智慧城市治理：重塑政府公共服務供給模式

劉淑妍 李斯睿

摘?要：城市治理是國家治理的重要內容，也是全面深化改革的重點領域。近年來，智慧城市建設在全球范圍內興起，傳統的智慧城市研究往往聚焦在與智慧城市建設有關的現代技術等硬件上，以物聯網、大數據作為智慧城市基礎建設體系的核心內容。隨著理論探索、技術革新的深入，智慧城市被認為是一種以環境、人和技術的綜合性、可持續的方式來設計，政府、企業、社會組織以及公民等利益相關主體共同參與的智慧治理。智慧城市為政府管理及公共服務供給帶來極大的便捷性和精準性，也為政府管理思維和治理模式帶來新的挑戰。由此引發的一系列政府工具創新，不斷帶來政府決策體制機制的變革和重塑公共服務供給的有效模式。

關鍵詞：智慧城市;政府決策與治理;公共服務;公民參與

聯合國數據顯示，截至目前，全球城市人口比例達到55%，而隨著人口不斷增長，到2050年這一數字將增加至68%。世界城市人口從1950年的7.51億迅速增長到2018年的42億。盡管亞洲的城市化水平相對較低，但它仍擁有世界54%的城市人口，其次是歐洲和非洲，各占13%①。這一情況表明，快速城市化過程中，住房、基礎設施、交通、能源、就業以及教育和醫療等基本服務需求日益強烈，為城市管理帶來了嚴峻的挑戰。尋求在信息時代解決與人口增長相關的城市問題，促進城市人口、資源、環境與可持續發展相協調，有關智慧城市（Smart City）的理論和實踐逐漸成為研究城市治理的新趨向。

一、智慧城市內涵的演化

近年來，在大數據、物聯網和人工智能等技術的支持和發展下，智慧城市已成為當今世界各國城市建設與發展的重要選項。從技術視角層面，智慧城市關注將現代城市生產要素納入共同的框架，特別強調信息和通信技術（ICT）在近20年提升城市競爭力的重要性A. Caragliu， C. Del Bo and P. Nijkamp， “Smart Cities in Europe”， ?Journal of Urban Technology，??18（2）， 2011， pp. 65-82.。面對日益嚴峻的城市問題，地方政府、企業、非營利組織和公民都接受了智慧城市的理念，采用互聯網為基礎的新技術，創造更好的生活條件和維護生態環境。

盡管討論不斷，但學界對“智慧城市”的定義仍莫衷一是。通過文獻梳理發現，智慧城市研究起源于改善城市居民的生活質量。這一挑戰涉及改進城市公共管理和提供公共服務的新方式和新舉措P. Mechant， I. Stevens， T. Evens and P. Verdegem， “E?deliberation 2.0 for Smart Cities： a Critical Assessment of Two Idea Generation Cases”，??International Journal of Electronic Governance， ?2012， pp. 82-98.。盡管智慧城市與數字城市（Digital City）“數字城市”是指城市的生產、生活等活動中，利用數字技術、信息技術和網絡技術，將城市的人口、資源、環境、經濟、社會等要素數字化、網絡化、智能化和可視化的全過程。參見Michael Batty， “Contradictions and Conceptions of the Digital City”， ?Environment and Planning B： Planning and Design， ?28（4）， 2001， pp. 479-480。的概念有相似之處E. Y. Ergazakis， K. Ergazakis， D. Askounis and Y. Charalabidis， “Digital Cities： Towards An Integrated Decision Support Methodology”，??Telematics and Informatics， ?2011， pp. 148-162.，但智慧城市被認為是一個更廣泛的概念，旨在聯合、促進和鼓勵信息傳播，從而提高全體公民的生活質量。而這一切因城市利益相關者（包括公民本身）的合作關系不同而有所不同D. Schuurman， B. Baccarne， L. De Marez and P. Mechant， “Smart Ideas for Smart Cities： Investigating Crowd Sourcing for Generating and Selecting Ideas for ICT Innovation in a City Context”， ?Journal of Theoretical and Applied Electronic Commerce Research， ?2012， pp. 49-62.。

