PPP研究中心，充分發揮專家學者在PPP理論研究、政策制定、實踐指導等方面的重要作用，促進全市PPP理論與實踐的創新發展。

（3）加大PPP項目推介力度。每年至少開展兩次PPP項目推介活動，向社會資本方發布全市PPP項目庫項目，并安排一批已完成社會資本方遴選程序的項目簽約實施。建立健全民營企業、商會和金融部門的項目對接制度，向民營企業和金融機構推介優質的PPP項目，引導和鼓勵產業資本和金融資本積極參與PPP項目建設。

（4）開展多層次推進PPP模式的試點示范工作。在市內選擇若干區縣開展推廣PPP模式的試點示范。對一批投資規模比較大，在實施方案、風險分擔、交易結構、融資計劃方面可能產生突破性、帶動性的典型項目，進行全過程的輔導和服務，發揮示范引領作用。

（5）拓寬PPP項目的融資渠道。積極爭取中央、省預算內投資，用于支持和鼓勵各地開展PPP項目前期工作。借鑒省內外經驗，研究探索設立市PPP投資基金，參與PPP項目股權融資。

（6）加強對存量項目PPP模式的改造。在積極推進新建項目運用PPP模式的同時，各地還要注重對符合條件的存量項目按照PPP模式進行改造和轉型，通過轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）等方式引入社會資本，加強政府和社會資本的風險分擔與權益融合，充分發揮企業的管理經驗和專業特長，創新項目的商業模式、經營模式和盈利模式。

（7）培育和扶持市域服務PPP產業的市場主體。積極邀請國家發展改革委、財政部、省發展改革委、財政廳的PPP專家以及有關機構和專家開展咨詢、培訓工作;探索建立市PPP產業聯盟，鼓勵有實力的工程設計咨詢機構和從事投資、金融、會計、法律等中介服務組織，開展PPP項目的咨詢服務。

（8）建立督辦考核制度。政府和社會資本合作工作領導機構要定期舉行聯席會議，對階段性工作進行總結和部置;指定專人負責落實項目推進的具體內容，及時向領導機構辦公室報送工作進展情況，確保PPP工作有序開展。要對市內各縣區PPP項目入庫、簽約和執行等方面的情況進行季度通報、半年度和年度考核。對落地工作情況完成較好的區縣進行獎勵，并在項目前期費、財政獎補資金的分配上予以相應的傾斜。

總之，PPP模式在ZY地區的積極社會發展中，仍然占有重要的，不可或缺的推動作用，在發展的過程中肯定會產生這樣那樣的問題，只有在不斷推進過程中，總結經驗，發現問題，分析問題，有針對性的解決問題，才能更好的推進PPP項目的開展，實現全市經濟社會更好更快發展。

參考文獻

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