新疆農用地集體經營方式的探索

汪洋康

[摘要]隨著社會主義市場經濟體制的建立，農業的市場化、標準化的步伐不斷加快，傳統的農業生產方式和機制面臨著巨大的挑戰。如何對新疆農業經營方式進行有益創新是主要探討的問題。通過回顧我國農用地經營政策的演變、分析了新疆地區發展基礎及瓶頸。結合鄉村振興戰略規劃指導思想，探討出適應新疆集體經營的新模式和實施建議。

[關鍵詞]鄉村振興;農用地;集體經濟;新疆

[中圖分類號]F301.2[文獻標識碼]B

農業用地集體經營是指在農村土地所有權歸屬和農用地性質不變的情況下，將土地經營權轉移給村集體或經營者，把各自分散經營的農戶組織起來，實現土地生產的集約規模經營，以統一的市場拓展作為利益聯結機制，帶動農民實現增收。

本文旨在通過認清新疆土地現狀，提出針對性的方案，通過土地承包經營權轉移，農戶分配機制的確定，完成農村集體資產清產核資、集體成員身份確認，分類推進農村集體資源性、經營性資產改革，通過土地生產的集約規模經營，開辟農民增收致富途徑。

1 我國農用地經營政策的演變

農用地經營政策因其相互依賴性、客觀性、人為性、動態性、以及歷史性等基本特征，同一時期各地各部門執行情況略有不同，本文沿著歷史脈絡以及政策導向出發，將我國農用地經營政策演變分為以下四個階段。

1.1 從“耕者有其田”到農村土地集體所有制

1950年，中央人民政府正式公布《中華人民共和國土地改革法》，建立“耕者有其田”的農民土地所有制，把封建剝削的土地所有制改變為農民的土地所有制。1951-1956年基本實現由農民個體所有制向農村集體所有制的過渡。每個農民根據其交給集體的土地、農具及牲畜數量參加分紅。1958年為發揮集體所有制集中人力、物力、財力辦大事情的優越性，把工、農、兵、學、商合在一起，把生產管理、生活管理、政權管理合在一起，在擴大規模的過程中加大了公有化程度。土地集體所有制逐漸變形為人民公社。

1.2 聯產承包責任制的建立與完善

文革時期結束后，為提高農民生產的積極性，解放農村生產力。安徽省鳳陽縣小崗村18位農民簽下“生死狀”，將村內土地分開承包，開創了家庭聯產承包責任制的先河。1983年10月，中共中央、國務院發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，政社合一的人民公社被取消，明確了家庭聯產承包責任制使土地歸農民個體經營，所有權是集體的，農民實質上只是擁有土地的使用權。

1.3 土地流轉政策的完善

土地流轉是指土地使用權流轉，是指擁有土地承包經營權的農戶通過轉包、轉讓、入股、合作、租賃、互換等方式將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。2008年十七屆三中全會《關于農村改革發展若干重大問題的決定》，土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益。土地流轉有效的改善土地資源配置效率，進一步激活農業剩余勞動力的轉移，為農業規?；⒓s化、高效化經營提供廣闊空間。隨著國家土地流轉政策的逐步完善，把大量農民從土地上解放出來，轉移到二、三產業，進而擴大農業生產經營規模。

1.4 農用地集體經營發展

2013年《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》，在廣大農村“建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度”。2015年《深化農村改革綜合性實施方案》中提出實現農民共同富裕的制度保障是以土地集體所有為基礎的農村集體所有制，探索社會主義市場經濟條件下農村集體所有制經濟的有效組織形式和經營方式，確保集體經濟發展成果惠及本集體所有成員。2018年《國務院鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》指出堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，構建家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的新型農業經營體系。新型農村集體經濟成為實現中國特色農業現代化道路以及促進農村和諧穩定的重要途徑。

2 新疆農用地集體經營的發展基礎和瓶頸

2.1 新疆地區自然條件

新疆位于我國西北邊陲，干旱少雨，屬于典型的溫帶大陸性氣候;氣溫溫差較大，日照時間充足，降水量少，氣候干燥。全年日照時間可達2600～3400小時，年平均降水量為150mm左右，但各地降水量相差很大。年極端最高氣溫吐魯番盆地為47.7℃，年極端最低氣溫可可托海為-51.4℃。無霜期北疆為140～185天，南疆為180～220天。氣候特點是冷熱差異懸殊，日照充足，熱量不穩定，干旱少雨，降水分布不均勻。