艾瓦第（S. Alawadhi）等人對智慧城市的定義進行了廣泛的研究，他們分別把重點放在了自然資源與技術上S. Alawadhi， A. Aldama?Nalda， H. Chourabi， J.R. Gil?Garcia， S. Leung， S. Mellouli， T. Nam， T. A. Pardo， H. J. Scholl and S. Walker， “Building Understanding of Smart City Initiatives”， in H. J. Scholl， M. Janssen， M. A. Wimmer， C. E. Moe and L. S. Flak， ed.，??Electronic Government， ?Springer Berlin Heidelberg， 2012， pp. 40-53.。而另一項研究則從經濟學出發，提出了智慧城市的知識概念，其關注人們的信息和知識，目的是改善決策制定過程，提高城市商業流程的附加值L. Sanchez， V. Gutierrez， J. A. Galache， P. Sotres， J. R. Santana and L. Muoz， “Engaging Individuals in the Smart City Paradigm： Participatory Sensing and Augmented Reality”， ?Interdisciplinary Studies Journal， ?3（4）， 2014， pp. 129-142.。梅杰（A. Meijer）和玻利瓦爾（M.P.R. Bolívar）在研究中指出，智慧城市的治理方法最終導致了關于智慧城市概念的模糊和不一致的觀點A. Meijer and M. P. R. Bolívar， “Governing the Smart City： A Review of the Literature on Smart Urban Governance”， ?International Review of Administrative Sciences，??82（2）， 2016， pp. 392-409.。

顯然，在分析智慧城市概念的起源和演化階段時，起初僅局限于技術基礎設施等硬件方面，近年來逐漸聚焦在經濟、治理、環境、人、移動方式和生活方式等六大系統性的特征。

荷蘭阿姆斯特丹自由大學教授安德里亞·卡拉格魯（Andrea Caragliu）認為，參與式的治理將是智慧城市政府治理的重要形式，智慧城市政府只有引入與政策相關的個人、企業、社會組織共同參與公共決策，才能滿足不同城市主體對公共服務的需求。城市政府治理的重要形式強調硬件發展的同時，將著眼點更多聚焦在城市可持續發展和提升生活品質等軟件上。

值得關注的是，多數學者認同智慧城市是一個寬泛的概念，智慧城市通過動員各方力量，運用跨學科知識，城市主體尋求創新性和可持續的治理方案來解決城市化的諸多問題，即智慧城市可謂一個以前瞻性的方式來呈現的區域，在上述這六大特點中，建立在城市智慧的稟賦和自主、獨立且有意識的公民的活動上R. Giffinger， C. Fertner， H. Kramar， E. Meijers and N. Pichler?Milanovic， ?Smart Cities： Ranking of European Medium?Sized Cities， ?Vienna： Vienna University of Technology ， 2007， http：//www.smart?cities.eu.。

除了城市的數字化和技術層面，它還包括利益相關者的積極參與，通過互動和參與式的城市環境，有利于共同創造美好的生活。事實上，智慧城市提出了解決城市問題的新方法，其目的是構建城市的可持續發展、提升市民生活質量以及對社會負責的生活環境H. Chourabi， T. Nam， S. Walker， J. R. Gil?Garcia， S. Mellouli， K. Nahon， T. A. Pardo and H. J. Scholl， “Understanding Smart Cities： An Integrative Framework”， ?45th Hawaii International Conference on System Sciences （HICSS）， ?2012， pp. 2289-2297.?？深A計在未來城市的建設中，環境、人和技術必須以一種綜合性、可持續的方式來設計，這就是智慧城市的理念I. Oberti and A. S. Pavesi， “The Triumph of The Smart City”， ?Journal of Technology for Architecture & Environment， ?5， 2013， pp. 115-127.。

二、智慧城市的核心要素

基于上述對智慧城市給出的不同定義和愿景，在給定的各種智慧城市概念中，各觀點對其在戰略定位、實際運營、績效評估方面有著明顯的差異。概述學界評述，可以將智慧城市的核心要素理解為以下幾點：

第一，現代公共文化服務體系建設成為打造智慧城市的核心之一。在數字城市向智慧城市發展的浪潮中，公共文化服務體系建設必然要從數字化向智慧化轉型，公共文化服務體系建設與智慧城市建設協同發展是時代發展的必然。從智慧城市的建設來說，其核心就是推進信息科學技術在城市建設與公共服務體系的應用，其目標就是不斷提升城市的創造力，不斷滿足人們的文化生活需要K. Ergazakis， K. Metaxiotis and J. Psarras， “Towards Knowledge Cities： Conceptual Analysis and Success Stories”， ?Journal of Knowledge Management，??8（5）， 2004， pp. 5-15.。其中，城市的公共文化服務水平是衡量智慧城市建設水平的重要標準。

