新形勢下會計監督工作轉型發展思考
——基于財政部門會計監督工作視角

●王國慶 金佳銀 許維海 朱家彤

會計信息失真，不僅僅是會計問題，也是經濟和社會問題，甚至是事關經濟社會發展全局的政治問題。多年來，全國各級財政部門依法履行《會計法》《注冊會計師法》賦予的會計監督職責，切實強化會計執法檢查，在整頓規范會計秩序、提升會計信息質量、服務經濟社會發展等方面發揮了積極作用。但隨著經濟的快速發展，特別是在國家調整財政部門監督職責的新形勢下，如何進一步做好會計監督工作，是擺在各級財政部門面前的一個重要課題。本文對新形勢下加強和改進會計監督檢查工作進行了粗淺探究，以期能為下一步財政部門會計監督工作轉型發展提供借鑒。

一、會計監督檢查工作取得的主要成效

財政部黨組高度重視會計監督檢查工作，明確提出“要把組織開展會計信息質量檢查作為每年的常規性工作，規范財務行為，嚴肅財經紀律”。2017年5月，財政部黨組成員、副部長劉偉在全國會計金融監督培訓班上作了《圍繞協調推進“四個全面”戰略布局 開創財政部門會計監督工作新局面》的重要講話，針對會計監督檢查工作的重點，他指出“我們現在有很多新經濟、新業態，以及國企改革、混合所有制、境外投資等值得研究的問題，我希望通過專項檢查上升到完善制度甚至推動修法的高度，這樣我們的監督檢查才更具權威性”。全國各級財政部門認真落實財政部要求，切實加強會計監督檢查，在整頓規范市場秩序、完善社會主義市場經濟體制、防范化解重大風險等方面取得了明顯成效。

（一）重點行業會計監督檢查力度進一步加大

在財政部統一要求下，各級財政部門圍繞推動供給側結構性改革和培育經濟發展新動能這條主線，有針對性地開展重點領域、重點行業會計監督檢查。一是圍繞落實國家去產能和深化供給側結構性改革的要求，開展對地方國有鋼鐵、煤炭企業的檢查；二是圍繞打贏“三大攻堅戰”，組織開展對地方農業龍頭企業、節能環保等重點行業的檢查；三是圍繞規范代理記賬機構的代理記賬行為，開展對代理記賬機構的檢查，為大眾創業、萬眾創新提供良好的服務環境。據統計，2017年全國地方財政部門投入檢查力量2萬余人次，檢查企業和行政事業單位近3萬戶，發現違規問題金額407.69億元，查補稅款6.23億元，追繳財政資金12.42億元，處理處罰企事業單位5643戶，處理處罰責任人近500人，沒收違法所得和罰款2765.84萬元。

近年來，黑龍江省各級財政部門堅持以服務國家宏觀調控和財稅體制改革為核心，組織開展重點領域和行業會計監督檢查，努力推進會計監督工作上層次、上水平。2015年至2017年全省共檢查地方農業、節能環保、旅游、體育等重點行業企業和行政事業單位1875戶，查出違規問題金額29.47億元，通過嚴格處理處罰和跟蹤整改，督促被查單位規范會計核算、加強內部控制和提高財務管理水平，有效規范了被查單位財務會計行為，維護了財經紀律的嚴肅性。

（二）注冊會計師行業監管機制進一步優化

財政部從2016年開始對會計師事務所實行分類監管和隨機抽查制度，每年隨機抽取1000余家會計師事務所作為重點檢查對象，并嘗試開展分類監管。2017年，組織開展中小會計師事務所專項整治，通過“回頭看”“清掛名”等六項措施整治中小事務所風險意識淡薄、惡性低價競爭、掛名執業、出具不實審計報告等嚴重擾亂市場秩序的行為，共計檢查會計師事務所1513家，對49家會計師事務所給予警告、暫停執業和撤銷會計師事務所等行政處罰，對93名注冊會計師給予警告、暫停執業或吊銷證書等行政處罰。通過嚴肅追究責任，有效增強了注冊會計師行業的風險意識和責任意識，督促注冊會計師遵守獨立、客觀、公正的執業原則，為防范化解重大風險發揮了獨立、客觀、公正的審計鑒證作用。

