農(nóng)村社會治理創(chuàng)新的地方實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村社會治理創(chuàng)新 ?地方實(shí)踐創(chuàng)新模式 ?法務(wù)前沿工程

【中圖分類號】C912.82 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.01.007

2013年11月9日至12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，第一次明確提出“社會治理”概念，將之前一直使用的“社會管理”改為“社會治理”，從此社會治理概念正式走入我們的政治生活和社會生活之中，對中國社會的發(fā)展正在產(chǎn)生深刻而重大的影響。社會治理概念替代社會管理概念表明一種重大理念的轉(zhuǎn)變[1]，在三個(gè)層面上對原有的社會管理體系進(jìn)行了揚(yáng)棄[2]：在治理的主體層面上，它將把政府從包攬一切的行政重負(fù)中解脫出來，謀求社會的多個(gè)主體、多種力量包括社會組織、社區(qū)組織、企事業(yè)單位的協(xié)商合作;在治理的功能與責(zé)任層面上，它強(qiáng)調(diào)與社會組織加強(qiáng)聯(lián)系，增強(qiáng)私營部門與公民社會的活力和自主性，要求其對公眾負(fù)責(zé);在治理的效果層面上，它追求效率與公平的齊頭并進(jìn)，不廢此薄彼，力求達(dá)到促進(jìn)社會最大多數(shù)人的福利。因而這一概念是對人類社會古往今來各種政府或組織的統(tǒng)治、管理或治理活動的高度概括和提煉，更明確中國社會發(fā)展的理想目標(biāo)――“共建共享”“社會共治”“社會自治”。今年是改革開放40周年，在此用社會治理的視角回顧我國農(nóng)村各地這40年社會管理或社會治理創(chuàng)新實(shí)踐的歷程、經(jīng)驗(yàn)就顯得格外有意義，不僅可以了解過去所取得的成就與不足，更可以啟迪未來。本文試圖對這些地方實(shí)踐作一回顧與總結(jié)，這里的地方實(shí)踐主要指縣（縣級市）級以下政府和組織（包括社區(qū)）所主導(dǎo)的創(chuàng)新實(shí)踐行為，主要指的是治理創(chuàng)新模式或經(jīng)驗(yàn)，并將主要以作者研究過的羅田縣法務(wù)前沿工程為材料進(jìn)行描述與解釋。

農(nóng)村社會治理創(chuàng)新的地方實(shí)踐的歷史回顧

人類社會產(chǎn)生伊始，對社會治理的實(shí)踐活動就必然進(jìn)行，一方面為了保證正常的社會秩序，面對困擾人類的社會問題和危機(jī)，任何政府與組織必須想辦法解決。另一方面由于受歷史條件的限制，中央政府的治理理念與方案總是與歷史發(fā)展階段保持一致，并且在解決社會問題與危機(jī)的方法手段上、滿足人們不斷增長的需求與要求等方面不斷進(jìn)步，直至今天社會治理概念和理念的提出。正如有學(xué)者指出：“社會治理的核心問題無非兩個(gè)：一個(gè)是‘公益事業(yè)如何促進(jìn)，另一個(gè)是‘公害事務(wù)如何治理。‘公益促進(jìn)的核心問題是如何形成激勵(lì)機(jī)制，把各種社會力量組織和動員起來，打破集體行動困境，讓社會成員形成正向的社會合力”。[3]同時(shí)由于中國地域廣闊，各地社情民意千差萬別，因而各地方政府的治理實(shí)踐因地制宜，各有特色。改革開放40年來也是沿著這一邏輯，各地按照中央的頂層設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮地方治理作用，形成了各種地方實(shí)踐模式，積累了大量有益的治理經(jīng)驗(yàn)，取得了不可小覷的成就，為保證地方社會和諧與發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。

