政務檔案信息資源共享影響因素初探

盧林濤

摘要：在電子政務背景下，政務檔案信息資源共享是推進服務型政府建設的重要方式。政務檔案信息資源共享受到理念與發展環境、權責規范、部門內因素、部門間協同關系、信息共享能力、安全保障、部門人員七方面因素的影響。本文旨在搭建影響政務檔案信息資源共享機制的框架，厘清影響路徑，優化共享機制，為推進檔案共享提供理論指導。

關鍵詞：政務檔案信息資源信息資源共享影響因素

Abstract： The sharing of government archives in？ formation resource is an important way to promote the construction of service- oriented government with sharing of archives under the background of egovernment.Governmentarchivesinformationre？ sources influenced by seven factors including con？ cepts and development environment， power and re？ sponsibility norms， internal factors within the sector， inter-departmental collaboration， information sharing capabilities， security assurance and department staff. This article will construct the framework of the re？ source -sharing mechanism， provide theoretical guid？ ance for clarifying the impact path， optimize the shar？ ing mechanism.

Keywords： Government archives； Information re？ sources； Information recourses sharing； Influence fac？ tors

一、導論

政務檔案信息資源是指電子政務背景下的各類檔案信息（數據）資源，即在電子政務活動中直接產生，以數字形式存儲、管理并可通過一定的技術手段進行檢索、查詢和使用，[1]具有保存價值的相關歷史記錄。[2]政務檔案具有很強的事務性，和國計民生息息相關。政務檔案信息資源共享的社會價值極大。

在“互聯網+”背景下，我國電子政務實踐不斷推進，以政務信息資源互聯互通為代表的新一階段政務信息化建設不斷走向深入。但受制于政府內部制度化建設水平不高、信息產權邊界不明晰等因素的影響，政務信息資源“部門私有”現象問題突出，包括檔案信息在內的諸多政務信息資源難以實現有效的互聯互通和府際共享。政務檔案信息是支持政府機構電子政務運作和提供高效公共服務的重要資源，共享需求和現實供給的巨大差距嚴重影響了政府部門間的協作能力，不利于社會公共服務能力的提升，阻礙了政務信息化進程和供給側結構性改革步伐。

政務檔案信息資源共享影響因素研究涉及檔案學、行政管理學等領域，具有鮮明的學科交叉性，既是研究熱點，又是研究難點。目前，專門針對政務檔案信息資源共享的研究成果較少，而更多的研究主要集中于兩個上位概念——檔案學視域下的檔案信息資源共享和行政管理視域下的政務信息資源共享。長期以來，檔案信息資源共享研究的重點都是偏頂層的共享機制和偏技術的共享實現途徑研究，如何振、蔣冠初步構想了國家檔案資源整合和共享工程，[3]向立文、[4]祝慶軒、桑毓域、方昀[5]則分別從細化的實現條件和技術方式探究了檔案信息資源共享問題。不難看出，當前檔案信息資源共享研究水平仍然較低，已有研究一方面側重共享機制及技術支撐、存在問題和解決途徑等方面，幾乎未涉及共享的影響因素，而影響因素正是決定共享成效的關鍵變量之一；另一方面則存在未能將檔案信息資源共享置于具體的應用背景加以研究的缺陷，大多數研究僅從模糊的社會視角審視其共享，檔案信息資源共享的重點攻關領域——政務領域鮮有探討。具體到政務信息資源共享的影響因素，現有研究大致圍繞外部環境和部門內部兩個維度，代表性成果有范靜[6]與龔立群[7]指出法律政策權威與高層管理機構權威對政府部門間電子政務信息共享實現程度有十分顯著的促進作用，胡平等[8]則從內部視角出發提出政府人員推動信息共享的動力是影響政府間信息共享的客觀因素。但是，現有研究尚未能以相對明確、清晰的整體視角探索影響因素的全面框架，而停留于零散研究的層次上。