第二，實現智慧城市的愿景關鍵在于技術革新，特別是信息通信技術的廣泛應用。巴基奇（T. Baklcl）等學者認為，智能城市作為一個高科技密集型和先進的城市，運用新技術手段將公民、信息和城市等元素相連，創建可持續、更綠色環保的城市，以此創造出具有競爭力、創新性的商業機會，并且提高民眾的生活質量T. Baklcl， E. Almirall and J. Wareham， “A Smart City Initiative： The Case of Barcelona”， ?Journal of the Knowledge Economy，??2（1）， 2012， pp. 1-14.。

智慧城市是以信息技術為支撐，在城市生活中實現健全、透明、充分的信息獲取，通暢、廣泛、安全的信息共享，有效、規范、科學的信息利用。通過智慧城市建設，政府將擁有更加高效的決策和執行力，企業能夠更加高效和低成本地運行，市民則能享受更加便捷和舒適的生活。與此同時，智慧城市建設還須與信息技術服務業相互促進、協同發展，并能夠保護生態環境。

第三，環境保護是智慧城市的重要組成部分。從國際城市經驗看，智慧城市提供了新的技術層面支持，可以更好實現在能源利用、交通出行、產業排放等方面智能發展，特別是結合城市規劃建設的具體應用，從而將理念（綠色）、技術（智慧）和平臺（規劃）完美結合起來，提升公民的生活質量M. Al?Hader and A. Rodzi， “The Smart City Infrastructure Development and Monitoring”， ?Theoretical and Empirical Researches in Urban Management， ?4（2）， 2009， pp. 87-94.。因此，構建以環境保護為愿景的智慧城市過程中，下列相應舉措與每一位城市主體息息相關。一是從可再生能源生產新能源，有效降低能源成本，減少二氧化碳排放量的同時，滿足日益增長的能源需求;二是提高建設效率，減少能源需求和消耗;三是推進綠色交通，降低城市交通污染等。

第四，人才能力建設不可或缺。南（T. Nam）和帕爾多（T. A. Pardo）兩位學者則認為，智慧城市應包含支持終身學習、社會和種族多元化、靈活性、創造力、開放思想和參與公共生活等各個方面T. Nam and T. A. Pardo， “Conceptualizing Smart City with Dimensions of Technology， People， and Institutions”， ?International Digital Government Research， ?June， 2011， pp. 12-15.。他們指出，激發城市各主體的創造力，由利益相關者之間的合作來解決城市化過程中遇到的棘手問題。因此，智慧城市建設應該擁有人才的能力，為城市問題提供巧妙的解決方案。

智慧治理意味著各種利益相關者參與決策和公共服務，而信息通信技術對于向公民推出智慧城市舉措以及使決策和實施過程保持透明至關重要。因此，智慧城市治理應該以公民為中心，并以公民的相關需求為導向。明確界定智慧城市的愿景，并將其與智慧城市建設計劃和預期結果相結合，是政府實施智慧城市計劃成功的首要原則。

三、智慧城市重塑政府功能定位

在推進智慧城市建設的背景下，智慧治理是政府無法回避的研究課題。厘清智慧城市政府和社會之間的關系，有助于準確定位智慧城市建設過程中政府治理的功能定位。

1.智慧城市重塑政府治理目標

為了讓城市變得更智慧，城市應該提高核心要素的智能性。有學者同意重點關注智慧城市的三大方面：有效性、環境以及創新R. Carli， M. Dotoli， R. Pellegrino and L. Ranieri， “Measuring and Managing the Smartness of Cities： A Framework for Classifying Performance Indicators”， IEEE International Conference， 2013， pp. 1288-1293.。

第一，有效性意味著城市能夠為市民、企業、非營利組織等若干主體提供有效的公共服務和私人服務，更進一步而言，有效性應對具體市民群體需求進行細分，而這種需求要求包括以上利益相關者的主觀意愿。因此，一個智慧城市本身并不智慧，而關鍵在于它為人們創造公共價值。第二，環境質量因素越發影響到城市的可持續發展。推進智慧城市的主要作用之一是防止進一步的環境惡化，后者主要的影響包括能源消耗、空氣和水污染、交通擁堵、土地消耗。因此，一個更智慧的城市應采取行動來減少這些負面影響以保證環境質量。第三，創新意味著智慧城市應該使用高新技術來提高智慧城市的核心要素質量，提供更好的服務并減少對外部環境的影響。因此，技術是智慧城市的核心內容，用于提高城市生活質量的智慧舉措。

