我國村民環保自治模式法律問題的思考

摘 要： 近年來，隨著國家對農村環境保護工作越來越重視，一些地區在農村環境保護工作中不斷創新，村民環保自治模式就是其中成果之一。但是，村民環保自治模式在實踐中也產生了諸如缺乏法律依據、政府權利義務不明確、監管組織存在缺陷、缺乏解決環境糾紛的機構等問題，這些問題嚴重制約了村民環保自治模式作用的發揮。要解決這些問題，首先是要進行立法，其次要明確政府在村民環保自治模式中的權利義務，完善監管組織，最后要賦予村民委員會環境糾紛調解的權力，從而讓村民環保自治模式發揮其應有效能。

關鍵詞： 村民環保自治模式;立法;賦予權利

中圖分類號：D422.6;D922.68 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2019.06.10

歡迎按以下方式引用：梁杰.我國村民環保自治模式法律問題的思考[J].克拉瑪依學刊，2019（6）66-72.

2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中提出實施鄉村振興戰略，強調“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。為加快推進農村人居環境整治，進一步提升農村人居環境水平，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《農村人居環境整治三年行動方案》，提出相對具體的鄉村環境保護措施。2018年初，中共中央、國務院發布了《關于實施鄉村振興戰略的意見》（以下簡稱《鄉村振興》），該意見中提到要“加強農村突出環境問題綜合治理”。2018年5月18日，全國生態環境保護大會在北京召開，習近平總書記在會上指出“要持續開展農村人居環境整治行動，打造美麗鄉村，為老百姓留住鳥語花香田園風光”。這些文件和講話一方面表明黨中央、國務院對農村環境保護工作的重視與農村環境保護工作的重要性，另一方面也意味著地方各級政府需要加大力度解決農村環境保護問題。

目前，我國一些地區在農村環保工作中采取了村民環保自治模式，這種模式在農村環保工作中成效顯著。實踐證明，村民環保自治模式既是彌補基層環保部門監管缺失的必備之策、又是推進生態環境治理現代化的重要舉措。2007年，湖南省的瀏陽市金塘村首創村民環保自治模式，通過創建“環保促進會”、制訂“環保村規民約”以及實行“鄉村環保聽證制度”等方式，極大地改善了金塘村的環境狀況，使當地舊貌換新顏。雖然村民環保自治模式在農村環保工作中有一定的促進作用，但也不可避免地出現了一些問題。

一、瀏陽市金塘村村民環保自治模式及其特點和普遍性分析

（一）瀏陽市金塘村村民環保自治模式

養殖業是瀏陽市金塘村的重要經濟支柱，一方面為金塘村村民創造了經濟收益，另一方面也帶來了污染，這些污染嚴重影響了村民的生活質量。在長沙市啟動了“新農村、新環保、新生活”行動的契機之下，金塘村找到了一個適合當地發展的村民環保自治模式，這個模式主要是在政府引導與村內力量推動的共同作用下形成。在模式形成前，由政府組織環保專家到金塘村宣講環保知識，并開辦了湖南省第一所農民環保學校，主要目的是提升村民的環保意識，使村民意識到環境的重要性，從而促使他們參與到環保活動中來。專家入村、開辦環保學校的形式為環保自治模式奠定了思想基礎。隨后，政府鼓勵村民參與環保，并支持村民成立“環保促進會”，推動村民環保自治模式逐漸形成。其中，環保促進會是村級環保自治組織，獨立于村民委員會，不受村民委員會的領導，村民可以通過環保促進會行使環保自治權。村民環保自治模式創立之初，并非十分完善，如環保規則以及監管制度缺失，但隨著“三新行動”的深入開展，金塘村也在不斷探索以及完善村民環保自治這一新模式，使其更好地運行。首先，金塘村召開村民大會通過了《金塘村環境保護村規民約》，制定村民需要遵守的環保規則，明確了村民責任，還實行了門前三包和聯戶保潔。[1]131其次，推廣了鄉村環保聽證會制度，保證村民有效參與村里環保決策，也保證了環保決策的公平公正。再次，制定了村級環保規劃。最后，金塘村的村民環保自治模式還在政府的幫助下進行“三分三改，三池三園”①建設，為金塘村的環保建設奠定了基礎，并改善了金塘村的環境。