根據財政部統一部署，黑龍江省財政部門在探索開展會計師事務所分類監管的基礎上，切實加大對會計師事務所的重點檢查力度，推動注冊會計師行業執業質量不斷提升。2016年至2017年全省共檢查會計師事務所143家，針對檢查發現的內控質量體系有待健全、執業質量不規范等問題，共計對33家會計師事務所進行了處理處罰，其中對2家會計師事務所予以暫停經營業務的行政處罰；共對51名注冊會計師進行了處理處罰，其中對4名注冊會計師予以暫停執業的行政處罰。

（三）會計監督檢查工作規范化水平進一步提高

財政部嚴格落實國務院“雙隨機、一公開”工作要求，在會計監督檢查工作中率先建立市場主體名錄庫、率先隨機抽選檢查對象和執法人員、率先查前公示和查后公告、率先建立信息化系統；進一步規范統一部署、上下聯動的檢查機制，建立會計師事務所業務報備制度和日常監管機制；堅持將《會計法》和《注冊會計師法》執法檢查有機結合，實現了對企事業單位和會計師事務所的雙向檢查；同時不斷完善逐級復核、集中審理和專家論證機制，使會計執法行為更加公開、公平和公正。在財政部統一組織下，地方各級財政部門不斷加大檢查公示公告力度，大部分地區實現了省、市、縣三級公示被查單位，部分地區在公告檢查結果的基礎上積極探索通報典型案例的試點，進一步增強了會計監督的威懾力和輻射效應；積極推行隨機抽查和集中審理制度，會計監督的科學化、規范化水平不斷提高。

按照財政部統一部署和要求，黑龍江省各級財政部門堅持將重點行業會計監督檢查和注冊會計師行業監管，作為推進簡政放權、放管結合、優化服務的一項重要工作，認真實行公示公告制度，探索開展企事業單位會計信息質量和會計師事務所執業質量“雙向延伸”檢查，探索推行隨機抽查監管方式，提高了監管的有效性和針對性；堅持依法、依規、依程序檢查，完善聯審聯評會議集中審理機制，對重大問題的定性處理統一把關，有效規避和控制了行政風險。

二、會計監督檢查工作中存在的問題和不足

在總結過去財政部門嚴格履行法定會計監督職責并取得一定成績的同時，會計監督檢查工作也存在一些問題和不足，需要在今后的工作中加以明確和解決。

（一）思想認識不到位，會計監督的力度、深度和廣度有待拓展

會計監督工作已開展了十幾年，對會計監督的重要性認識本應毫無疑義，但在組織實施過程中存在工作推進不平衡的問題。一是會計核算單位對自身內部會計監督認識不夠。有些單位內控制度不健全，使得單位人員只能執行領導決策，財務人員無法對經濟活動進行監督管理，造成單位內部會計監督應有作用不能有效發揮；有些單位雖然建立了會計監督內控制度，但卻有名無實，流于形式，未能嚴格履行對經濟活動的監督、控制義務；甚至有些單位還認為內部會計監督不能為單位帶來業績和榮譽，造成對會計監督不重視，態度不積極，乃至存在抵觸情緒。二是財政部門對會計監督重視不夠。有些財政部門認為會計監督只是一項日常工作，上級布置，應付一下就可以了，并未從深層次進行研究和落實，造成會計監督的成效不顯著。就目前財政部門實施會計監督的范圍看，每年按照財政部統一要求，緊緊圍繞中央重大決策部署、重大財稅政策落實情況開展會計監督檢查，但是地方財政部門更偏重于對行政事業單位的監督，對企業的監督較少；選取的企業，其監督過于注重點上的深度，卻在一定程度上忽略了面上的廣度。會計監督檢查是財政部門依據《會計法》等有關規定，對企業、行政事業單位的會計行為進行檢查，從目前來看是大勢所趨、是必然的，也是非常必要的。