有學(xué)者對改革開放40周年社會治理歷程進(jìn)行過概括：“我國社會治理領(lǐng)域變革大體經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段，從黨的十一屆三中全會到黨的十四大，主要是沖破高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和社會治理模式，逐漸放松社會領(lǐng)域管控，著重釋放社會活力。第二階段，從黨的十四大到黨的十八大，主要是構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會治理基本框架，積極探索中國特色社會主義社會治理的新路子，著重引導(dǎo)社會發(fā)展活力。第三階段，從黨的十八大至今，主要是全面深化社會治理變革，著重推進(jìn)社會治理體系和社會治理現(xiàn)代化，推動社會充滿活力又和諧有序運(yùn)行。”[4]魏禮群主要從宏觀、從中央頂層設(shè)計(jì)的層面、政策的影響及功能層面對40年的歷史進(jìn)行了階段劃分，有一定的說服力。本文認(rèn)為如果一定要給基層特別是農(nóng)村基層的社會治理實(shí)踐劃分階段的話，倒是以2004年6月中國共產(chǎn)黨十六屆四中全會提出要加強(qiáng)社會建設(shè)和管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新，2005年10月黨的十六屆五中全會明確提出社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)“四位一體”的理念和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的要求作為分界點(diǎn)劃分為兩個(gè)階段，更能反映社會治理地方實(shí)踐的實(shí)際情況。前一個(gè)階段主要注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，包括家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、市場經(jīng)濟(jì)體制的確立等，在政治領(lǐng)域主要是廢除人民公社體制建立“鄉(xiāng)政村治”格局等，從社會治理角度來看盡管建立了村民自治制度等，但仍沿襲舊的單向管控型管理方式，基層政府、自治組織和個(gè)人的治理自主性和創(chuàng)造性受到一定限制。后一階段當(dāng)然可以細(xì)分為兩到三個(gè)小的階段如社會建設(shè)階段、社會管理階段和社會治理階段（前兩個(gè)小的階段也可以合并為一個(gè)小的階段），但考慮到事物發(fā)展的連續(xù)性，2004年以后大量涌現(xiàn)的社會治理的地方實(shí)踐創(chuàng)新模式方興未艾，如果硬要細(xì)分小階段，就會影響到這些地方實(shí)踐創(chuàng)新模式描述和解釋的完整性，故而本文采用兩階段劃分法，并且著重描述和解釋后一階段。之所以這樣做并不意味著前一階段不重要或者乏善可陳，而是因?yàn)橐环矫鎸η耙浑A段在紀(jì)念改革開放30周年的時(shí)候，有大量研究對其經(jīng)驗(yàn)如咸安政改[5]等進(jìn)行過較為全面的總結(jié)，因而不想贅述，另一方面限于篇幅，本文只著重研究后一階段地方實(shí)踐的創(chuàng)新模式或經(jīng)驗(yàn)。

中國社會進(jìn)入新世紀(jì)以后，隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長，城市化程度提高，社會轉(zhuǎn)型[6]進(jìn)一步加速，農(nóng)村社會也正處于一個(gè)關(guān)鍵轉(zhuǎn)型時(shí)期，面臨許多問題：市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對我國以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為特點(diǎn)的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的沖擊，農(nóng)業(yè)的低效和農(nóng)民的相對收入下降，農(nóng)村社會保障體系建設(shè)嚴(yán)重滯后，農(nóng)村勞動力大量過剩;人口的大規(guī)模流動，村落“空心化”的出現(xiàn)，城市化的加速發(fā)展，征地拆遷中農(nóng)民權(quán)益受損及其利益訴求渠道不暢，城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大，等等，都導(dǎo)致了我國農(nóng)村社會矛盾進(jìn)入了一個(gè)歷史性的高發(fā)時(shí)期[7]，有學(xué)者用“新鄉(xiāng)土中國”[8]或“后鄉(xiāng)土社會”[9]來描述與解釋這一現(xiàn)象。正是在這種形勢的倒逼下，一些地方開始創(chuàng)新，如河北省青縣在2002年開始形成“青縣模式”，開始主要是為了應(yīng)對村民上訪、“兩委”矛盾而形成的“村代會常任制”等一系列調(diào)整村治結(jié)構(gòu)的措施，取得了不錯(cuò)的效果[10]。而后有江蘇“南通模式”、四川“北川模式”等。總之這個(gè)時(shí)候這些地方實(shí)踐模式的出現(xiàn)是零星的，都同青縣模式一樣是被逼作出的一些治理探索。直到2004年6月中國共產(chǎn)黨十六屆四中全會提出要加強(qiáng)社會建設(shè)和管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新;2005年10月黨的十六屆五中全會明確提出社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)“四位一體”的理念和社會主義新農(nóng)村建設(shè)、構(gòu)建和諧社會，全國各地農(nóng)村才涌現(xiàn)出數(shù)十種治理創(chuàng)新模式，筆者挑選出十種模式見下表[11]。限于篇幅，本文只介紹湖北省羅田縣的法務(wù)前沿工程這一典型地方實(shí)踐案例。

