德國財政制度對我國財稅體制改革的啟示

●劉意明

一、引言

財政制度是國家以法律、政令等形式建立的關于政府收支活動的規(guī)定和行為規(guī)范。作為一個國家經濟制度的重要組成部分，財政制度對于保證財政活動的秩序，避免收支失衡和防止部門及人員徇私舞弊具有十分關鍵的意義。二戰(zhàn)結束以后，受凱恩斯主義的影響，西方各國政府都積極參與到經濟活動中來，以現代市場經濟體制為基礎的公共財政制度應運而生。從戰(zhàn)后幾十年的發(fā)展經驗來看，這種以提供公共品和公共服務為核心、以公共選擇和民主監(jiān)督為運行機制、以分權負責和分層管理為組織模式的公共財政制度，對于西方資本主義國家政府與市場關系的界定，對于經濟的恢復發(fā)展和社會的穩(wěn)定與進步都產生了極大的積極作用，并已成為現代財政制度的代表模式。

德國是西方國家公共財政制度建立過程中比較具有典型性的國家之一，在魏瑪共和國時期，德國就曾進行過相關的探索和嘗試。二戰(zhàn)結束以后，聯邦德國在現代公共財政理論的指導下，積極推動財政制度改革，逐步建立了合作型聯邦制的財政體制、復式預算和中期預算制度、公共契約模式的社會保障支出制度以及直接稅與間接稅并立的雙主體稅收制度等公共財政的具體制度模式，這些制度對于德國戰(zhàn)后的恢復發(fā)展起到了關鍵性的作用，對于東西德統(tǒng)一后兩種社會形態(tài)的融合也具有重要意義。

新中國成立以后，我國在建立適應社會主義國家發(fā)展要求的財政制度方面進行了艱辛的探索，在基礎設施建設和教育、醫(yī)療等民生性公共服務方面取得了不小的成績。然而在改革開放之前，由于經濟建設的總體思路受蘇聯模式的影響，我國的財政制度建設主要還是服務于高度集中的計劃經濟體制，體制僵化和效率低下的問題長期存在。改革開放以來，財稅制度改革成為體制改革的突破口和先行軍，特別是在建設社會主義市場經濟體制的改革中，我國積極借鑒德國、日本等具有代表性的國家的公共財政制度，實施了我國財政史上具有里程碑意義的分稅制改革。總的來說，1994年分稅制財政體制的建立以及之后的調整和補充，為建立現代財政制度奠定了良好的基礎，對于完善社會主義市場經濟體制、充分調動中央和地方兩個積極性、促進經濟社會的發(fā)展進步、擴展對外開放的領域和范圍、提高人民群眾的生活水平、維護社會的和諧穩(wěn)定都發(fā)揮了重要作用。但近些年來，隨著經濟社會形勢的發(fā)展變化，我國財政預算管理制度不規(guī)范、不透明，稅收制度不健全、不完善，中央和地方事權與支出責任劃分不清晰、不合理，財力與事權不匹配等財稅制度中的問題日益明顯，已經成為制約全面深化改革的關鍵性因素。隨著學術界對西方財政理論研究的深入，人們漸漸意識到，近些年分權財政體制在實踐中產生種種問題，其中一個重要原因就是我國在分稅制改革設計之初，缺乏對現代財政制度特別是分稅制財政體制在理論上的認識和學習。黨的十八屆三中全會的《決定》中明確提出深化財稅體制改革，建立現代財政制度的要求，而進一步深化財稅體制改革，最為關鍵的任務就是要在立足中國經濟社會實際情況的基礎上，深入學習西方的現代財政理論與制度模式，充分借鑒其中的合理因素，來彌補因理論認識不足而導致的財政制度設計上的漏洞。

從歷史的軌跡來看，中國和德國雖然在社會形態(tài)上存在根本不同，但在發(fā)展過程中，都曾發(fā)生過社會的重大變革，都曾面臨很多共性的社會矛盾和問題，特別是在公共財政領域。古語說：“他山之石，可以攻玉。”學習和借鑒德國在公共財政制度建設過程中的成功經驗，對我國深化財稅體制改革意義深遠。本文將在對德國財政制度進行系統(tǒng)梳理的基礎上，總結值得學習和借鑒的積極因素和經驗。