（二）瀏陽市金塘村村民環保自治模式的特點

第一，自治性。金塘村村民環保自治模式是村民自治管理的方式之一，自治性是其根本特點。但是需要注意的是金塘村的環保自治模式中的自治性與村民委員會所具備的自治性從內涵上而言并不一致。村民委員會的村民自治性是《憲法》《村民委員會組織法》等法律所賦予的法定自治權利，這就意味著村民委員會必須嚴格依照法律規定行使自己的權利，不能在法律未規定的范圍內擴充;而環保自治模式的自治性是意定的自治權利，即村民為了保護環境而自愿對環境進行自我管理的權利，這種權利雖然也是在法律框架之下設立的，但是這種意定的自治權利所涵蓋的范圍相較于村民委員會的法定自治權利更大。

第二，民主性。金塘村模式所采用的環保促進會以及鄉村環保聽證會等形式，充分發揮了村民的作用，賦予了村民參與村內環保活動以及參與環保聽證會的權利，體現了一種民主。因此，村民環保自治模式具備民主性特征。

第三，科學性。這種科學性體現在該模式所采用的方式上，如進行村級環保規劃以及環保聽證會的設置。

第四，及時性。主要指環保監督的及時性。一般情況下，基層環保部門對農村環境承擔著環境監管的職責。但是，通常情況下農村距離基層環保部門較遠且相對分散，基層環保部門又常常面臨著人員配置不足的問題，往往是“在基層兩三個人監管三四個鎮”[2]26;同時，農村常見環境的污染行為有化肥濫用、農藥濫用、垃圾亂扔、生活污水隨意排放、秸稈焚燒等，這些污染行為種類繁多，隱秘性和隨機性強，導致基層環保部門在農村地區難以發揮其應有的作用。在農村，對環境變化最敏感的莫過于居住在這個范圍內的村民，由村民組成環保自治組織，可以及時發現環境污染情況，對這些污染能夠及時管控。

第五，多元性。從金塘村環保模式的運行效果看，充分發揮了黨委政府、村民委員會、村民等多個主體的作用。多元性是環境現代化治理一個重要特點，是實現由傳統國家生態環境監管向現代國家生態環境治理轉變過程的措施。[3]60多元主體多方共治也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方式之一，[4]45這種多元性特點促進了鄉村環保工作的發展。

（三）瀏陽市金塘村村民環保自治模式的普遍性

瀏陽市金塘村村民環保自治模式從實質內容上看，不具有普遍性。組織環保專家入村、辦環保學校一方面需要政府具備充足的財力，另一方面需要具備充足的人才。長沙市作為湖南省的省會，經濟實力較強，也擁有眾多高校，人才資源十分充足，足以支撐金塘村模式的形成。而在一些經濟不發達地區，人才較為匱乏，財政資金也捉襟見肘，缺乏組織環保專家入村、辦環保學校的實力，很難在實質上與金塘村一致。但是，金塘村村民環保自治模式從形式上仍具備普遍性。從形式上看，村民環保自治模式主要采取以村民組建的環保自治組織為主，黨組織、政府、村民委員會為輔的方式，它形成的是一種多元主體共治的環保自治模式。這種模式無論在經濟發達地區、還是經濟不發達地區，都可以普遍適用。當然，不容忽視的是地區與地區由于實際情況不同，村民環保自治模式的實質內容也會呈現多樣化，不能罔顧地方實際，照搬金塘村模式。

二、從瀏陽市金塘村模式看我國村民環保自治模式面臨的法律困境

（一）村民環保自治模式的立法缺失

從金塘村的村民環保自治模式可以看出，村民環保自治模式的運行依靠的規則與依據主要是鄉規民約，缺乏法律依據。由此引發人們對農村相關環境立法的關注。改革開放以來，我國城市工業化進程加快，工業污染增多，農村污染由于較為分散、零碎，與工業污染相比，具有隱蔽性，加之對農村環境污染嚴重性的認識較為缺乏，從而在立法時偏重于城市的環境問題，使得農村環境保護立法缺失。