（二）職責定位不清晰，會計監督的執法責權邊界劃分有待明確

多年的會計監督工作實踐表明，財政部門的會計監督和審計部門的審計監督，以及財政部門內部業務管理機構和專職監督機構之間的責權劃分邊界還不夠明晰。如：財政部門開展會計監督，是對國家機關、社會團體、公司、企業、事業單位和其他組織執行《會計法》和國家統一會計制度的行為實施的監督，既監督檢查各單位會計憑證、會計賬簿、財務會計報告和其他會計資料的真實性、完整性，也監督檢查各單位有無違反法律、行政法規和國家統一會計制度的行為；審計部門開展審計監督，是依據《審計法》對政府及其各部門的財政收支、國有金融機構和企業事業組織的財務收支的真實、合法和效益性所實施的監督，與財政部門的會計監督均屬于事后監督，并且監督的對象、監督的重點和內容趨同，特別是近年來審計部門對國有企業全面開展了領導干部經濟責任審計，今年機構改革審計署劃入國有重點大型企業監事會職責后，也將中央企業的財務會計事項納入日常監管范疇，與財政部門對國有企業的會計監督檢查形成一定程度的交叉。再如：財政部門內部除專職監督機構開展事后會計監督外，會計管理機構在負責轄區內各單位會計基礎工作管理和指導的同時，也具有對各單位的會計準則、會計制度執行情況的檢查職責和權限，并對注冊會計師行業進行監督、指導。上述情形造成會計監督的內外責權邊界不明晰，存在監管部門職能重疊、職責不清和檢查交叉重復的情況。

（三）監督手段不先進，會計監督隊伍配備和能力建設有待加強

一方面，地方財政部門應用大數據信息技術不夠，對開展會計監督的支撐作用有待進一步提升。實際工作中，地方財政部門尚未建立起統一的會計監督信息系統及日常監督數據庫，大多數財政監督機構仍然采取人工查賬的手段，一定程度上影響了會計監督的效率和效果。另一方面，有些地方財政部門監督檢查力量不足，年齡、知識結構不合理。一是有的地方財政監督機構缺人少編，力量薄弱，甚至有的市縣連最基本的2名執法人員都無法保證；有的地方財政監督隊伍不穩定，人員變動頻繁，影響了會計監督工作的連續性。另據了解，在本輪地方機構改革中，有的地方財政監督機構的部分編制被劃轉審計部門，還有個別地方財政監督機構和人員整建制劃入審計部門，財政監督力量進一步削弱。二是有的財政監督人員主動學習、探究問題和鉆研業務的動力不足，缺乏全才或多面手，致使監督檢查質量不高，影響了檢查成效。三是有些地方財政部門涉及財政業務的培訓往往優先安排從事預算監管的干部參加，監督檢查干部學習培訓不夠充分，致使會計監督工作水平提升速度緩慢。

（四）成果利用不充分，會計監督推動完善政策的作用有待發揮

部分地方財政部門認為會計監督檢查結束后就算完成任務，忽視對檢查工作的總結提煉和檢查成果的充分運用，沒有把檢查上升到推動完善政策法規制度和規范管理的高度，使會計監督職能作用未得到有效發揮。如：有的財政部門對檢查發現問題的處理處罰和督促整改重視不夠，查后跟蹤回訪不到位，被查單位對財政部門的整改意見不落實或落實不積極，整改限于賬務處理和技術層面上等易解決的問題，涉及深層次的政策制度上的完善則拖拖拉拉，存在應付了事的思想，致使檢查成效不明顯。再如：有的財政部門未將會計監督成果與部門預算安排進行有效銜接，尤其是和財政政策相關的、具體到部門預算編制執行方面反映出的財政管理不到位問題，沒有進行舉一反三、深刻反思并針對性地研究解決，在部門預算編制執行中未根據實際需要，該修訂的政策未修訂，該完善的制度未及時完善，該滿足的支出未滿足，不該安排的支出安排了，使許多會計監督成果未得到充分利用，沒有成為促進完善財政政策制度和規范部門預算管理的參考依據。

三、新形勢下加強會計監督檢查工作的對策建議

按照財政部關于“會計監督工作必須明確自身定位，以服務全面建成小康社會為出發點，緊緊圍繞協調推進‘四個全面’戰略布局，進一步提升會計監督工作層次和成效”的部署要求，各級財政部門應直面問題，認清形勢，服務大局，履行好法定的會計監督職責，切實加強和改進新形勢下會計監督工作。