本文旨在探尋政務檔案信息資源共享的關鍵影響因素，分析影響因素作用于信息資源共享的實現機制，為破解政務檔案信息資源共享難題提供理論指導。

二、理論基礎與初步框架的建立

政務檔案信息資源共享從本質而言應被更多的定義為政務信息資源共享，檔案只是對信息資源范疇的限定，因此對政務檔案信息資源共享影響因素理論基礎的研究，實質上更多的是探尋電子政務背景下，如何為包括檔案在內的政務信息資源共享影響因素的框架框定基本理論背景。

（一）整體政府理論

政務檔案信息資源是政務機構行政事務辦理過程和結果的留存物，其共享就必須根植于連貫暢通的政務工作流，需要政務機構間加強整合，盡可能避免當前部門碎片化導致的共享受阻。整體政府理論則是專門研究如何強化跨部門間整合能力的重要理論。整體政府理論被部分學者認為是“第三種行政范式”，[9]其指導下的英美等國的實踐被普遍認為很大程度上解決了傳統官僚制政府的碎片化問題。

整體政府含義廣泛，可以是同一層級政府不同管理部門間的橫向協作，也可以是政府與其代理機構之間的縱向協作以及與其所屬的地方政府機構在政策執行中進行的協作，同時也包括公私之間的合作伙伴關系，具有極強的理論延展性。整體政府的目標是實現部門間整合，要實現此目標即需打破部門間隔閡，加強各方面的協作，其特征是四大整合：政策整合、結構整合、文化整合和信息整合。首先整體政府通過政策的協調整合盡可能實現無沖突的政策執行，其次要實現政策的協調整合即需結構、文化和信息三方面的支撐——結構設計、統一的共享價值觀和簡化的信息程序三者的協同配合。

（二）行為層級理論

行為層級理論最初應用于大型軟件系統設計開發過程中的影響要素識別，認識到了個人、團隊、項目、企業和商業環境等組織層級對復雜商業活動的影響。[10]該理論逐步擴展到了社會學、政治學等領域。模型的側重點并不在發現新事物、了解新事物上，而在于通過發現習以為常的表層表現背后的作用機制以解決問題，研究造成或者影響這些成果的行為模式是什么。

檔案的生成和流轉是一項復雜的社會活動。政務檔案更是受到多層級機構、多層次行為和多維度環境的共同影響。故而，政務檔案信息資源共享與行為層級理論具有很強的相似性。通過借鑒行為層級理論搭建分析層級框架，可進一步厘清政務檔案信息資源共享影響因素的作用機制。

根據以上理論，搭建出初步框架。整體政府理論為政務檔案信息資源共享提供了基本理論背景，行為層級理論則為其提供分析影響因素框架的邏輯思路。具體而言，整體政府所倡導的政策、結構、文化和信息整合是政務檔案信息資源共享的必要基礎前提，為具象的影響因素分析框架指明方向。而行為層級理論則進一步將分析框架細化，并明確為符合復雜社會活動的組織層級。[11]

從政策整合、結構整合到文化整合、信息整合，是政務檔案信息資源共享影響因素框架的邏輯層次不斷微觀的過程。政策整合是最具宏觀意義的整合，在行為層級理論中對應最宏觀的層級，即商業層級，在政務檔案信息資源共享的語境中即政策環境層級。中觀的結構整合涉及組織內外結構，既關注組織內的項目層級，也重視描述組織間關系的企業層級，反映在政務檔案共享中分別是部門內因素和部門間協同關系。文化整合也是典型的中觀意義的整合，這意味著文化整合既需要整合個體文化（個人層級——對應政務檔案共享背景下的部門成員），也需要協調不同組織間的關系（企業層級——對應政務檔案共享背景下的部門間協同關系），以利于文化融合。最后是微觀層面的信息整合，值得注意的是，這里所指的信息整合不是個人活動，而是組織的整體行為：以團隊的形式（對應行為層級理論中的團隊層級）向外提供整合的信息資源（反映在政務檔案共享中即信息共享能力）。