2.2 新疆農用地現狀

新疆農用地面積5171.87×104hm2，占新疆土地面積的31.06%，其中耕地面積523.96×104hm2，占新疆農用地總面積的10.13%;園地面積62.07×104hm2，占新疆農用地總面積的1.2%;林地面積895.83×104hm2，占新疆農用地總面積的17.32%;草地面積3571.48×104hm2，占新疆農用地總面積的69.06%;其他類型11.85×104hm2，占新疆農用地總面積的0.23%。在新疆耕地中，水田占1.1%;水澆地占94.9%;旱地占4%。人均耕地面積0.23hm2，是全國水平的2.6倍。但平均質量不高，低于全國水平。新疆耕地資源豐富，但受氣候、水資源以及盲目開墾的影響，導致植被破壞嚴重，荒漠化不斷擴展（見圖1、圖2）。

2.3 農田生產的基礎條件差

新疆耕地面積523.96×104hm2，大多地區的耕地布局零亂、條田不規整，導致土地利用率低;農田配套渠系不完整，支渠沒有防滲處理，農渠凌亂;種植方式落后，機械化程度低，管理水平低，產量低下;灌概方式落后，以漫灌為主，水肥一體化程度低。

2.4 農民專業素質較低

農民生產經營觀念落后，小農意識嚴重，對適度集約化生產有一定抵觸情緒;農民生產水平低下，生產關鍵技術缺乏，管理不到位，作物產量較低;農民資金不多，投入不足，發展能力不足。

2.5 農業生產經營模式落后

目前，新疆農村耕地以小農種植經營為主，集約化種植程度低，一個條田幾十戶農戶種植，一戶只有一兩畝甚至幾分地，農業生產費工費力，效益低下。農業現代化不僅需要較高的機械化和信息化水平，同時還要求農戶掌握包括種植、管理等一系列更高的知識與能力。但是，在新疆大多數農民的受教育水平低、缺乏專業技能、管理能力差，土地收入較低，加之小規模經營既面臨自然風險，又面臨市場風險。

3 新疆農用地集體經營實現形式

3.1 創立合作社，開始統一經營管理

鼓勵村民把土地作價入股，把身份轉變為合作社社員，進行股份合作制改造。成立合作社，實行“村社一體，合股聯營”，由村集體統一經營管理。村里合作社統籌配置資金、技術、勞動力、土地等農村生產要素，實現農技服務集中支持，統一供種、統一用肥、統一防病治蟲、統一田間管理、統一結算;推行農業生產集中管理，生產成本、運行支出、政策資金補貼及生產效益統一結算。選舉合作社經營班子，組成村民代表大會;成立監督委員會，全程參與合作社的各項事務當中。

3.2 對村里集體資產進行核查

對村級所有的集體資產包括資源性資產、經營性資產和公益性資產進行核查。對所登記的資產資源情況進行公開公示，接受村民監督，防止漏登、錯登現象發生。公示期到后，資產登記表格由相關人員簽字后收集歸檔，建立資產管理制度和動態管理臺帳，做到資產、資源平時有人管，增減有記錄，檔案查詢有痕跡。

3.3 進行土地平整，規整配套渠系

全方面開展本村土地普查，對村里未利用土地、閑散土地等摸排調研，全面掌握基本農田使用和拋荒情況，然后分類別開展土地平整。對村里閑散舊莊基進行復墾平整，提高土地利用率和產出率;對荒山荒坡荒草地等未利用地，零散的小塊土地及不肥沃的土地，或者不方便灌溉的土地，不適合機械化作業的田地，采用土地流轉的手段進行土地開發，集中農村土地資源，發展農業規模經營。

3.4 完成農用地確權登記，明確村民的土地產權

明晰的產權是主體責任、權力和利益的統一，不僅要明確規定產權主體對財產能做什么，還應當包括他們不能做什么;同時，還要規定他們必須盡的義務和責任。通過責任的劃分還能夠將家庭里面多余的勞動力解放出來，轉移到其他產業上。

