部分發(fā)達國家的經(jīng)驗對襄陽市農(nóng)地流轉(zhuǎn)的啟示

張家明

[摘要]鄉(xiāng)村振興已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是其中的重要內(nèi)容，農(nóng)地的有序、合理流轉(zhuǎn)能增加土地經(jīng)營適度規(guī)模，采用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和收益。襄陽市地處我國中部，山區(qū)、丘陵、平原分別占40%、20%、40%，地貌地形復(fù)雜，農(nóng)地流轉(zhuǎn)應(yīng)該因地施策。介紹了部分發(fā)達國家在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面的成功經(jīng)驗，結(jié)合襄陽市農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，得出了五個方面的啟示，以期為襄陽市及我國類似地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供一定的意見和建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地流轉(zhuǎn);農(nóng)村社會保障體系;農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介;經(jīng)驗啟示

[中圖分類號]F321.1[文獻標識碼]A

1 襄陽市農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及存在的問題

據(jù)襄陽市統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，襄陽市2018年GDP為4309.8億元，其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值414.8億元，占比為9.6%，全市2017年末常住人口592萬人，其中，農(nóng)業(yè)人口279.1萬人，占比為47.1%。全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)率從2008年起逐年增長。

襄陽市農(nóng)地流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)包、出租兩種方式為主，以轉(zhuǎn)讓、互換、入股三種形式為輔。以2011年為例，轉(zhuǎn)包占50.9%;出租占17.9%;轉(zhuǎn)讓占13.6%;互換占14.6%;入股僅占0.4%;其他形式占2.5%。可見，轉(zhuǎn)包是襄陽市農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要形式，轉(zhuǎn)包是一種比較初級的形式，一般發(fā)生在親朋好友之間，以一定資金或者是糧食支付，有的甚至是免費轉(zhuǎn)包。轉(zhuǎn)包形式規(guī)范性差，一般是口頭約定，缺少文字協(xié)議，一旦產(chǎn)生糾紛不易公斷，而且流轉(zhuǎn)期限短，不利于農(nóng)田改造和規(guī)模化經(jīng)營。值得注意的是，近年來隨著本地種植業(yè)困難加大（主要是農(nóng)村水利設(shè)施失修及被破壞）和收益下降，土地撂荒現(xiàn)象越來越嚴重，導(dǎo)致土地浪費和糧食產(chǎn)量下降。

目前，為了推進當(dāng)?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)和提高土地流轉(zhuǎn)的效果，襄陽市已建立了數(shù)目不等的四級機構(gòu)，包括農(nóng)村“三資”監(jiān)管中心、村級農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)站、鄉(xiāng)級農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺和縣級農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。

2 部分發(fā)達國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)的成功經(jīng)驗

為了擴大農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模，以便采用農(nóng)業(yè)新科技并提高農(nóng)業(yè)收益，多數(shù)發(fā)達國家采取各種手段和措施積極推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)。美國經(jīng)濟學(xué)家費農(nóng)·拉坦和日本經(jīng)濟學(xué)家速水佑次郎在對各國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程研究的基礎(chǔ)之上，提出了三種農(nóng)業(yè)發(fā)展模式：美國模式，特點是地多人少，采用大農(nóng)場規(guī)模經(jīng)營;法國模式，特點是地較多人不足，采用中等農(nóng)場規(guī)模經(jīng)營;日本模式，特點是地少人多，采用小型農(nóng)場規(guī)模經(jīng)營。美國模式包括美國、加拿大、澳大利亞等自然資源豐富的國家，這些國家的農(nóng)場平均規(guī)模大，農(nóng)業(yè)技術(shù)先進機械化程度高，農(nóng)業(yè)收益高。大農(nóng)場雖然占比很小，但創(chuàng)造的價值遠超中小農(nóng)場，如美國50%的農(nóng)產(chǎn)品是由2%的大農(nóng)場生產(chǎn)的。法國模式包括歐洲的部分國家，農(nóng)場規(guī)模處于美國模式和日本模式之間。日本模式包括日本、韓國等，這些國家國土面積較小，地勢多山，農(nóng)場規(guī)模較小，如日本的家庭農(nóng)場平均規(guī)模不足3hm2，因地制宜，日本實行協(xié)同組合發(fā)展和精細化管理。

這三種類型的國家結(jié)合自身特點，采用不同的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，在支持土地流轉(zhuǎn)方面有不同的做法，也有一些共同點，介紹如下。