后文的結構安排如下：第二部分梳理德國合作型聯邦制的基本框架和內容；第三部分對德國財政制度中具有代表性的社會保障支出制度、雙主體稅收制度和轉移支付制度進行深入的學習和分析；最后總結德國財政制度對我國深化財稅體制改革的啟示。

二、德國的合作型聯邦制財政體制概述

（一）聯邦制財政體制的特點與基本理論

聯邦制（federalism）原本是一種復合制的國家結構模式，通過憲法明確規(guī)定聯邦政府和地方政府的責任和權限，在確保國家統(tǒng)一性的前提下，極大程度地調動了地方政府的自主性。財政聯邦制是聯邦制在財政體制上的具體表現，它的基本特點是聯邦政府和地方政府分權自治，互不隸屬，各級政府的支持范圍與公共服務職能以及收入范圍和稅收種類都由憲法和法律進行明確劃分。從世界各國財政制度的實踐來看，美國是這種財政聯邦制的典型代表，德國、加拿大和澳大利亞等聯邦制國家的財政體制也都屬于這種模式。

財政聯邦制在西方國家的廣泛實踐，是以二戰(zhàn)后西方經濟理論和財政理論的發(fā)展為基礎的。其中，財政聯邦制的直接理論依據主要是蒂布特的用腳投票理論和布坎南的俱樂部理論。

1956年，美國經濟學者蒂布特在其重要學術論文《地方支出的純理論》中提出①，在經濟社會滿足一些必要假定的基礎上，居民的自由流動可以實現每個居民的公共服務偏好得到滿足且每個社區(qū)擁有最優(yōu)人口規(guī)模的均衡結果。蒂布特在文中指出，中央政府和地方政府在公共品供給上最根本的區(qū)別在于，地方政府必須充分考慮和滿足本地區(qū)居民的偏好，這也就說明了財政分權的根本目的在于使聯邦政府和地方政府可以各負其責，避免單一制財政體制可能帶來的公共品供給的滿意度差和效率低下問題。盡管蒂布特模型在之后的研究中受到了一定程度的質疑，但作為最早論述財政分權合理性和必要性的理論，它為財政聯邦制的實踐奠定了重要基礎。

1965年，美國經濟學家、公共選擇學派的代表人物布坎南對蒂布特提到的社區(qū)最優(yōu)人口規(guī)模進行了深入分析。他通過刻畫“俱樂部物品”的人均成本曲線和人均收益曲線，提出了決定地方公共品供給最優(yōu)規(guī)模的俱樂部模型②，從而在理論上對財政聯邦制作出了進一步的論證。

除上述兩個理論之外，美國經濟學家奧茨在1972年出版的著作《財政聯邦主義》和美國著名財政學家馬斯格雷夫在1973年出版的著作《財政理論與實踐》中，也從公共品供給成本和財政職能等角度對財政分權體制加以論證，并對各級政府之間的稅收劃分原則和稅種安排模式作出了明確表述。

（二）合作型財政聯邦制的發(fā)展歷程

德國的財政聯邦制建設是一個時間較長的歷史過程。1890年俾斯麥請辭退隱后，年輕的威廉二世無所顧忌地加強集權，最終導致了第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)和德國戰(zhàn)敗。一戰(zhàn)結束后，德國在小城魏瑪召開議會，通過《憲法》，實行民主共和制和總統(tǒng)制。為了恢復戰(zhàn)后經濟和解決財政困難，魏瑪共和國③第一任財長馬蒂亞斯·埃爾茨伯格開展財稅體制改革，將大部分直接稅和間接稅都劃歸聯邦并實行聯邦與州的稅收分享。這一財政體制的改革成為德國合作型財政聯邦制在實踐上的初步探索。