然而，上述一系列提高城市智慧的活動都不足以實現全體公民所享有的公共價值。事實上，創造公共價值應該是一個智慧城市的最終目標。而公共價值被認為是一種復雜的觀點，其包括以下不同的維度。一是公共價值需要創造經濟和社會價值，這些價值難以合并，有時相互沖突;二是公共價值需要為不同的利益相關者創造價值，這些利益相關者的期望并不相容;三是公共價值要求創造價值，尊重城市生活的不同層面，并進一步要求理解哪些是真正的需求和繼續推進的優先事項。

因此，要在智慧城市建設進程中創造公共價值，意味著要將城市發展中大量的變量因素組合起來，并將其組合成明確的總體框架，且能夠收集公民對智慧城市的需求、期望和看法。衡量由智慧城市規劃所創造和提供的公共價值是一項復雜的任務，但卻是實施智慧城市計劃的重要任務。

2.智慧城市推動政府治理模式創新

近年來城市變得越來越智能化、便捷化。智慧城市的運轉首先要能及時、準確、全面地獲取城市發展相關的各項數據，使相關主體能夠對城市進行監控、了解和規劃，以提高城市運營效率。學者阿爾比諾（Albino）等人認為，智能治理意味著不同的利益相關者參與政策制定和公共服務V. Albino， U. Berardi and R. M. Dangelico， “Smart Cities： Definitions， Dimensions， Performance and Initiatives”，??Journal of Urban Technology， ?22（1）， 2015， pp. 3-21.。從這個角度來看，治理的一個重要元素是跨部門和跨社區的合作，并使城市運營和服務真正以民為本。

有學者指出，信息通信技術的發展有望將城市治理轉變為“智慧治理”，因為信息通信技術使政府能夠更加有效、精準且高效地執行其任務J. H. Lee， R. Phaal and S. H. Lee， “An Integrated Service?Device?Technology Road Map for Smart City Development”，??Technological Forecasting and Social Change，??80（2）， 2013， pp. 286-306.。此外，學者費德里西（Federici）等人認為，信息和通信技術支持公民和其他組織之間構建合作關系，并為政府提供新的服務機會，促進政府、公共組織和公民之間形成新形式的溝通、磋商和對話T. Federici， A. M. Braccini and . Sb， “‘Gentlemen， all aboard！ ICT and Party Politics： Reflections from A Mass?eparticipation Experience”， ?Government Information Quarterly， ?32（3）， 2015， pp. 287-298.。

事實上，智慧城市應該能幫助市民提高生活質量，并提升城市治理主體和企業公共服務的效率和質量。目前智慧城市的建設方式將深刻影響人們的生活方式，為了真正體現社會公平、保持環境可持續與經濟的快速增長，盡管不同的城市發展模式不盡相同，但構建智慧城市過程中涉及三項基本原則：（1）經濟發展與公共服務規劃相結合;（2）大量項目投資為導向的務實建設以及（3）當地社區代表的廣泛參與。從現實考慮，當地企業和居民參與利益攸關的項目，確保城市的機遇和挑戰與之相互聯系Centre for Cities， “What does It Mean to Be a Smart City”， 2014， http：//www.centreforcities.org/blog/what?does?it?mean?to?be?a?smart?city/.。為實現上述目標，政府必須利用信息通信技術來完善政治參與、執行公共政策或提供服務。如果政府改變施政，公民將不得不改變他們與政府的關系以及對政府的期望L. Doody， “Smart Citizens Need Smart Government”， in D. Hemmet and A. Townsend， ed.， ?Smart Citizens， Future Everything， ?Manchester： Future Everything Publications， 2013， pp. 55-58.。

四、智慧治理推動政府公共服務創新

各個城市都有其獨特的經濟結構、社會生態、文化沉淀、自然與地理稟賦及人才構成要素，在城市化過程中面臨的問題和挑戰固有所不同，這也決定了地方政府在優化智慧城市治理的路徑上進行差異化處理。然而，諸如交通擁堵、人口膨脹、資源短缺、環境污染等問題已然成為不可回避的城市通病，推進智慧城市治理，不僅為解決上述問題提供新路徑，與此同時，政府需重塑公共服務模式回應民意訴求，促進政府公共服務模式的創新?？偟膩碚f，在智慧城市研究中，可借鑒和值得倡導的政府公共服務模式大致有以下幾種：