表 地方實(shí)踐案例表

法務(wù)前沿工程是2008年初由羅田縣司法局提出并實(shí)施的一項(xiàng)社會治（管）理創(chuàng)新實(shí)踐探索活動，是指在當(dāng)?shù)攸h委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在司法所指導(dǎo)下，以村（居）委會為依托，整合司法所干警、村干部、社會志愿者等各種力量，建設(shè)融法制宣傳教育、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、安置幫教、法律維權(quán)等多項(xiàng)工作為一體的將司法行政服務(wù)職能下移到村（居）級的綜合服務(wù)體系[12]。法務(wù)前沿工程從2008年初提出至今有十年多的時(shí)間，經(jīng)歷了從提出構(gòu)想與試點(diǎn)、全縣推廣及全省推廣等階段：（1）法務(wù)前沿工程構(gòu)想的提出。2005年，羅田縣實(shí)行精簡政府機(jī)關(guān)人員的做法導(dǎo)致了羅田縣整個(gè)基層司法行政機(jī)關(guān)職能的低效甚至缺位，12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的工作人員被壓縮到了每個(gè)單位1～3人左右，羅田縣共有約60萬人，平均每個(gè)司法所管理5萬多人口。由于人力、物力的制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所在開展有關(guān)工作時(shí)，往往是被動性地提供服務(wù)，服務(wù)的范圍面也較窄，而有些由村民委員會承擔(dān)的社會治理職能往往是形同虛設(shè)，未能很好履行。而且隨著改革的不斷深化，近年來農(nóng)村宅基地、承包地、經(jīng)營活動糾紛和鄰里糾紛日益增多，矛盾越來越突出，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會秩序。原有的管理模式無法滿足新形勢下農(nóng)村社會和諧發(fā)展的需要，在這樣的社會背景下，2008年初，羅田縣司法局提出法務(wù)前沿工程構(gòu)想，把服務(wù)平臺前移至村級并吸收村干部、志愿者參與其中，提升服務(wù)質(zhì)量與水平。（2）法務(wù)前沿工程的試點(diǎn)。基于現(xiàn)實(shí)的需要和理論的支持，羅田縣司法局于2008年6月份，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)村社情和新農(nóng)村建設(shè)的有關(guān)要求，提出了法務(wù)前沿工程，并開始在河鋪鎮(zhèn)和勝利鎮(zhèn)兩個(gè)鎮(zhèn)的兩個(gè)村試行。試行半年，在司法部門的積極組織及相關(guān)部門的主動配合下，法務(wù)前沿工程取得了顯著的成效。2008年6月，羅田縣開始在河鋪、匡河、白廟河、勝利等鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，探索出了法務(wù)前沿工程比較規(guī)范的運(yùn)行模式：就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所依托各村（居）自治組織建立法務(wù)工作站，與兩委（村支部委員會和村民委員會）實(shí)行一套人馬兩塊牌子，由兩委主要負(fù)責(zé)人兼任站長，與法務(wù)前沿工程志愿者和其他社會力量一道，在司法所指導(dǎo)下，開展本轄區(qū)法制宣傳教育、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、幫教安置、法律援助和法律維權(quán)等工作，使基層司法行政工作社會化。形成了上有司法所干警，下有村民組長、中心戶以及社會志愿者參與的工作格局，在沒有根本性地改變機(jī)構(gòu)和人員情況下，用同樣的人力、物力、財(cái)力為群眾辦更多的實(shí)事。（3）法務(wù)前沿工程的發(fā)展階段。在試點(diǎn)工作取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2008年12月5日，縣委、縣政府、縣人大以及縣政協(xié)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在河鋪鎮(zhèn)肖家垸村舉行啟動儀式，在全縣啟動法務(wù)前沿工程。2009年初，為了進(jìn)一步開展法務(wù)前沿工程。羅田縣司法局邀請武漢大學(xué)社會學(xué)系有關(guān)專家來羅田縣調(diào)研，為此社會學(xué)系的教授和研究生一行8人專程深入羅田縣進(jìn)行了為期一周的調(diào)研，針對該縣法務(wù)前沿工程實(shí)施一年多的狀況寫出了《新農(nóng)村建設(shè)中司法行政部門的創(chuàng)新管理機(jī)制：基于羅田縣法務(wù)前沿工程的調(diào)查報(bào)告》。該報(bào)告主要就法務(wù)前沿工程提出的背景、運(yùn)行機(jī)制及創(chuàng)新性、主要做法和試點(diǎn)效應(yīng)進(jìn)行了客觀描述，并在充分肯定法務(wù)前沿工程實(shí)施意義的基礎(chǔ)上提出了建議，為法務(wù)前沿工程在全縣的推廣提供了理論支撐。縣委、縣政府采納了這一報(bào)告，并將法務(wù)前沿工程寫入政府工作報(bào)告。2009年3月，省司法廳汪道勝廳長等到羅田縣調(diào)研，對羅田縣實(shí)施“法務(wù)前沿工程”的做法給予了肯定。2009年5月15日，縣委辦公室、縣政府辦公室印發(fā)《關(guān)于成立縣“法務(wù)前沿工程”領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》[13]，縣級法務(wù)前沿工程領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的建立，意味著法務(wù)前沿工程正式納入制度化的軌道。這一新的治理模式引起了新華社記者的注意，相關(guān)報(bào)道發(fā)表在2009年7月23日的《國內(nèi)動態(tài)清樣》上，當(dāng)時(shí)擔(dān)任湖北省委書記的羅清泉同志作出了肯定的批示：“應(yīng)進(jìn)一步總結(jié)羅田縣的經(jīng)驗(yàn)并加以推廣”。法務(wù)前沿工程實(shí)施以來，在維護(hù)農(nóng)村社會的安全穩(wěn)定方面取得了突出成績。到2017年底為止，全縣412個(gè)村（居）均建立起了法務(wù)前沿工作站，還聘用6000多名法律服務(wù)志愿者作為村灣、社區(qū)一支快速有效的法律服務(wù)和社會治理的力量。2010年8月，湖北省司法廳決定結(jié)合全省基層司法行政工作實(shí)際，在繼續(xù)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所“一所三中心”工作運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上，深入推進(jìn)村居、社區(qū)法務(wù)前沿工程建設(shè)，充分發(fā)揮司法行政機(jī)關(guān)在服務(wù)社會管理創(chuàng)新工作中的獨(dú)特優(yōu)勢。這一決定也意味著法務(wù)前沿工程在全省的推廣。到目前為止，盡管有一些改變和困難，但法務(wù)前沿工程還在有效運(yùn)用并發(fā)揮著治理作用，并成為湖北省乃至全國社會治理創(chuàng)新的地方實(shí)踐的亮點(diǎn)與名片[14]。