村規民約是村民委員會管理本村事務的一種管理規范，也是一種全面調整農村社會關系的社會規范。[5]63這種社會規范在我國農村廣泛存在且在農村事務管理、處理村民關系以及農村環境工作中都起到了相當大的作用，如長沙市金塘村制定的《金塘村環境保護村規民約》。在這一環保規則指引下，金塘村環境治理卓有成效，但是村規民約也存在著相當大的局限性。一方面，一些村規民約內容過于空泛、原則化，不具有可操作性;另一方面，村規民約通常對違反規則的村民通過輿論譴責或者心理強制的方式進行制裁，這種道德制裁很難起到懲罰的作用。當然，除輿論譴責或者心理強制的手段外，在一些農村的村規民約中，還可以看到一些諸如罰款等制裁手段，但是依據《村民委員會組織法》第27條第2款規定，②村規民約中不能規定這種剝奪村民合法財產的制裁手段。由此可見，村規民約是一種沒有“牙齒”的環保規則，當污染和破壞農村環境的違法成本遠遠低于違法付出的代價時，這種規定將難以遵守，不利于村民環保自治模式發揮其應有的作用。這一問題并非金塘村存在，所有采用村民環保自治的鄉村都存在這一問題。然而，我國目前尚未有一部法律法規對村民環保自治模式予以明確規定。

（二）政府在村民環保自治模式中的權利義務不明確

從金塘村模式看，村民環保自治模式的形成外部需要政府引導、內部需要村民的力量，但是村民環保自治模式的形成最重要的是靠政府。政府在村民環保自治中提供了資金支持和專家力量，如果缺乏政府的支持，村民環保自治模式很難建立起來，也很難發揮其應有的作用，如“三分三改，三池三園”的基礎建設，缺乏這些基礎建設，一些污染物通過村民自身的力量很難處理，即使建立起村民環保自治模式也會由于這一客觀原因導致這種模式流于形式，難以發揮作用。然而，政府在村民環保自治模式中有哪些具體的權利義務還不明確，難以充分發揮政府主體作用，一方面難以最大程度發揮村民環保自治模式的最大功效，另一方面會抑制村民環保自治模式的發展。政府在村民環保自治模式中的權利義務不明確的問題除了在金塘村存在，還存在于其他鄉村的村民環保自治模式中，如長沙市長沙縣安沙鎮、廣元市蒼溪縣元壩鎮將軍村、寧波市周塘西村等村民環保自治模式。

（三）村民環保自治模式中監管組織存在缺陷

村民環保自治模式中處于核心位置的是環保自治監管主體。在村民環保自治模式中，監管主體有兩類，一類是擁有環境管理權的村民委員會，即被法律賦予了環境管理權的基層群眾自治組織，由村民委員會充當該模式的環保自治監管主體;另一類是獨立于村民委員會的環保自治組織，與基層群眾自治組織處于平等地位。村民委員會是否具備環境事務的管理權是一直備受爭議的問題。如果依據《村民委員會組織法》第2條第2款和第8條第2款的規定來看，村民委員會具有管理公共事務和公益事業的職能，也有保護和改善生態環境的職責。③從村民委員會多年管理村級事務的實踐經驗來看，村民委員會在管理農村環境事務中有以下幾個優勢：第一，村民委員會可以組織村民制定與環保相關的鄉規民約，為環保自治組織提供相關操作規則;第二，村民委員會在農村中具有較強的威信，在執行過程中，遇到的阻力較小，且對環境監管的效率會相對較高;第三，村民委員會有資金維持環保監管的運行。但是，村民委員會作為農村環保監管者也有其弊端。依據《村民委員會組織法》第8條規定，村民委員會有促進農村經濟發展的職責。經濟發展與環境保護兩種權能都納入村民委員會之中，使其有既當污染者又做監督者的嫌疑，容易造成在環境監管中對自己與對他人所采取的措施存在不可避免的差異，即對受監管的村民嚴格于對自身的監管，從而導致村民委員會和村民之間產生矛盾。同時，依據《最高人民法院關于適用中華人民共和國民事訴訟法的解釋》第68條規定，只有在與他人發生民事糾紛的情況下，村民委員會才能作為訴訟當事人。因此，村民委員會不具有參與公益訴訟的資格，在監管過程中發現有破壞農村環境的行為難以通過訴訟解決。

獨立于村民委員會的環保自治組織作為監管者，其優勢在于它的獨立性以及與村民委員會之間的相互牽制、監督，可以避免由村民委員會作為環境監管主體時，自己既是監管者又是污染者，作為第三方監管組織，更具公正性，金塘村采用的就是這種環保自治模式。從金塘村環保促進會的情況看，這種類型的環保自治組織的缺陷在于，環保促進會是由政府或者基層群眾自治組織扶持建立起來的，對其具有一定的依賴性，并且這類環保組織履行職責時會受到村民委員會的制約;同時，環保促進會成立后主要是由“村內強人”擔任會長、村里黨員充當骨干，這種人員構成雖然能在一定程度上發揮基層黨組織的力量，但是這種固定的人員構成不利于充分發揮村民主體力量。除了金塘村的環保促進會外，在其他村民環保自治模式中還存在另一種環境監管主體，如長沙市馬蹄塘生態小組以小學生作為環境監督主體，[6]167這種環境監督主體雖然避免了“環保促進會”存在的問題，但是以小學生作為監管主體，依據其認知水平，所能監管的范圍十分狹窄。