第一，構建多元共治下的學習型智慧城市。從政府實際運行過程中發現，公民及其利益相關者積極參與城市治理有助于推動城市變得更加智能化。具體到治理行動層面上，利益相關主體在積極參與治理協商、政策制定中實現自身的治理價值和目標的基礎上，同時達到治理多元的有效合作。當城市體系的理性化與治理主體的效能化在具體的治理活動中，通過政治實踐而得以融合，就能夠聚合呈現為一種現代化的治理能力。

有學者認為，可以挖掘所有城市主體的智慧，創造出一套智能化的學習系統。德維爾（Dvir）和帕舍爾（Pasher）指出，政府應該為公民提供促進知識創造和交流、創新的有利條件R. Dvir and E. Pasher， “Innovation Engines for Knowledge Cities： An Innovation Ecology Perspective”， ?Journal of Knowledge Management， ?8（5）， 2004， pp. 16-27.。

第二，優化智慧城市數據開放與共享。某種程度上說，數據的開放、共享和利用情況直接影響著智慧城市的建設步伐侯麗：《智慧城市需要開放數據》，《中國社會科學報》2016年10月11日。英國開放式數據研究所（The Open Data Institute，ODI）發布文章《智慧城市概述》（Smart Cities Overview）稱，開放文化為每個人創造更好的城市。智慧城市開放數據，是指將政府、企業、非營利組織等掌握的各類數據主動向公眾公開，供用戶查詢、下載、使用，以實現智慧城市的數據信息在網絡空間公開、共享與利用。讓一個城市變得“聰明”的關鍵是把人與開放性放在城市設計與運營的核心。此外，開放數據可以幫助我們更好地了解城市、與城市互動。開放數據與智慧城市建設的有機結合，不僅能提高城市發展的智能化水平，還可以帶動經濟增長，促進社會創新和就業，并更好地滿足公眾需求，提升服務水平The Open Data Institute， “Smart Cities Overview”， https：//theodi.org/article/smart?cities?overview/.。

開放數據與智慧城市治理之間的密切聯系也體現了創造更好學習環境的想法。開放數據被廣泛宣傳為通過讓公司、創新者、非政府組織和公民從這些數據中提取價值來加強城市集體智慧的手段。然而，智慧城市開放數據并不等于向所有人公開與共享。瓦爾拉芬斯（Walravens）認為，“政府應該促進開放的數據系統，但應該仔細考慮開放相關數據的法律條款以及向哪些參與者（開放）”N. Walravens， “Mobile Business and the Smart City： Developing a Business Model Framework to Include Public Design Parameters for Mobile City Services”， ?Journal of Theoretical and Applied Electronic Commerce Research，??7（3）， 2012， pp. 121-135.。同樣，巴蒂（Batty）等人指出，在智慧城市治理框架下，政府法規必須保護數據和模型開放，誰能夠或不能訪問網上資料等有關數據安全性、機密性、知識產權以及隱私等問題M. Batty， K. W. Axhausen， F. Giannotti， A. Pozdnoukhov， A. Bazzani， M. Wachowicz， G. Ouzounis and Y. Portugali， “Smart Cities of The Future”， ?European Physical Journal， ?214， 2012， pp. 481-518.。

第三，變革公共服務回應智慧治理愿景。簡而言之，智慧城市的愿景在于改善城市公民的生活質量。前文所述，智慧城市聚焦經濟、治理、環境、人、移動方式和生活方式等六大系統性的特征。在信息化時代，智慧城市規劃不僅僅需要無處不在的數據傳感器，也需要一套與智慧城市相適應的社會治理模式，并能對基于智慧城市系統展開的社會治理有效性和社會貢獻進行評估。這才算是給智慧城市這艘大的智慧“飛船”配置精準的自檢系統，讓城市治理者能夠有效地監督和管理智慧城市體系。不僅能直觀地看到城市交通、氣候、住房等社會治理信息，也能及時了解到居民對社會治理的需求和意見，從而提供及時、精準的社會服務，并對智慧城市社會治理中存在的不足和問題，迅速做出響應和調整。智慧城市因為有了評估機制，而具有了自我檢測、自主優化的智慧能力。