從以上對典型案例的發(fā)展過程的描述，我們可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社會治理地方實(shí)踐的創(chuàng)新探索一方面是迫于形勢、問題的挑戰(zhàn)而必須用新做法回應(yīng)，另一方面是在中央政府頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)引領(lǐng)下開展的。

農(nóng)村社會治理地方實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

類似于法務(wù)前沿工程的這些地方社會治理實(shí)踐模式為什么會取得成功？這些新做法具有什么的特質(zhì)亦或是經(jīng)驗(yàn)？這些經(jīng)驗(yàn)成為“中國經(jīng)驗(yàn)”“中國體驗(yàn)”[15]的一個(gè)組成部分，我們認(rèn)為正是這些特質(zhì)或經(jīng)驗(yàn)使得這些模式取得成功。下面我們主要以法務(wù)前沿工程為主要案例進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

治理平臺建設(shè)至關(guān)重要。每一個(gè)模式都注重治理平臺的打造，而法務(wù)前沿工程在這方面尤為注重。村（居）平臺（社區(qū)）是實(shí)施社會治理（法務(wù)前沿工程）的最佳場所，為社會治理的四種主體提供了治理活動的基本舞臺。發(fā)達(dá)國家社會治理的經(jīng)驗(yàn)表明，社區(qū)是實(shí)施社會管理的基本單位和最重要載體。同時(shí)，羅田縣地處山區(qū)，交通不便，且村落之間分布較為分散，這無形之中增加了縣、鄉(xiāng)兩級政府對基層農(nóng)村社區(qū)的治理難度。在現(xiàn)有體制下，農(nóng)村社區(qū)（村）由于經(jīng)費(fèi)與人員的限制，以及思想方面重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)而忽視社會治理的重要性，造成農(nóng)村社會治理的缺位與不及。羅田縣法務(wù)前沿工程的設(shè)計(jì)者與領(lǐng)導(dǎo)者正是充分認(rèn)識到社區(qū)在社會治理中的重要性以及羅田縣農(nóng)村社區(qū)的基本特點(diǎn)，著力打造法務(wù)前沿工程的村（居）平臺，充分發(fā)揮社區(qū)在社會治理中的重要作用。村（居）一級法務(wù)前沿工作平臺的建立，使社會治理的空間距離由遠(yuǎn)變近，社會治理不再遠(yuǎn)離社會，服務(wù)（社會治理）就在農(nóng)村之中和農(nóng)民身邊，社會治理的心理距離被拉近、由“他們”而“我們”，社區(qū)居民也是治理的主體，而不再僅僅是被治理的對象，只要“我”愿意和有能力也能成為治理中的一員，從而使社會治理工作由“難”變“易”。

法務(wù)前沿工程村（居）工作平臺的工作人員主要來自三個(gè)方面。一是司法所干警，二是村（居）干部，三是人民調(diào)解員與社會志愿者。人民調(diào)解員與社會志愿者一般由村離退休老干部、老教師、村民代表、無職黨員與村里“明白人”組成，他們是法務(wù)前沿工程中的骨干力量。村內(nèi)糾紛都會由他們處理——對于能夠解決的小糾紛，他們會積極化解于灣內(nèi)，對于大一些的糾紛，他們會及時(shí)向上匯報(bào)，做好信息傳達(dá)、矛盾化解的中間人。同時(shí)，他們也會在日常生活中對村民進(jìn)行法律宣傳，協(xié)助做好安置幫教與社區(qū)矯正，為村民提供法律咨詢服務(wù)。法務(wù)工作站與“村兩委”（村支部委員會和村民委員會）一套人馬兩塊牌子，“兩委”主要負(fù)責(zé)人兼任站長。村干部在工作平臺中起承上啟下的樞紐作用。他們一方面對志愿者和人民調(diào)解員化解不了的糾紛進(jìn)行調(diào)解，并對調(diào)解員進(jìn)行法律培訓(xùn)，定期對村民進(jìn)行法律宣傳，另一方面反饋平臺工作信息，并接受司法所的工作指導(dǎo)。司法所干警由國家公職人員構(gòu)成，他們主要對各村的法務(wù)工作站進(jìn)行法律宣傳、人民調(diào)解、安置幫教、社區(qū)矯正、法律援助、法律服務(wù)方面的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并對一些大糾紛、復(fù)雜問題進(jìn)行綜合調(diào)解。由此可見，法務(wù)前沿工程的工作機(jī)制既體現(xiàn)了國家意志，又使鄉(xiāng)村社會力量發(fā)揮了積極作用。這一方面使國家對鄉(xiāng)村社區(qū)的管理變得簡單可行，另一方面也滿足了鄉(xiāng)村社區(qū)對于自我管理的需求。