在訴訟參與方面，環保促進會屬于村級環保組織，也與村民委員會一樣存在著缺乏提起公益訴訟主體資格的問題。農村環境污染來源有幾種：一種是農村村民的生活污染;一種是從事農業活動產生的污染，如燒荒、噴灑過量農藥、村內小作坊污染等;還有一種是外來的工業污染。在金塘村模式中，環保促進會主要監管村民的生活污染以及從事農業生產活動中產生的污染問題，缺乏對外來工業污染監管的權限。這種監管缺陷的形成原因主要有兩個：一是法律并沒有賦予環保促進會對外來工業污染監督的權限;另一個原因是環保公益訴訟制度不完善，環保促進會屬于村級環保組織，不具備公益訴訟的主體資格，難以達到農村環境治理的目的。

（四）村民環保自治模式缺乏村內環境糾紛調解機構

對農業生產活動所產生的污染進行監管，容易引起村民之間的糾紛。這是由于生產具備經濟效益，許多村民的經濟來源主要是農業生產，進行環境監管難免會與其他村民就生產生活是否屬于村規民約以及法律規定的污染行為或者破壞環境的行為而產生糾紛。但是在金塘村模式中，雖然有村級環保聽證會，但主要是對一些排污量大的項目舉行聽證，若針對一些小的糾紛也舉行聽證，難免開得過于頻繁，影響其他村民的生產生活，從而導致村民環保自治模式作用的有效發揮。

三、完善我國村民環保自治的法律對策

（一）完善農村環境保護的相關法律法規

1.建議出臺一部農村環境保護的全國性法律

由于農村污染具有隱蔽性、復雜性以及難管理的特點，許多針對城市環境污染的法律法規以及法律制度可能在城市污染防治以及預防環境破壞上發揮相當大的作用;而在農村環境保護工作中卻處處受限，所起的作用也微乎其微。[7]23現行的《環境保護法》在農村環境問題上的規定過于原則，缺乏一定的可操作性，并且未能發揮其在農村環境保護上的實質效能，這是由于“保護和改善環境的立法目的因為對農村環境問題認識上的滯后和調整機制的缺陷而沒有完全實現， 出現了環境立法不斷增多但農村環境形勢依然嚴峻的局面”[8]54。

在其他環境保護的法律法規中雖然制定了一些與農村環境相關的規定，如《水污染防治法》第4章第4節規定了農業和農村水污染防治問題的處置，對農村水污染防治起到了一定的作用，但是這些規定缺乏體系化。因此，我們可以在對農村環境污染以及破壞的狀況充分調研后出臺一部農村環境保護的全國性法律，并將村民環保自治的內容納入這部法律中，一方面可體現國家對農村環境保護的重視，為農村環保工作提供一部行之有效的農村環境保護法;另一方面也為村民環保自治模式提供管理的規則，指導農村環保工作。與此同時，可以在這部全國性法律中賦予村民環保自治模式以處罰權，確保村民環保自治組織在發現村民違反相應規定時擁有法律賦予的權力。

2.地方依據村民環保自治模式的特點進行相關規定

村民環保自治模式在各地區呈現不同的特點，如果僅用一部法律對村民環保自治模式予以規定是不夠全面的，也難以囊括各種各樣的村民環保自治模式;為填補缺陷，可制定與環境保護相關的政府規章或者地方性法規。在進行地方立法時，可依據本地區實際情況對村民環保自治模式予以更詳細的規定，并把基層群眾自治組織、環保促進會的權利義務進行詳細規定，同時也可以把一些程序納入地方立法中，讓村民環保自治模式在法律法規以及規章的規定之下依法運行，為農村環境保護提供長效機制。