二戰(zhàn)結束后，在美國占領軍當局的主持下，德國重建聯邦制國家。而在財政體制方面，盡管1949年《基本法》規(guī)定，稅收在聯邦與州之間劃分，州向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移一部分營業(yè)稅和消費稅作為地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入，但在聯邦議會和各州政府的意識中，所謂財政聯邦制就是魏瑪共和國時期的那種安排。1955年，隨著德國經濟的恢復和發(fā)展，聯邦政府與州政府的收入增長出現較大不平衡，聯邦債務激增。為了調整聯邦與州的財政失衡，德國國會通過修訂法案，將原屬于州政府的個人和公司所得稅改為共享稅，由聯邦分享其收入的1/3。同時建立州政府之間財政的均衡機制。這標志著德國在建立合作型財政聯邦制上邁出實質性的一步。1956年，德國國會又決定，將原屬于州政府的營業(yè)稅和房地產稅劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)的固定稅收。至此，德國的三級財政體制正式形成。

（三）三級政府的事權與支出責任

德國實行聯邦、州、專區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級行政管理體制，但其《基本法》只劃分聯邦、州、鄉(xiāng)鎮(zhèn)市（不屬于縣的市）三級的財政體制，另外還有從歐共體直到后來歐盟的專項支出。根據《基本法》的規(guī)定，聯邦政府的職能或事權主要是國防、外交等全國性事務，區(qū)域開發(fā)等跨州事務以及高等教育等與州共同負責的事務；州政府的主要職能是保證全州范圍內公共教育服務、治安秩序、法律執(zhí)行的統(tǒng)一性和公平性等，另外還承擔區(qū)域性或跨地方，或者地方提供不具有規(guī)模效應和技術水平不足、經濟實力不足的事務，如環(huán)境保護、綜合性醫(yī)院等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能則根據各州法律的規(guī)定具體有所不同，但主要包括地方基本服務職能或自身職能 （包括法定主權職能和自定職能）和州委托的職能兩類。表1是德國三級政府具體的職能和支出范圍④。

表1 德國三級政府的職能和支出范圍

（四）三級政府的稅種及稅收共享

德國的稅收體制，具有劃分各級政府稅收并實行主體稅種共享的明顯特征。

聯邦專有稅收包括汽車稅、能源稅、電力稅、果酒稅、汽油稅、酒精飲料稅、咖啡稅、煙草稅、團結附加稅、保險稅等13種。州專有稅包括房地產轉讓稅、繼承及贈與稅、博彩稅、啤酒稅、賭場稅等6種。地方專有稅包括房地產稅、娛樂稅、飲料稅、養(yǎng)狗稅、漁獵稅等7種。

德國共享稅包括6種主要稅收：個人所得稅、公司所得稅、增值稅、資本利得稅、工薪稅、營業(yè)稅。2014年共享稅占德國總稅收的72%。

三、德國的代表性財政制度探析

二戰(zhàn)后的幾十年里，在合作型財政聯邦制的基礎上，德國建立和完善了公共契約模式的社會保障支出制度、直接稅與間接稅并立的雙主體稅收制度以及縱向橫向相結合的轉移支付制度等具有代表性的財政制度，這些制度的成功實踐為德國經濟社會的恢復發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。學習德國的財政制度，應該對這些具有代表性的制度模式有所了解。

（一）公共契約模式的社會保障支出制度

社會保障制度是現代國家向生活和生存困難的社會成員提供資金和物質幫助，保障其生存權利、維持基本生活標準的制度體系。德國的社會保障制度始建于19世紀80年代，此后100多年里，德國經歷了兩次世界大戰(zhàn)和戰(zhàn)后的重建與改革，社會保障制度不斷完善，成功地“保障”了德國的社會經濟發(fā)展。而德國模式的社會保障制度也被世界各國特別是東歐轉軌國家廣泛借鑒和應用。

德國社會保障模式具有以下幾個基本特點：第一，具有“社會保險”模式的強制性、多樣化、分散性以及自治性的特點。第二，具有“公共契約模式”的購買方（公眾）和供應方（保險機構）之間契約關系的特點，并與公共融資（統(tǒng)一繳費和財政支持）相結合。第三，保險購買標準低，保險供給標準高，保險服務依據社會福利概念設計，故也稱“社會福利供應”模式。