五、智慧治理工具引領政府決策變革

目前大數據研究持續升溫，討論大數據技術的發展和運用對公共政策的影響成為熱門議題之一，研究普遍認為，公共政策不僅能夠利用大數據提高政策水平和質量，更重要的是面向和適應越來越數據化的社會環境，借助大數據網絡平臺，實現政府決策的民主化和科學化目標指日可待。實踐中，大數據在諸如城市交通、城市規劃和運營、應急管理等公共政策中已得到推廣和應用，對于分析公共問題的復雜性和多樣性有很大幫助，提高了政府決策能力。但依然有材料表明，政府在大數據方面的行動要落后于企業，處于謹慎觀望狀態。從辦公自動化、電子政務到大數據應用，三十年來政府信息化建設路徑體現了政府重視數據對公共政策的影響，但至今未能解決自上而下“煙囪式”建設模式和“信息孤島”問題，使得大數據整合分析應用于政府公共政策的步伐緩慢，大數據技術能否真正進入政府決策議程中成為一個未知數。但不可避免的是，隨著政府決策水平的提高和對公眾參與的重視，大數據將是國家各領域治理不可缺少的力量。如何結合當前公共政策制定過程中積極引入民主參與的趨勢，有效改善政府決策機制，以適應大數據技術帶給公共決策議程的影響至為重要。

1.政治參與的發展與現代政府公共政策制定過程的創新

傳統理性的公共政策制定過程以理性的精英決策為導向，決策模式表現為自上而下的特征，著重關注的是政策質量。隨著現代國家民主化和理性化發展的訴求，以及現代社會公民教育的普遍提高，公共政策制定的實際過程表現為以代議制為主的選舉政治過程和以公民參與為主的協商政治過程并舉。哈佛大學肯尼迪學院民主治理中心阿康·方（Archon Fung）教授提出的“代議與行政模式和參與與協商模式”清晰描述了兩種過程的變化。早期代議制和官僚行政主導的公共政策制定模式的核心要點是在立法程序上，政策過程把公民的利益和政府行動的結果連接在一起，有著一定利益導向和明確偏好的公民希望通過政策選擇來推進其利益，由于政治與行政二分法的影響，具體到政策制定和執行中傾向于技術和效率。

上述模式無法體現真正的公民意愿，委托-代理理論認為，代表存在著違背選民意愿的道德風險，公民的偏好將無法轉化為公共政策設計的內容。盡管存在著選民更迭代表的責任機制，但在兩次選舉之間，難以形成有效的制約代表機制，民主赤字由此產生。此外，由于行政官員利益與政治官員之間的信息不對稱和利益焦點不一致的影響，政策的結果出現偏差，在不斷強調政策的專業化和標準化中，出現抵制公共政策對公民偏好的反應。

參與與協商模式適應新公民參與運動潮流，除了在選民偏好輸入到政策議程中強調協商民主內涵，更重要的是強調在公民與官僚的政策制定與執行過程中加入了公民參與，把利益相關的公民卷入到公共政策制定的全過程，關注的問題是誰參與、怎樣參與、參與什么、參與的效果如何，從中獲取更具合法性和一致性的政策認同。正如學者們所寄予，這一模式將政策過程民主化，有助于克服“民主赤字”或使“瘦”的民主變得“強壯”，反映了在民主化浪潮中公共政策與民主的聯結，即費希爾（Frank Fischer）認為的公共政策重新構造。面對那些跨領域、跨地域、動態性、復雜性的公共問題，例如環境保護、公共服務、醫學倫理等，需要政策制定者、專家和公民等共同規劃政策遠景，建立開放、透明的政策制定過程，尋求政策的民主性與科學性融合。

2.當前大數據技術對公共政策制定過程的影響

在目前公共治理和公共政策研究譜系中，普遍認為大數據技術是在承接了傳統電子政務和電子治理關于信息技術的具體應用基礎之上，致力于利用海量數據改善政府與公民、企業、以及其他非政府部門之間的關系，從而使公民參與與政策各階段相融合，促進公共決策過程的進一步開放。在實踐運作中，新公民參與運動應用的工具和方法大量借用信息技術和網絡技術，如網絡參與與互動、社區論壇、電子信息屏幕、社會調查等，不斷作用于公共政策的議程設定，改變著政策制定的過程。在利益表達和資源輸入端，大數據拓寬了公民介入和信息共享的通道，導致政策問題的觸發更為迅捷;在政策議程平臺，大數據促進了信息在政府、專家與公民間更具包容性和平等性的互動交融，使政策的參與機制更為精細化;在政策輸出與管理端，大數據提供了國家與社會力量整合的有效工具，一個動態均衡的多元主體參與的決策評估機制成為可能。大數據對當前公共決策議程的影響具體體現在：