本文構建的政務檔案信息資源共享初步框架（見圖1）即為政策環境、部門內因素、部門間協同關系、部門成員和信息共享能力五項基本的組織層級層面的方向性框架。

三、實踐現狀與框架完善

通過梳理國內外政務檔案共享最佳實踐案例和共享機制，能夠幫助提煉出對我國政務檔案信息資源共享的影響因素，從而完善影響因素的分析框架。

（一）國內外政務檔案信息資源共享的最佳實踐

政務檔案，特別是電子政務檔案，在當今日常政務活動和公共服務領域扮演著愈發重要的基礎性信息資源的角色。政府自身的開放政府數據實踐，社會公眾的廣泛利用需求客觀上都推動了政務檔案信息資源共享的實踐進程。

美國是電子政務推行較早的國家，近年來也一直引導著全球開放政府數據運動。通過相關政務檔案的共享和開放，美國國家檔案與文件署（NARA）致力于成為美國開放政府數據的旗艦機構。NARA高度重視包括政務檔案在內的檔案資源的共享，在其《創新旗艦戰略》《2014-2018財年戰略計劃》中都明確提及要打造更開放透明的NARA，其基礎便是各類檔案信息資源共享實踐，最具代表性的便是NARA針對政務社交媒體文件的歸檔和共享實踐。以“奧巴馬總統社交媒體歸檔”為例，奧巴馬被稱為美國第一位社交媒體總統，在位期間形成了海量社交媒體文件，NARA通過《總統文件與檔案》、《社交媒體文件管理指南》、社交媒體文件歸檔管理計劃等不同層級的制度加以導引，由白宮、NARA主導，公眾、學術機構等社會主體協同參與，同時依托強大的技術處理能力和完備的人員配置，在歸檔管理的基礎上實現了有效的共享。[12]

在國內，政務檔案信息資源共享實踐的代表當屬浙江省推進的以電子文件歸檔和整合共享為支撐的“最多跑一次”改革。要實現“最多跑一次”就必須達成相關文件的線上互聯互通，特別是稅務、社保、醫療、民政、住房等關鍵公共服務領域檔案的充分共享。在“放管服”背景下，浙江省各級檔案部門著力推進“最多跑一次”事項的電子化歸檔，運用數據庫、區塊鏈等技術，以各級政務服務網電子文件歸檔管理統一技術支撐平臺為基礎，整合全流程檔案數據和相關元數據，在保障數據真實可信的基礎上在線流通，并借助數據開放平臺、應用程序編程接口（API）、惠民政策查閱平臺等為公眾和企業一站式辦理相關跨部門業務時提供有力信息支撐。浙江省通過政務檔案的共享，基本達成“市民查閱館藏開放檔案、報紙、異地查檔，只需經過證照庫驗證，從申請到審核到調卷再到最后出證，全程‘一站式辦理，實現在線申請、線下審核、后臺調卷、快遞寄達的‘跑零次的目標。”[13]

（二）國內外政務檔案信息資源共享最佳實踐的啟示

中美兩國的政務檔案共享實踐為全面梳理共享機制中的關鍵要素提供了有益參考。

1.良好的發展理念和環境。無論是美國NARA的政務社交媒體檔案共享，還是我國浙江推行的基于政務檔案共享的“最多跑一次”改革，都有著良好的發展理念和環境。美國政府近年來著力推進的開放政府運動，使得包括NARA在內的聯邦機構更為透明和民主，為政務檔案信息資源共享提供了良好的發展環境；浙江開展的“最多跑一次”改革實則也是對習近平總書記提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念的積極回應——基于互聯網開展公共服務，協調政府、公眾、企業協同發展。