德國社會保障制度包括社會保險、社會福利和社會救助制度。社會保險制度是其核心，包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷事故保險、護理保險制度。其中的法定養(yǎng)老保險制度和法定醫(yī)療保險制度，因具備覆蓋范圍廣、保險費用共擔、保險機構自治、資金現收現付以及政府監(jiān)督管理等優(yōu)越性，在實踐中取得了巨大成功。

從2014年的數據來看，聯邦、州和地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會保障支出占本級政府財政支出的比重分別為45.8%、19.4%、33.2%。這說明社會保障支出在三級政府的財政支出中都占相當大的比重，特別是聯邦政府和地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，社會保障支出一直是近些年來最主要的財政支出項目。

（二）直接稅與間接稅并立的稅收制度

德國稅收制度變革的歷程十分漫長。在19世紀以前，德國稅收制度基本是以農村和土地為基礎的。19世紀后，受德國歷史學派代表人物李斯特思想的影響，以普魯士邦為代表，德國進行重大改革，通過關稅同盟形成國內市場，開始工業(yè)化發(fā)展，間接稅的比重提高。1870年，德國在法德戰(zhàn)爭中取勝，建立了統(tǒng)一的德意志帝國，并全面展開工業(yè)化進程，關稅、國內產品稅以及銷售稅等間接稅的比重也進一步提高。

相比間接稅而言，德國直接稅建立的過程比較坎坷。1808年，普法戰(zhàn)爭中德國失敗，為籌措賠款曾開征了個人所得稅，但遭到地主和新興資產階級的強烈反對，不久即停征。1883年后，德國逐步建立社會保障制度，并開始征收社會保險費（最早的社會保障稅）。1891年，德國正式頒布《所得稅法》和《財產稅法》，1925年德國建立個人所得稅綜合計征制度，由此開始向以所得稅為主體的現代稅收制度轉變。

二戰(zhàn)結束后，受國內外環(huán)境和經濟社會狀況的影響，德國多次進行稅制改革，稅種、稅率以及各級政府間的稅收劃分都隨經濟形勢的變化而相應調整。總體來看，德國稅收制度改革主要有兩個重點，一是減輕稅負、減少扭曲，使稅制更具“中性”；二是調整稅制結構，控制個人所得稅。

目前，德國有39種稅，2013年稅收占GDP的比重為36.4%。德國的主要稅種是個人所得稅和增值稅 （這里不考慮社會保障稅），2013年這兩種稅分別占總稅收的25%和20%左右，而公司稅和財產稅的比重相對較小，其收入比重都在5%以下。近20年來，德國稅制一直保持直接稅與間接稅并駕齊驅的鮮明特點，這也是西歐發(fā)達市場經濟國家的一般稅制特點之一。表2顯示了近20年間部分年份德國直接稅與間接稅收入比重的對比⑤。

（三）縱向橫向相結合的轉移支付制度

盡管共享稅在德國三級政府中都占很大比重，但州和地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍要接受一定的縱向和橫向均等化轉移支付。2013年德國州級財政獲得的轉移支付補助等約占本級收入的30%，地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政獲得轉移支付補助等約占本級收入的60%。

財政轉移支付是指公共資金在各級政府間的轉移、流動和再分配，財政轉移支付制度是公共財政體制的重要組成部分，具有保證財政縱向與橫向均衡以及保證各級政府履行職能的重要作用。德國政府間的轉移支付制度是德國財政聯邦制的重要組成部分，體現了德國合作型財政聯邦制合作、協(xié)調的特征。德國轉移支付制度的主要目的在于保證各級政府財力的均衡，保證各級政府在履行職能上具備基本相等的能力。

德國的財政轉移支付制度是一種合作性、均衡性的財力資助制度，無論是聯邦政府對州（州對地方）的縱向（垂直）轉移、還是州與州（地方與地方）之間的橫向（水平）轉移都體現了合作、均衡的特點。

德國聯邦政府對各州政府的縱向轉移支付包括以下兩種安排：一是聯邦與州的稅收（增值稅）分享，以使最貧困州的財政能力接近全國平均水平的92%；二是聯邦對財力較弱的州提供資助。垂直型轉移支付主要用來解決聯邦財政與州財政（主要是弱州）之間的不平衡。