第一，大數據模糊了社會議程與政策議程的邊界。大數據技術改變了公共利益表達與綜合評估的方式，大數據尤其是互聯網大數據正成為政策訴求和利益選擇評估的重要來源。例如，基于互聯網的輿情監測數據已經成為政府了解社情民意的重要工具;跨區域和跨平臺的海量數據之間的關聯性挖掘正在為決策者科學把握社會實時動態規律，綜合評估公共問題的輕重緩急提供新的方法，比如，人們正在將搜索引擎數據與實際社會行為關聯起來，判斷公共利益訴求信息提供的新渠道和新形式，為政策選擇提供依據。政策議程的建構實質上就是政策制定者對公共問題作出的反應或將采取的行動，由于數據獲取和信息輸入的完整性和便利性，使得公共政策的問題觸發越來越敏感，政策訴求的輸入、調適與選擇更為迅速，要求政府決策議程的原有啟動機制需要作出變化。

第二，大數據加速了決策信息的交流與互動。當前實現民主參與和有效決策的前提在于既能在所有關鍵利益相關者之間建立暢通的信息獲取和交流渠道，又能快速準確地進行信息溝通。任何時代的信息溝通都依賴于特定信息技術，傳統基于網絡的電子政務實現了初步的政務信息公開與告知，大數據的出現意味著政府政策信息的平等交流與共享，借助大數據的全樣本生成能力和分析技術，今天的政府決策過程可以包含完整的電子決策、電子傳播、電子服務、電子參與和電子監測等內涵。在公共政策民主化與科學化推進進程中，大數據將成為政府提升決策分析能力，并與社會形成信息共享交流的重要基礎，借助民意調查、聽證會等形式，政府與公民之間建立雙向信息流動機制，共同產出政務信息，主導公共政策制定、執行和監督過程，促使政府決策體制和機制隨著技術發展作出轉型和創新。

第三，大數據消減了政策博弈中的零和狀態。當人類走進互聯網時代，國家、市場和社會層面都在紛紛探索新的生存法則，傳統產業經濟在尋求互聯網下的轉型升級，公民社會在構建新的公共場域，國家治理在創新公共政策工具，其根本都是探討實體世界如何與互聯網世界接軌、融合和進化的問題。大數據和互聯網的發展，政治活動逐步擴展到虛擬空間，并改造著政府、公民等政治主體的行為和互動模式，網絡成為政治互動的重要場域和媒介，從網絡社區、BBS到社交網絡，從電子商務、互聯網金融到“互聯網+”，整個社會形成了更為平等的新型交往關系。舊有牢固的利益聯盟關系被改造，分散的權力結構更容易得到整合，大數據創造了平等交流和分享信息的平臺，打破了政策博弈中的囚徒困境，合作與共贏由此真正成為公共政策制定的公共價值。

3.應用大數據推動政府決策議程的主動性變革

許多綜合實踐表明，大數據正不斷改變著公共決策議程，為民主與協商的政策制定過程提供了切實有效的分析工具。然而受公民素質、信息技術和管理體制影響，大數據的應用依然面臨巨大挑戰。例如，大數據的開放性與個人隱私外泄的爭議，因大數據處理技術落后導致的數據單向透明問題，部分民眾利用數據信息大肆宣泄個人的非理性情緒等，一旦處理不當，將進一步加劇公共政策問題的復雜性和治理的艱巨度。因此，需要在政府決策的總體規劃過程中，借助大數據信息技術，落實相應的決策機制，以促進公共決策議程的民主化轉型。

第一，引入大數據監測系統清晰定位決策動議的觸發。理性決策的基本要求是在決策過程中必須獲得全部有效的信息，才能擬定各種可行性方案并比較各種方案的優劣，信息技術的日趨成熟，為基于多維度、多層次、多群體、多因素巨型數據分析提供了可能。單一數據來源已經不足以應付復雜的公共問題，有效掌握社會輿情動態需要平行使用多個大型數據庫。基于大數據監測的政府決策觸發機制的建立，將特定的政策問題、焦點人群、社會環境、利益需求和區域定位等各個層面的活動狀態清晰地描述、記錄、匯聚、分析和展示，形成實時監控、智能預測的決策輔助系統，及時準確清晰定位決策動議的輸入內涵，提示政策“機會之窗”開啟的時機。