法務(wù)前沿工程村（居）平臺的建立積極響應(yīng)中央關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理體制的精神，實(shí)踐了中央提出的“樹立關(guān)口前移、源頭治理”的指導(dǎo)理念。在我們這樣一個(gè)處于快速發(fā)展時(shí)期的發(fā)展中大國，發(fā)生一些社會矛盾和問題是難以避免的。關(guān)鍵是要及時(shí)發(fā)現(xiàn)矛盾問題，弄清其產(chǎn)生的原因、發(fā)展的規(guī)律，從源頭上主動解決問題、減少矛盾，把社會管理的關(guān)口前移，不斷增強(qiáng)工作的前瞻性、主動性、有效性，許多社會矛盾是在改革發(fā)展中產(chǎn)生的，也要靠改革發(fā)展去解決。特別要積極建構(gòu)源頭治理、動態(tài)協(xié)調(diào)、應(yīng)急處置相互銜接、相互支撐的新機(jī)制，最大限度地使社會矛盾不積累、不激化，這是社會治理應(yīng)該達(dá)到的最基本的要求和目標(biāo)。

治理隊(duì)伍建設(shè)十分重要。各種模式都注重治理隊(duì)伍建設(shè)，只不過是側(cè)重點(diǎn)不一，或注重黨的基層隊(duì)伍建設(shè)，或重視干部隊(duì)伍、機(jī)構(gòu)建設(shè)，因而各有特色。但是如果仔細(xì)分析各種模式會發(fā)現(xiàn)一個(gè)共同點(diǎn)就是要吸納志愿者或積極分子參與治理行動，壯大治理隊(duì)伍，而法務(wù)前沿工程在這一點(diǎn)上做得特別突出。法務(wù)前沿工程的決策者認(rèn)為農(nóng)村社會精英是社會治理（法務(wù)前沿工程）的主力軍，作為社會力量參與農(nóng)村社會治理并發(fā)揮重要作用。農(nóng)村精英是村（居）工作平臺工作人員的重要組成部分，就數(shù)量而言，他們是村（居）工作平臺人數(shù)最多的構(gòu)成部分，因而可稱他們?yōu)榉▌?wù)前沿工程的主力軍。同時(shí)他們是法務(wù)前沿工程基本工作的執(zhí)行者，與村（居）民接觸最多、最緊密，扮演著社會治理的重要角色。根據(jù)羅田縣司法局文件《關(guān)于聘任“法務(wù)前沿”志愿者和首席人民調(diào)解員的通知》[16]，羅田縣為了進(jìn)一步推進(jìn)“法務(wù)前沿工程”的實(shí)施，方便各法務(wù)前沿工作站志愿者和首席調(diào)解員開展工作，經(jīng)各村（居）委員會推薦，所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核同意，決定聘任馬福生等413位同志為所在村（居）法務(wù)前沿工程志愿者兼首席調(diào)解員，陳錫文等826位同志為所在村（居）法務(wù)前沿工程志愿者。這1000多名成員大都由農(nóng)村“五老”（老黨員、老干部、老教師、老戰(zhàn)士、有威望的老人）人員構(gòu)成。

一方面這些人資歷老、見識廣，非常了解村莊的情況;另一方面具有廣泛而良好的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，根子扎得很深，在村民中有一定的影響力。法務(wù)前沿工程之所以選擇這些人當(dāng)志愿者與人民調(diào)解員，是經(jīng)過慎重考慮的：其一是依據(jù)農(nóng)村當(dāng)下的人口現(xiàn)狀而做出的制度安排。在改革開放的浪潮下，大量的農(nóng)村青年外出務(wù)工，致使留在農(nóng)村的人口基本上是老人、婦女與兒童。因此，選擇“五老”作為調(diào)解員，是符合當(dāng)下農(nóng)村人口現(xiàn)狀的;其二是根據(jù)農(nóng)村目前的組織狀況而采取的因地制宜的措施。在不發(fā)達(dá)農(nóng)村社區(qū)中，傳統(tǒng)的宗族組織力量大為減弱，同時(shí)，現(xiàn)代的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)組織、青婦等群眾組織力量薄弱，基層群眾性自治組織的發(fā)育還很不完善，不能很好地發(fā)揮組織民眾參與社會治理的功能。而農(nóng)村精英在農(nóng)村有著特殊的地位，能起到重要的凝聚與組織民眾的作用。費(fèi)孝通曾指出，中國農(nóng)村的傳統(tǒng)社會是一個(gè)與西方“團(tuán)體格局”不同的“差序格局”社會，即個(gè)人通過血緣、地緣等紐帶形成一個(gè)個(gè)圈子，圈子越靠近中心表明圈內(nèi)人與中心的關(guān)系越緊密，而中心對圈內(nèi)人的影響也就越大[17]。這里圈子的中心指的就是農(nóng)村精英。可見，農(nóng)村精英作為“中心”，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中具有重要地位，并發(fā)揮著維持農(nóng)村社會秩序、進(jìn)行社會治理的作用。目前，盡管在現(xiàn)代化浪潮下農(nóng)村社會發(fā)生了重大變化，但其社會結(jié)構(gòu)的“差序格局”依舊存在，并且越是在欠發(fā)達(dá)的地區(qū)這種“差序格局”就越明顯。因而，法務(wù)前沿工程的這一制度設(shè)計(jì)是對中國傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)深度洞察的創(chuàng)新。