州與州之間的橫向財政轉移支付制度是德國的創(chuàng)造性做法。即由較富裕的州向“均等化基金”貢獻財政收入，而較困難的州則從“均等化基金”中獲得財政資助或撥款。通過這種州與州之間的轉移支付，在確保富裕州的財政能力不降低到平均水平以下的基礎上，努力使財政困難州的財政能力達到平均水平的95%，以實現各州稅收能力的基本平衡。

四、德國財政制度的經驗與啟示

通過上文兩個部分對德國合作型財政聯邦制體制和具有代表性的幾個財政制度的分析，結合我國財政制度中存在的實際問題，本文總結出以下幾點經驗與啟示。

第一，各級政府的事權與支持范圍必須明確，并要與收入權相匹配。在上文對德國財政體制的分析中，可以清楚地看到，德國各級政府的事權與支持范圍以及稅種的劃分與共享等事項，均由《基本法》或者各項其他法律明確規(guī)定，有法可依。而我國自分稅制改革以來，省級以下的地方政府事權和職能長期沒有明確，各級政府的事權與收入權嚴重不匹配，四大類28項稅種中，只有企業(yè)所得稅、個人所得稅和車船稅三項已有立法，其他稅種長期用暫行條例作為依據。這些財政體制上的漏洞是近些年來我國地方政府土地財政和行政收費泛濫、公共服務效率低下的重要原因。要解決這些問題，必須通過法律形式，明確各級地方政府的職能，確保地方政府事權與財政的統(tǒng)一性。

第二，直接稅特別是個人所得稅的比重亟待提高。上文對德國稅制結構的分析中，提到德國稅制結構的基本特點是直接稅與間接稅基本保持并駕齊驅，雖然德國近20年來一直在降低直接稅的比重，但個稅始終是德國的第一大稅種。我國目前增值稅占稅收的比重已逾25%，是稅收收入中占比最高的稅種，而個稅比重尚不到7%，這種以增值稅為代表的間接稅占主體的稅制結構，不僅無法調節(jié)收入差距，維護社會公平，反而會因間接稅本質上的累退性導致貧富差距加大。因此，在深化財稅體制改革的過程中，提高直接稅特別是個稅的比重，降低間接稅的比重，是一個極其重要的任務。

第三，完善養(yǎng)老金的現收現付制。我國養(yǎng)老金實行的是現收現付和部分積累的統(tǒng)賬結合的模式，即工資的8%放到個人賬戶上，企業(yè)繳納的20%實行現收現付，用來統(tǒng)一支付給退休一代養(yǎng)老。但在實際操作中，因制度轉型等原因，個人賬戶長期是空賬，而且呈現明顯的擴大趨勢。隨著我國老齡化社會的到來，養(yǎng)老保險基金將面臨更嚴峻的考驗。解決我國養(yǎng)老金存在的個人賬戶空賬問題，應該充分學習和借鑒現收現付這一現代養(yǎng)老保險制度的主體資金模式，努力推動養(yǎng)老金現收現付制的完善，并加強政府的監(jiān)督管理。

第四，嘗試建立省際間的水平轉移支付制度。上文對德國轉移支付制度的分析中已經闡明，水平轉移支付對于德國各州政府財政能力的平衡具有關鍵性的作用。我國由于地理位置、自然條件和歷史環(huán)境等因素，不同地區(qū)和省份的經濟社會發(fā)展程度差異較大。水平轉移支付制度不僅有利于平衡各省差距，提高較貧困省份的財政能力，也符合我國共同富裕的根本原則。■

注釋：

①Charles Tiebout.A pure theory of local expenditures.Journal of Political Economy，1956，（64）.

②James M.Buchanan.An economic theory of clubs，Economica，1965，Feb.

③“魏瑪共和國”這一稱呼是后世歷史學家的稱呼，這一時期的國號為“德意志國”。

④根據德國基本法和州法整理。

⑤根據OECD網站，http://stats.oecd.org/Index.aspx的數據計算。