（二）明確政府在村民環保自治模式中的權力與職責

政府在村民環保自治模式中具有重要作用，在國家立法和地方立法時應明確政府在該模式中的權力與職責。首先，為推動村民環保自治模式的構建以及引導模式沿著正確方向行進，應明確政府具有指導監督村民環保自治工作的權力。其次，由于農村的基礎設施僅依靠村民自籌資金是難以建設及完善的，還需要政府大力支持，從而輔助村民環保自治模式運行，所以應明確政府具有為村民環保自治模式提供資金保障、專家保障等職責。最后，在立法中設置權力時，為避免政府機關過多干涉環保自治模式，使環保自治組織喪失自治性及獨立性，應為政府權力的行使明確界限;在立法中設置職責時，避免盲從，應充分考慮當地實際情況。

（三）完善環保自治模式的監管組織設置

第一，需要設置一個獨立的監管者。通過比較，環保自治組織比村民委員會更適合作為模式中的監管者，但是需要注意的是，環保自治組織應避免過于依賴政府、村民委員會，確保其作為監管者的獨立性。

第二，擴大監管者的監管范圍，讓監管范圍從農村生產生活擴大到對農村范圍內的工業污染也進行監管。對于工業污染監管，可以構建以舉報方式為主、訴訟方式為輔的混合式處理方式，即在監管者發現存在工業排污侵害時，優先采取舉報手段，向基層環保部門舉報，在舉報無效的情況下，再請求環保公益組織向人民法院起訴。這種混合式處理方式對工業污染監管十分有利，避免了直接訴訟給公益組織以及法院增添負擔，同時，也避免了因村民環保自治組織自身經費較少、成員缺乏專業知識而致使起訴難以達到預期效果的情況出現。

第三，賦予監管者對環保法律法規在農村實施的監督權。對拒不執行環保法律法規的個人，村民環保自治組織可以對其批評教育或者上報政府環保部門，由該部門處理。[9]145而對于不依法履行環保法律法規的政府機關，監管者既可以向其上一級機關舉報、也可向檢察機關舉報。

第四，完善“環保促進會”的人員構成，打破固定的人員組成方式。環保促進會的會長可參照村民委員會成員選舉的方式進行選舉，充分體現村民的意志;環保促進會的人員應由每戶村民輪流擔任，從而實現“人人都是監管員”，一方面，提升村民的環保意識;另一方面，也更能保證環保自治模式的公正性。

（四）賦予村民委員會環境糾紛調解權力

依據《村民委員會組織法》第2條第2款規定，村民委員會是具備民間糾紛調解權的。但是在實際生活中，這種調解具備主動性和被動性特征。主動性是指村民委員會在獲悉村民間有糾紛時，可以主動上門調解;被動性在于村民委員會不主動上門進行調解，等糾紛雙方主動到村民委員會要求調解時才進行調解。無論是主動性還是被動性，都存在著很大的隨意性，如若村民間不選擇村民委員會介入，則村民委員會就無權調解。但與其他民間糾紛不一樣的是，環境保護糾紛不僅僅是污染者與環保自治組織之間的糾紛，還是污染者與在村內生活的全體村民間的糾紛，這是因為環保自治組織代表這個環境中所有村民的利益。這種環境糾紛需要一個解決途徑，而通過訴訟仲裁的手段成本過高，因此，賦予村民委員會主動調解環境糾紛的調解權力是必不可少的，這種環境糾紛的調解權必須是主動的、強制的，任何人都不能拒絕，如果最終解決不了，再通過司法途徑解決，從而促進農村的和諧發展。

村民環保自治模式的形成也充分說明了“生態文明”理念已悄然走出紙面，走進人民的心中。這一模式的構建為美麗鄉村建設提供助力，保障村民過上干凈、舒適的生活，但該模式仍然存在許多不足，需要通過完善立法、明確責任、政府引導等方式，使之變得更完善，從而實現建設美麗鄉村的目標。

注釋：

①“三分三改，三池三園”：“三分”指人雜、人畜、人禽分離，“三改”指改廚、改衛、改地面，“三分三改”用來控制污染源;“三池”是指垃圾池、沼氣池、污水處理池，“三園”則指家園、菜園、果園。農村污染主要為居住污染、畜禽污染、養魚污染、種植污染四大塊，通過實施“三分三改，三池三園”以后，可以有效減少污染，實現經濟循環增長。參見：環境引導、部門支持、各級幫助、農民自治、村組為主， 金塘建設生態文明新農村http：//news.sina.com.cn/o/2007-11-21/100712943334s.shtml.2007-11-21。

② 《村民委員會組織法》第27條第2款：“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。”

③《村民委員會組織法》第2條第2款：“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”第8條第2款：“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”

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