2.完備的權責規范。政務檔案權威性強、敏感度高，其共享必須建立在堅實的權責規范基礎之上。權責界定不清晰始終是各級政府不敢輕易實施政務信息資源共享的主要原因之一。權責規范主要包括法律法規、相關政策和職責分工等內容。近年來，我國為促進包括政務檔案在內的政務信息資源的共享和開放出臺了《政府信息資源共享管理暫行辦法》《政務信息系統整合共享實施方案》等一系列法規，浙江、深圳等地也相應出臺了配套政策和細化的數據規范。同時，在實踐中進一步明確了權責分工，如浙江“最多跑一次”改革中，檔案部門負責在線電子歸檔和政務信息共享開放的技術架構和服務保障，政府其他職能部門則負責提供相關政務檔案。美國聯邦政府政務檔案共享也是由NARA主導，負責總體規劃、運營指導、技術支持等事項，避免部門掣肘。

3.完善的部門體制。部門體制應有兩層含義：一是實體形態的體制，如部門層級、領導重視等因素，二是非實體形態的體制性要素，如需求壓力的傳導、部門人員的行為和認知等。例如，無論是美國NARA還是浙江省，為推進政務檔案共享都成立了更具扁平化色彩的專項工作小組，協調各方專職推進該項工作。同時也可看出中美兩國著力推進政務檔案信息資源共享都是出于積極回應社會公眾信息、完善公共服務的客觀需求。

4.有效的多元協同關系。政務檔案信息資源共享是一項復雜的社會活動，它以政府部門主導，亦需社會大眾的積極參與。NARA十分注重在政務檔案管理過程中引入社會力量，如設立“公民檔案員”項目，鼓勵公眾參與檔案著錄標引工作、創辦“創意實驗室”等。浙江“最多跑一次”改革從一開始就重視公眾和企業的需求，致力于多元主體協同治理。基于公眾需求，浙江地方檔案部門依托數字檔案館建設，上下聯動、館際協同，實現“互聯互通、資源共享”，通過微信平臺、在線服務平臺等為公眾提供便捷的政務檔案共享利用服務。

5.強大的共享能力和安全保障。以經濟能力、運營管理辦法和員工技能等為支撐的共享能力是政務檔案信息資源共享的重要保障。信息共享過程中的實體和內容安全也始終是影響政務檔案共享的關鍵因素。以NARA實施的“總統社交媒體信息歸檔項目”為例，一方面，NARA在美國聯邦政府有力的預算支持下，制定了完善的歸檔辦法和共享流程，同時通過配發工作指南等提升員工專業技能；另一方面，NARA通過全面細致的隱私保護機制，如數據清洗，保障了政務檔案的信息安全。浙江更是將區塊鏈技術運用到了“最多跑一次”的政務檔案信息資源共享中，區塊鏈分布式存儲和數據不可篡改的特征既能有效維護檔案信息內容的安全，又能充分保障檔案實體的安全。

（三）框架的完善和影響因素提煉

根據整體政府和行為層級理論，本文將政務檔案信息資源共享影響因素的分析框架初步分為了政策環境、部門內因素、部門間協同關系、信息共享能力和部門成員五個層次。根據對具有較強代表性的中美兩國政務檔案信息資源共享實踐案例的研究梳理，可將上述初步框架進一步細化。政策環境可分為理念和發展環境、權責規范兩個方面；信息安全是信息共享首要考慮的問題之一，可考慮將信息共享能力中的安全維度單獨設置一級。因此，本文分析共享影響因素的框架將完善為理念與發展環境、權責規范、部門內因素、部門間協同關系、信息共享能力、安全保障、部門成員七個層級（見圖2）。

1.理念和發展環境。包括發展理念和發展環境兩個因素，主要指代政務檔案共享方向、原則和政治、技術背景等。發展理念在中國現實國情下可簡要理解為“五大發展理念”，特別是創新、協調、開放和共享理念在信息共享實踐中發揮的重要指導意義；發展環境則可指代整體的電子政務發展水平和信息化基礎設施情況等。正確的發展理念和良好的發展環境對政務檔案信息資源共享具有正向促進作用。