中央有關(guān)社會治理“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的二十字方針為中國的社會治理創(chuàng)新指明了發(fā)展方向。“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”體現(xiàn)了國家的力量，它所強(qiáng)調(diào)的是一種自上而下的社會治理模式。而西方的經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)成功的社會治理體制的建立往往更需要依靠社會與公眾的參與，即要著重體現(xiàn)“社會協(xié)同、公眾參與”方針。然而，中國幅員遼闊，各地方之間差異巨大。因此，如何結(jié)合各地自身的實(shí)際狀況，充分調(diào)動社會力量與公眾的積極性，讓他們參與到社會治理中去，從而建立靈活有效的自下而上的社會治理體系，是我國推進(jìn)建立健全中國特色社會主義社會治理體系的創(chuàng)新點(diǎn)和難點(diǎn)所在。正如前面所談到的，法務(wù)前沿工程針對農(nóng)村社會組織缺乏和不健全的現(xiàn)狀，因地制宜地動員在農(nóng)村具有特殊地位的精英，發(fā)揮其作用，從而將“社會精英”與“公眾”聯(lián)系起來，體現(xiàn)了“社會協(xié)同”與“公眾參與”的原則，因而具有創(chuàng)新性。正如前文所述，該工程這一做法也取得了很好的效果。

治理規(guī)范與手段至為關(guān)鍵。各類模式在治理方式方面都有改變，不再沿用過去單向度的管控方式，而是多元主體的平等協(xié)商與合作的方式依法進(jìn)行治理，而法務(wù)前沿工程在這方面根據(jù)農(nóng)村欠發(fā)達(dá)地區(qū)的特點(diǎn)創(chuàng)新了治理方式。法務(wù)前沿工程運(yùn)用治理規(guī)范和手段以法律為主，輔以“地方性知識”和道德、輿論的手段進(jìn)行治理，這里強(qiáng)調(diào)“地方性知識”是根據(jù)現(xiàn)在的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)還存在影響力，是法律的“在場”，而不同于法律“不在場”的情況[18]。法律既不是一個(gè)超經(jīng)驗(yàn)的哲學(xué)思辨，也不是一個(gè)純粹的邏輯分析，而是可以通過經(jīng)驗(yàn)研究去關(guān)注的問題。經(jīng)驗(yàn)世界的法有多個(gè)層面，在國家法這個(gè)層次外，還有多個(gè)非國家法的層次。僅從國家的視角觀察中國社會有著不可克服的弊端，不但會造成強(qiáng)化國家集權(quán)意識，忽視社會的真實(shí)需求，而且單一的國家法因?yàn)楹鲆暳藚^(qū)域差異，導(dǎo)致難以實(shí)施，使制定法僅具有條文意義而無實(shí)踐意義。但民間法也有自身的不足與缺陷，鄉(xiāng)士社會的習(xí)俗常常與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則相沖突。因此，真正健全的法治應(yīng)當(dāng)是一方面國家法吸收民間法中合理的成分，另一方面地方性知識要接受普遍性知識的刷新，兩方面互相補(bǔ)充、相互融合。“在法社會學(xué)的視野中，社會規(guī)范可以統(tǒng)稱為法”[19]，法治是社會的法治，僅有少數(shù)人――法律工作者和管理者掌握法律不可能實(shí)現(xiàn)法治，所以黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)社會治理的四個(gè)原則中包括“依法治理”原則，應(yīng)該說解決了社會治理實(shí)施的主要依據(jù)和手段問題。只有當(dāng)全社會的居民都認(rèn)知和認(rèn)同法津時(shí)，才有可能實(shí)現(xiàn)真正的法治，法律的生命在于實(shí)行，只有當(dāng)法律既體現(xiàn)國家意志，又能滿足社會大眾需求時(shí)，法律才具有合法性與合理性。從社會治理的角度來說，只有將現(xiàn)代的治理法制的基本理念要求、體制機(jī)制、程序方法轉(zhuǎn)化為社會治理服務(wù)主體和公民的實(shí)際行使方式和公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式，社會治理創(chuàng)新才能實(shí)現(xiàn)，從這個(gè)意義講，社會治理創(chuàng)新是社會治理權(quán)力依法行使，公民依法參與社會治理服務(wù)，依法享有社會公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，自覺接受社會治理的過程。