第二，挖掘大數據信息及時響應公民的政策訴求。作為公民與政府政治互動的有機部分，關注政府回應性是探索民主決策議程建構的起點。大數據帶來了“數據民主化”，今天的中國，網絡成為政治行為者進行政治互動的新生空間，有研究表明，網站、博客、電子郵件、手機等網絡化平臺成為政治態度和價值觀傳播的重要載體，公民的政策參與有了更多的機會和平臺。借助大數據與社會行為的關聯度分析，可以充分把握“機會之窗”開啟的多種觸發因素，政策的決策主體因此能夠迅速作出響應，及時啟動政策的決策流程。

第三，借助大數據技術完善公共決策的協商機制。當前決策過程的民主協商機制具體表現在公眾參與和專家論證兩個方面。一方面，借助相關領域專家或者專業機構的知識，盡量全面的羅列備選方案，并給予合法性、必要性、可行性、科學性和可控性等方面的論證評估，大數據卓越的數據獲取能力及網絡化獲取方法，使研究者對公共政策方案的描述和評估在時間和空間上變得更為豐富，借助大數據技術，在數量更多、質量更好的數據基礎上，公共政策分析的基礎工具——成本收益分析將更為適用;另一方面，通過向社會公開征求意見、舉行聽證會、召開座談會、書面征求意見、問卷調查等多種形式，大數據提供的可視化和交互信息，也可以使公眾的利益得到盡量充分的表達，在場并發出聲音。

結?論

無論如何，上述研究表明，只有通過更好的城市治理才能實現城市的發展轉型。因此，城市不僅日益被視為創新和經濟增長的引擎，也是衡量解決棘手問題水平的重要舞臺。智慧城市治理的理念在公共管理視角下很好地體現了解決社會問題的重要性。因此，問題不僅僅是制定良好政策，更重要的是一個管理的問題，即政府和其他利益相關者之間組織強有力的合作。

顯然，當地政府在創建智慧及可持續城市的舉措方面發揮著關鍵作用，他們吸引行業參與者開發潛在項目，以及充當合作伙伴European Investment Bank， “JESSICA for Smart and Sustainable Cities”， ?Horizontal Study，??European Investment Bank， 2012.。此外，政府形式對社區實現可持續發展的方式具有重要的影響。在這種背景下，智慧治理原則比傳統、靜態及僵化的治理方法更富有智慧地指導相對復雜的智能和開放的政府施政。眾所周知，治理一直以來都將公民參與作為理論基礎。因此，智慧城市聚焦在智慧的公民上，或許是一種替代技術官僚決定論的智慧城市發展模式C. Mulligan， “Citizen Engagement in Smart Cities”， in D. Hemmet and A. Townsend， ed.， ?Smart Citizens， Future Everything，??Manchester： Future Everything Publications， 2013， pp. 83-86.。

總而言之，智慧城市治理必將重塑政府管理生態，由此引發公共服務模式變革，以及政府決策體制的創新。在智慧城市建設和發展過程中，公共服務供給領域應用的發展取向從傳統的行政決策為主導轉向以大數據為基礎的智慧治理驅動決策、從過去的供給導向轉向以需求為導向、將原有的碎片化供給轉為多元協作供給。這將重塑政府的公共服務供給模式，構建以智慧治理驅動決策為出發點、以需求感知為導向、以主動供給響應為創新起點的公共服務供給創新框架。

Smart City Governance： Reshaping the Supply

Mode of Government Public Services

Liu Shuyan?Li Sirui

Abstract： Urban governance is an essential part of state government and a critical area for comprehensively deepening reform. Smart city construction has emerged in the world advances in recent years. The traditional smart city research often focuses on modern technology and hardware development and uses the Internet resource and big data information as the core content of the infrastructure system of the smart city. With the deepening of theoretical exploration and technological innovation， the smart city is considered to be a comprehensive and sustainable way of designing the environment， people and technology. The government， enterprises， social organizations and citizens as well as other stakeholders are actively involved in the smart governance. Smart cities bring great convenience and precision to government administration and public service provision; also it brings new challenges to the modelling. A series of innovative connotations of government tools have been triggered， which have continuously brought about the reform of government decision?making system and mechanism and the effective mode of reconstructing public service supply.

Keywords： Smart City; Government Decision?Making and Governance; Public Services; Citizen Participation