4 新疆農用地集體經營方式的對策建議

4.1 加強各村集體經營的領導和管理

4.1.1 訪惠聚工作組推進改革土地改革。訪惠聚工作組作為與上級溝通的紐帶，應做好州、市、鎮黨委和村級黨組織、黨員、百姓的雙向溝通工作，建立起暢通信息的交流渠道，按時傳達上級重要決定和工作部署，匯報村里各項工作開展情況和重大村情等?！霸L惠聚”工作組深入基層，了解村里的基本情況，制定農業產業發展規劃，積極推進土地改革。

4.1.2 村級部門將改革落實到人。村工作組和村黨支部、村委會要密切合作，明確分解任務，落實工作措施，提出具體要求，創造保障條件，確保事有人管、責有人負，對于改革中遇到的矛盾和問題，要切實加以解決，涉及重大政策調整的，要及時向上級請示匯報，確保社會和諧穩定。

4.2 尋求各方支持，加大政策傾斜

4.2.1 加大土地流轉補助力度。財政部發布的《扶持村級集體經濟發展試點的指導意見》中明確規定：具有穩定的土地流轉關系，土地流轉期限在3年以上，單宗土地流轉面積在66.67hm2以上（土地股份合作社入股面積20hm2以上），流轉合同規范，當地政府將一次性給予受讓方適當的土地流轉費補助。根據本村集體經營需要，由合作社牽頭申請國家相應補助。

4.2.2 減免集體經營過程中的部分稅費。提請縣地稅局研究制定村集體產權制度改革的稅收政策。免征因權利人名稱變更登記、資產產權變更登記涉及的契稅，免征簽訂產權轉移書據涉及的印花稅。對農村集體經濟組織承受原集體經濟組織的土地、房屋權屬，免征契稅。對農村集體土地所有權、宅基地和集體建設用地使用權及地上房屋確權登記，不征收契稅。對政府撥款、減免稅費等形成的資產歸農村集體經濟組織所有，可以量化為集體成員持有的股份。逐步增加政府對農村的公共服務支出，減少農村集體經濟組織的相應負擔。

4.2.3 加大村鎮銀行無息貸款力度。實現農業現代化，需要購買大型農機、種子、農藥、肥料等基本用品，要完善農業產業鏈，也需要購買相應的配套設施及交通工具。這些都需要大量的資金支持，在村集體經營起步階段，加大村鎮銀行的資金支持，降低貸款門檻、加大無息貸款力度。

4.2.4 多領域人才支持引進政策。集體經濟的發展，急需從事相關農業生產類的人才和相關專業技術人才，更要多渠道來吸引和培育鄉村振興的人才體系，一方面要加大新型職業農民的培育力度，實施新型職業農民培育工程;同時要加強農村專業人才隊伍建設，如農業技術隊伍建設、農業服務人才隊伍建設等。

鼓勵社會各界投身鄉村建設，吸引更多人才投身農業。一是從農村走出去的大學生，擁有故土家鄉的情愫，有回報鄉梓的情懷，而且對農村更了解，鼓勵返鄉創業，為農村發展做出貢獻;二是農業領域相關的人才引進，包括農業技術、加工、市場、營銷、旅游、規劃、金融等方面，提供農村的廣大空間，施展拳腳。不僅要靠感情留人，更要制度留人。對于從事農業產業的人，可將其納入新型職業農民培育工程，對于基層干部、科技人員、可探索掛職交流、定向培養、掛包服務等方式，促進人才流動，妥善考慮他們在生活保障、后續發展等方面的訴求。同時加強對鄉村種植能手、鄉村工匠等本土人才挖掘和培養，進一步夯實鄉村人才隊伍。

[參考文獻]

[1] 李正，高兵，蔡龍山.新時期新疆土地整治創新發展的探索[J].中國礦業，2018，27（S1）：4-7+16.

[2] 崔玉明.充分合理利用農村流轉土地集約經營大力發展鮮食玉米高效種植及產業發展前景[J].吉林蔬菜，2017（08）：1-2.

[3] 吳讓嘯.轉型期蘭州市農村集體資產管理問題研究——以安寧區為例[J].中國集體經濟，2017（11）：12-15.

[4] 鄭元楚.農村集體經濟發展有效實現形式研究[J].財經界（學術版），2017（10）：19-20.

[5] 周延飛.農村集體經濟研究若干問題探討[J].區域經濟評論，2018（06）：114-123.

[6] 周愛軍，毛飛.村集體經營型土地股份合作的揚州探索——以江蘇省揚州市真武糧食種植農地股份合作社為例[J].中國農民合作社，2016（11）：42-43.