法律是國家制定或認(rèn)可的，由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的，以規(guī)定當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容的、具有普遍約束力的社會規(guī)范。作為一種社會規(guī)范，它限定了人們的行動范圍，規(guī)定了合理的行動方式，使人們在一個(gè)規(guī)定的框架下行動，從而保證了社會的和諧與有序。同時(shí)，法律也作為一種現(xiàn)代社會治理手段而存在，現(xiàn)代社會充滿利益博弈與紛爭，也會有眾多矛盾出現(xiàn)。法律作為一種仲裁手段，對出現(xiàn)的矛盾進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，對利益博弈進(jìn)行有效平衡，從而履行了治理社會的功能。在當(dāng)下農(nóng)村中，經(jīng)濟(jì)改革已深入進(jìn)行了30多年，市場化程度不斷增強(qiáng)，一些新的價(jià)值觀被不斷引入，農(nóng)村也不再封閉，而是愈發(fā)開放。在這個(gè)過程中，農(nóng)民不斷接觸新事物、新觀念，同時(shí)也不斷產(chǎn)生新問題，因此，引法律入鄉(xiāng)村，既能規(guī)范農(nóng)民們的行為方式，為他們提供行為準(zhǔn)則，讓他們在新的社會環(huán)境下合理行動，從而保證鄉(xiāng)村社會的基本秩序;又能對鄉(xiāng)村生活中的糾紛、矛盾進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，對失當(dāng)行為進(jìn)行有效矯正，達(dá)到對鄉(xiāng)村社會的治理與控制。

由司法部門提出、推動并實(shí)施的工程被明確定義為法務(wù)前沿工程，“法”體現(xiàn)了工程的核心內(nèi)涵，這也是羅田縣法務(wù)前沿工程模式不同于其他模式的最大亮點(diǎn)之一，也高度契合社會治理的“依法治理”的原則。“法務(wù)前沿工程”的宗旨是以“法”為主要手段，并以多種手段為輔助，創(chuàng)新農(nóng)村社會治理，保證社會治理的公正與效率。法務(wù)前沿工程的設(shè)計(jì)者非常清醒地認(rèn)識到“與鄉(xiāng)規(guī)民約、民俗風(fēng)情、倫理道德等非正式的社會規(guī)范相比，法律是一種正式的、相對穩(wěn)定的、制度化的社會規(guī)范。前者是后者的主要來源和有效補(bǔ)充，后者是前者發(fā)展、變化的制度化產(chǎn)物”[20]，因此強(qiáng)調(diào)社會治理手段的多元化。這里的“法”指的是國家法，是一種統(tǒng)一的、具有高度規(guī)范性的現(xiàn)代化治理手段。在傳統(tǒng)中國農(nóng)村中，由于正式的國家政權(quán)只延伸到鄉(xiāng)、縣一級，致使國家法往往只能在鄉(xiāng)、縣及以上的行政單位中發(fā)揮重要作用。而在鄉(xiāng)村中，卻是“家法”“地方法”“鄉(xiāng)規(guī)民約”在發(fā)揮重要作用，國家法往往處于缺位狀態(tài)。隨著現(xiàn)代化浪潮的迅速推進(jìn)，農(nóng)村已發(fā)生了重大變化，原有的地方性法律已不能很好地適應(yīng)當(dāng)前情況，切實(shí)運(yùn)用統(tǒng)一而又規(guī)范的現(xiàn)代國家法律來管理鄉(xiāng)村迫在眉睫。“法務(wù)前沿工程”正是基于“法”的深刻內(nèi)涵，將現(xiàn)代法律意識、法律規(guī)范與法律手段引入鄉(xiāng)村，從而打造農(nóng)村社會治理的新格局。

總之，法務(wù)前沿工程的成功經(jīng)驗(yàn)便是村（居）平臺或社區(qū)是實(shí)現(xiàn)社會治理的最佳場所，社會治理的四個(gè)主體都能發(fā)揮其作用，農(nóng)村社會精英在其中起著至關(guān)重要的作用，社會治理規(guī)范和手段的多元，保證其效果。平臺、隊(duì)伍、規(guī)范與手段三者的有機(jī)結(jié)合，加強(qiáng)“自治、法治、德治”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會治理體系的創(chuàng)新，這也是本文對類似于法務(wù)前沿工程的各類農(nóng)村社會治理地方實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

歸納上文，我們分兩個(gè)階段對改革開放40年來農(nóng)村社會治理創(chuàng)新的地方實(shí)踐進(jìn)行了歷史回顧，前一個(gè)階段的治理基本沿用單向度的管控型管理，零星出現(xiàn)了一些倒逼式的創(chuàng)新實(shí)踐模式，而在2004年6月中國共產(chǎn)黨十六屆四中全會提出要“加強(qiáng)社會建設(shè)和管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”以后的階段，我國農(nóng)村各地涌現(xiàn)出數(shù)十種創(chuàng)新模式，百花齊放、方興未艾，出現(xiàn)了類似于法務(wù)前沿工程的取得巨大成功的模式。這些模式之所以取得成功得益于不同于過去的、因地制宜的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，其經(jīng)驗(yàn)主要包括平臺建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、多元方式三者的有機(jī)結(jié)合。農(nóng)村社會治理創(chuàng)新的地方實(shí)踐及其經(jīng)驗(yàn)，是我國改革開放40年來農(nóng)村社會治理方面取得的巨大成就，是農(nóng)村干部和群眾在中央加強(qiáng)社會治（管）理創(chuàng)新引領(lǐng)下共同創(chuàng)造的，其價(jià)值不可估量，在中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代打造共建、共治、共享的社會治理格局中一定會發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（本文系國家社科基金一般項(xiàng)目“社會治理視角下農(nóng)村基層司法改革經(jīng)驗(yàn)及其限制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：15BSH073）