（一）進一步提高思想認識，抓好會計監督工作落實

只有對會計監督的思想認識到位，才能在具體工作中執行和落實到位。一是會計核算單位要提高對內部會計監督的認識。各企業、單位要將內部會計監督與促進經濟活動依法依規和遵紀守法，謀劃企業發展前景、做大做強和提升企業效益，以及單位依法行政、為民服務和優化營商環境掛鉤，理清職責權限，明確工作定位，整合會計資源，健全內部會計監督體制機制。單位主要領導靠前指揮，財務監督部門分管領導及其他部門積極協助，確保會計監督工作順利進行。財務人員應加強對黨的政策理論、財務會計法律法規制度的學習和職業道德教育，不斷提高政治覺悟和職業道德水平，增強使命感和責任心，在會計監督工作中自覺遵守財經紀律，愛崗敬業、依法辦事、客觀公正，做好內部會計監督工作。二是財政部門要提高對會計監督的重視程度。會計監督是法律賦予財政部門的法定職責，各級財政部門要從財政政策的規范、完善上，從改善營商環境、促進作風轉變上，以及從嚴肅《會計法》和國家統一會計制度執行上，高度重視會計監督工作，加強組織領導，緊緊圍繞社會關注的焦點和熱點，圍繞全面深化改革的重點領域，圍繞財政中心工作和加強預算管理，不斷加大會計監督力度、深度和廣度。在企業檢查方面，可以通過檢查會計師事務所的方式延伸檢查（市縣財政部門檢查會計師事務所可以由省級財政部門授權）相關企業，推動財政政策的貫徹落實和不斷完善，促進企業會計信息質量和會計師事務所執業質量不斷提升，進一步優化營商環境，激發市場活力和社會創造力。

（二）進一步劃清權責邊界，明確會計監督工作目標

新一輪國家機構改革已將財政部的中央預算執行情況和其他財政收支情況的監督檢查職責劃入審計部門，直接涉及地方財政部門的監督檢查職責調整、轉型和完善。根據目前機構改革進展情況，財政部門的監督職責主要包括財稅政策監督、預算管理監督、績效評價、會計信息質量檢查、注冊會計師和資產評估行業監督、內控和內審等。據此，可按以下原則劃分會計監督的權責邊界并進而明確工作目標。一是劃清財政部門和審計部門在會計監督對象、范圍、具體事項上的各自職責，鞏固部門間合作機制。以審計監督為基礎，審計部門已履行的會計監督職責，財政部門不要再介入。比如在審計部門對國有企業全面實施經濟責任審計的情況下，財政部門應減少對國有企業開展直接、全面檢查，避免與審計的重復監管；財政部門對國有企業的監督除了領導直接交辦事項外，主要通過會計師事務所延伸檢查的方式開展。同時，財政部門實施會計監督應重視技術、規則層面的規范，并加強與審計部門在會計監督范圍對象的事前溝通協調，進一步鞏固與審計部門在會計師事務所監管方面的合作機制，對審計部門移交的事務所違規問題，依法嚴肅追責處理。二是劃清財政部門內部機構和行業協會的監管職責分工，完善相互協調配合機制。對注冊會計師、資產評估行業的財政監管，行政主管部門負責制定政策和行政審批，并會同行業協會進行日常監管；專職監督檢查部門進行重點專項檢查，行業主管部門根據重點檢查結果和日常監管情況進行評價處罰。要加強相互合作，建立信息共享和案件移送制度，財政部門應充分利用行業協會的監管力量和檢查成果，逐步減少對會計師事務所和資產評估機構的全面輪查，主要負責重大案件執法調查和行業性、系統性問題的專項檢查，彌補行政監管的不足。三是明確切實可行的工作目標，進一步找準會計監督定位。多年來，黑龍江省的會計監督工作一直與單位財務收支和預算執行情況檢查合并進行，工作效率和效果都很顯著，但隨著國家機構改革的深入推進和財政監督職責的優化調整，會計監督工作應主動適應改革需要，重新調整自身定位，做到立足實際、常做常新。須知，財政部門的核心職能和主要業務是預算管理，不可能投入太多的資源、人力到會計監管上來。會計監督工作要在目前資源有限的情況下，充分調動和利用各種有利因素，實現監管成果最大化。因此，新形勢下財政部門實施會計監督工作的目標定位可以概括為：切實履行《會計法》《注冊會計師法》賦予的職責，統籌協調內部業務機構以及相關部門和行業協會等多方力量，充分體現財政部門在會計監督體系中的主體地位和主管部門作用，有效整頓規范市場秩序，促進會計行業健康發展。