2.權責規范。權責規范可分為法律法規、政策意見兩個層級的制度性因素和權責分工這一管理性因素，覆蓋全國和行業層面以及地方直到組織內部關于信息共享的范圍、技術標準、績效評估等內容。得益于制度化、規范化、科學化管理，權責規范體系能促進政務檔案信息資源共享機制的形成和發展。

3.部門內因素。部門內因素主要涉及直接影響政務檔案共享效率的部門層級、領導重視等方面。部門層級主要指部門內部層級之間的關系狀態，如扁平組織、錐形組織。領導重視則關注政府部門領導通過政治愿景、整體規劃、資金配置顯露出的對政務檔案共享的重視程度。精簡、扁平化的部門層級將有利于檔案信息的順暢流通，同時，領導重視程度的提升也將顯著增強共享工作發展的定力。

4.部門間協同關系。部門間協同關系是政務檔案共享的核心傳導機制，唯有良好的協同關系，信息資源的互聯互通才得以實現。部門間協同關系主要包括社會網絡（協同關系的廣度，政府部門之間或者不同政府部門管理者之間已經形成的和正在形成的網絡關系）、組織間兼容性（協同關系的有效程度，組織內原本存在的相關設施、既有目標需求等與信息共享工作所帶來的新變化的兼容程度）、公眾需求壓力（協同關系建構的緊迫程度）三大因素。基于信息共享的強社會性，密切的部門間協同關系將進一步推動信息共享互聯互通。

5.信息共享能力。這是影響政務檔案共享的直接要素，主要包括共享行為所涉及的人事和管理背景，如員工技能、部門經濟能力、部門績效管理辦法等，是政務檔案信息資源共享運營維度的影響因素。熟練的員工操作技能、堅實的平臺建設經濟能力、有效的績效管理和激勵手段無疑都將積極推進政務檔案共享。

6.安全保障。信息安全是影響信息資源特別是涉密性較突出的政務檔案共享的重要前提，其主要包括共享平臺安全構架和安全風險兩方面影響因素。安全架構是指政府部門為解決政務信息資源共享安全風險問題，針對性、系統性地提出的方法、應對措施及相關對策，安全風險指各部門在處理、轉移、使用數據時的不確定性。通過完備的管理制度和技術，在很大程度上能確保政務檔案共享的安全性。

7.部門成員。政務檔案信息資源共享的所有環節實質上均是部門人員的活動，因此部門人員對共享的認知水平和其工作行為也對政務檔案共享產生顯著影響。人員認知是依據以往的經驗對政務信息資源共享所必需付出的機會成本的預判。部門工作人員的行為受到預期收益的影響，預期收益則是指政府部門對于將要推進的一些信息共享建設內容的收益預判。因此，客觀、積極的認知能正向促進政務檔案共享。當預期收益大于損失時，部門人員的行為趨向推動信息共享，對其發展具有正向作用。

四、結語

實現共享的關鍵在于厘清其共享機制，而影響因素則是建構共享機制的基礎，影響因素發揮作用的途徑即是共享機制的傳導方式。通過對影響我國政務檔案信息資源共享關鍵因素的梳理整合，進一步從機制出發，以問題導向為原則，能夠促進政務檔案信息資源共享機制的進一步發展和優化。

限于現實考量，本文側重通過定性的理論研究方法和案例研究政務檔案信息資源共享影響因素框架并提煉具體的影響因素，實質上缺乏必要的實證支撐。下一步的研究方向應當是基于本文提出的影響因素框架層級，通過定量研究方法，結合多維數據，借助文本分析、結構方程等方法，檢驗本文提煉的影響因素的信度和效度，進一步豐富共享影響因素。

*本文為國家社科基金重大項目“大數據環境下政務信息資源歸檔和管理研究”（項目號：17ZDA293）階段性研究成果之一。

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作者單位：中國人民大學信息資源管理學院