注釋

[1]鄭杭生：《“理想類型”與本土特質(zhì)》，《社會學(xué)評論》，2014年第3期;俞可平：《治理與善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，1999年第5期;李培林：《社會變遷新態(tài)勢與社會治理》，《光明日報(bào)》，2015年1月12日;周紅云：《全民共建共享的社會治理格局：理論基礎(chǔ)與概念框架》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2016年第2期。

[2]孫曉莉：《西方國家政府社會治理的理念及其啟示》，《社會學(xué)研究》，2005年第2期。

[3]燕繼榮：《中國社會治理的理論探索與實(shí)踐創(chuàng)新》，《教學(xué)與研究》，2017年第9期。

[4]魏禮群：《新階段社會治理需要著重解決七方面問題》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》，2018年7月11日。

[5]吳理財(cái)：《從“管治”到“服務(wù)”――鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2009年。

[6]李培林：《“另一只看不見的手”：社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，《中國社會科學(xué)》，1992年第5期。

[7]吳錦良：《基層社會治理》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年。

[8]賀雪峰：《新鄉(xiāng)土中國》，南寧：廣西師范大學(xué)出版社，2013年。

[9]陸益龍：《農(nóng)民中國――后鄉(xiāng)土社會與新農(nóng)村建設(shè)研究》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2009年。

[10]翁嗚：《青縣模式：一種我國農(nóng)村治理的創(chuàng)新機(jī)制》，《理論探討》，2011年第5期。

[11]徐煒、陳民洋：《農(nóng)村社會治理創(chuàng)新模式的持續(xù)發(fā)展問題解析》，《江漢論壇》，2015年第1期;《農(nóng)村社會治理案例比較與難題：政策話語轉(zhuǎn)變的視角》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》，2015年第5期。

[12]徐煒等：《農(nóng)村社會治理的理論與實(shí)踐——基于法務(wù)前沿工程的社會學(xué)研究》，武漢大學(xué)出版社，2015年。

[13]羅田縣司法局內(nèi)部資料匯編：《法務(wù)前沿工程理論與實(shí)踐》，2011年，第84～86頁。

[14]陳榮卓、唐鳴：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式創(chuàng)新——湖北羅田法務(wù)前沿工程的經(jīng)驗(yàn)與反思》，《江漢論壇》，2012年第4期;湖北省政協(xié)社會和法制委員會：《羅田縣實(shí)施法務(wù)前沿工程紀(jì)實(shí)》，《世紀(jì)行》，2010年第1期;汪道勝：《積極探索法務(wù)前沿工程 努力創(chuàng)新基層社會管理與服務(wù)路徑》，《中國司法》，2011年第10期;王國強(qiáng)：《法務(wù)前沿工程理論與實(shí)踐》，《中國司法》，2009年第8期;許振奇：《一個(gè)山區(qū)農(nóng)村社區(qū)矯正的模式——基于羅田縣法務(wù)前沿工程中的社區(qū)矯正調(diào)查》，《中國司法》，2011年第11期;吳理財(cái)?shù)龋骸陡母镩_放以來湖北農(nóng)村社會治理研究》（未刊稿）等。

[15]周曉虹：《社會建設(shè)：西方理論與中國經(jīng)驗(yàn)》，《學(xué)術(shù)月刊》，2012年第9期;周曉虹：《中國經(jīng)驗(yàn)與中國體驗(yàn)：理解社會變遷的雙重視角》，《天津社會科學(xué)》，2011年第6期;李培林：《改革和發(fā)展的“中國經(jīng)驗(yàn)”》，《決策與信息》，2011年第1期;鄭杭生：《中國模式或中國經(jīng)驗(yàn)與當(dāng)代中國社會學(xué)再研究》;鄭永年：《國際發(fā)展格局中的中國模式》，《中國社會科學(xué)》，2009年第5期;宋林飛：《“中國模式”的成功與未來》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》，2006年第2期。

[16]羅田縣司法局內(nèi)部資料匯編：《法務(wù)前沿工程理論與實(shí)踐》，2011年，羅司發(fā)[2009]14號文件。

[17]費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國 生育制度》，北京大學(xué)出版社，1998年。

[18]郭星華：《從中國經(jīng)驗(yàn)走向中國理論——法社會學(xué)理論本土化的探索》，《江蘇社會科學(xué)》，2011年第1期。

[19][20]郭星華、石任昊：《社會規(guī)范：多元、沖突與互動》，《中州學(xué)刊》，2014年第3期。

責(zé) 編/周于琬

Abstract： The local practice of rural social governance innovation in the 40 years of reform and opening up is divided into two major stages with a reference to the central government proposing to "strengthen social progress and management， and promote social management system innovation" in June 2004. In the first stage， the innovation was sporadic and backward; in the latter stage， under the guidance of the central government， there are a large number of innovative practice models similar to the frontier project of legal affairs. The success of these models is due to innovations different from the past and tailored to the local conditions. Their experience mainly includes the organic combination of platform improving， team building and multi-modality. The local practice and experience of rural social governance innovation is a great achievement in rural social governance over the past 40 years of reform and opening up.

Keywords： Rural social governance innovation， local practice， experience， frontier project of legal affairs