（三）進一步應用信息技術，增強會計監督工作效能

一個時期以來，各領域、各部門都在研究開發信息技術軟件，造成各種軟件碎片化和資源浪費，未達到共享現代信息技術。因此，財政部門應當用好已開發的信息軟件，并加強會計監督人員素質能力建設，提高會計監督效率效果。一是將現行使用的“會計監督檢查軟件”和已研究的“雙隨機、一公開”管理平臺加入大數據系統，提高會計監督大數據運用水平。通過將現有會計監督軟件與“互聯網+”、大數據、大平臺的貫通，嵌入會計監督內容，覆蓋從項目立項到整改落實的檢查全過程，完善檢查對象名錄庫和執法人員名錄庫，以及隨機抽選、工作底稿、征求意見函、檢查報告和信息公開等關鍵檢查資料的線上起草、線上審核等功能，做到過程留痕，責任可溯。要充分利用大數據和大平臺，創新信息采集和挖掘分析技術，監控和搜集財政內部業務信息、單位財務信息、會計師事務所信息等，提高大數據運用能力，為會計監督提供第一手資料，從而使會計監督實現信息化、系統化。同時依托財政部門政務網站引入群眾監督和社會監督，打造陽光財政。二是注重會計監督人才建設，提高會計監督工作能力。會計監督直接面對市場主體，具有知識更新快、檢查周期長、社會關注度高、行政風險大等特點，是財政監督中最具有技術含量和挑戰性的工作。需要以精益求精和久久為功的“工匠精神”，扎實做好每項基礎工作，把著力點放在干部隊伍素質的提高上。要把年富力強、專業水平高的干部充實到會計監督崗位，充分發揮“傳、幫、帶”作用，不斷提高干部專業水平。堅持每年舉辦會計監督業務培訓，培訓內容為新出臺的政策法規制度、檢查技巧和案例模擬等，并將培訓工作納入會計監督的總體規劃和設計之中，為會計監督工作順利開展提供智力支持。

（四）進一步注重成果利用，提升會計監督工作層次

各級財政部門要加強會計監督成果利用，注重檢查發現問題的整改落實，懲防并舉、綜合治理，同時將監督成果與推動社會誠信體系建設、財政政策法規制度完善和部門預算安排相結合，充分發揮會計監督對優化發展環境、規范財政財務管理的保障作用。一是建立健全違法違規失信當事人名單制度。結合社會信用體系建設，對惡意騙取、肆意侵吞挪用財政資金，嚴重違反有關財會法規以及屢查屢犯的相關主體，除依法依規嚴肅處理外，將其列入財政違法違規失信當事人名單，規定期限內明確限制性措施。二是建立健全典型案例曝光制度。在定期發布會計監督檢查公告的基礎上，將查處的會計信息失真、截留挪用財政資金等違法違規典型案例向社會公開，充分發揮會計監督的震懾和警示作用，進一步增強全社會的財政法治觀念和財經紀律意識。三是建立健全會計監督成果與政策法規制度完善和部門預算安排緊密掛鉤制度。各級財政部門要將會計監督上升到完善政策法規制度和部門預算管理的高度，對于檢查發現的內在體制機制不合理、部門預算編制不實和執行隨意以及行業共性問題，深入分析問題產生的原因，注重揭示違法違規問題背后的制度缺陷和管理漏洞，從完善政策制度、體制機制、運行程序等方面提出建設性意見并反饋相關部門，推動現有政策法規制度的修訂完善，達到 “發現一類問題，完善一項制度；檢查一戶單位，規范一個行業”的效果。同時，將會計監督成果作為部門預算安排的參考依據，促進完善資金管理的激勵制約機制，助力全面實施預算績效管理，不斷提升會計監督工作層次和成效。■

（作者單位：黑龍江省財政廳監督檢查局）