美國以家庭農(nóng)場為主，農(nóng)地所有者流轉(zhuǎn)土地自由，政府僅擁有征稅權(quán)、征用權(quán)和土地規(guī)劃權(quán)，但這三項權(quán)利都受到嚴格規(guī)定和限制。美國政府主要采用經(jīng)濟手段促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，如價格補貼、利息減免、政策支持和信貸支持等。同時，美國也將保護農(nóng)業(yè)用地作為其土地用途管制的重要內(nèi)容。

法國政府出臺了一系列政策并成立了不少中介機構(gòu)來促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，特別是引導(dǎo)農(nóng)地適度集中。《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》規(guī)定給予進城定居的農(nóng)民子女經(jīng)濟補償，但無權(quán)繼承土地。法國政府為了鼓勵農(nóng)民放棄土地，建立了完善的社會保障體系以解決失地農(nóng)民的后顧之憂，先后規(guī)定對65歲和55歲以上放棄經(jīng)營土地的農(nóng)民發(fā)放補助金、退休金。成立的重要中介機構(gòu)有交換土地委員會，主要負責(zé)農(nóng)地交易和農(nóng)地流轉(zhuǎn)，針對合并農(nóng)場進行補助。還有土地整治與農(nóng)村安置公司，它在農(nóng)戶出售土地時有優(yōu)先購買權(quán)，從農(nóng)民手中購買土地后整合再轉(zhuǎn)售，以促進中等規(guī)模農(nóng)場的發(fā)展。法國政府還對土地轉(zhuǎn)入者進行補貼，農(nóng)場購買設(shè)備、興修水利設(shè)施等給予最低50%的補貼，對主動聯(lián)合經(jīng)營的減免稅，對規(guī)模大的農(nóng)場無息貸款，根據(jù)經(jīng)營好壞征收差別稅率，還有價格補貼、農(nóng)作物保險計劃等。另外，受過農(nóng)業(yè)專業(yè)課程培訓(xùn)的農(nóng)民才有資格獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼。

和法國類似，日本也積極采取各種措施鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)和促進農(nóng)地規(guī)模的擴大。一是出臺了各種法律和政策，重要的有《農(nóng)民年金制度基金法案》，建立了離農(nóng)支付金制度、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓年金等，符合條件的農(nóng)民加入。“認定農(nóng)業(yè)者”制度則給予認證者在稅收減免、財政補貼、貸款優(yōu)惠等各方面的好處。日本政府還針對農(nóng)戶購買土地、興建水利設(shè)施、購買農(nóng)業(yè)設(shè)備等給予貸款或者進行補貼，甚至農(nóng)民出售或者出租土地都能享受政府的補貼或補助。二是成立了一批重要的機構(gòu)，如土地管理公司，從農(nóng)戶手中承租土地再出租。日本農(nóng)協(xié)是農(nóng)民的重要組織，包括了全國90%以上的農(nóng)民，它主要給農(nóng)民提供信貸服務(wù)，幫助制定經(jīng)營計劃和購買農(nóng)業(yè)機械及農(nóng)資，還有農(nóng)產(chǎn)品的購銷。

從以上幾個發(fā)達國家的例子可以看出，各國通過財政政策、貨幣政策等鼓勵和支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)，以促進農(nóng)地的合理集中，同時，對合格的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者在經(jīng)營方面給予各種補貼和支持。

3 啟示

我國雖然在土地所有制上不同于上述發(fā)達國家，但農(nóng)業(yè)經(jīng)營、土地流轉(zhuǎn)有共同的規(guī)律，發(fā)達國家在此方面經(jīng)過了長期的探索和發(fā)展，積累了大量的經(jīng)驗，非常值得我們借鑒。襄陽市全境分為三大地形區(qū)，西部山區(qū)、東部低山丘陵、中部崗地平原面積分別占全市面積40%、20%、40%，農(nóng)業(yè)發(fā)展顯然不屬于美國模式，可以較多地參考法國模式和日本模式。

3.1 加快完善農(nóng)村社會保障體系

襄陽市農(nóng)村整體發(fā)展比較落后，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收益低，很多農(nóng)民不愿意退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營的重要原因是退出后缺乏保障，雖然各地已經(jīng)建立了農(nóng)業(yè)養(yǎng)老保障體系，比如，對60歲以上農(nóng)民發(fā)放一定的養(yǎng)老補助，但因為農(nóng)民數(shù)量多，加上政府財力有限，每月發(fā)放的金額太少，根本保障不了正常的生活。各地應(yīng)結(jié)合自身的情況，盡快完善農(nóng)村社會保障體系，加大對農(nóng)村的投入，盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系。

3.2 鼓勵和補助部分農(nóng)民退出農(nóng)地經(jīng)營

上述發(fā)達國家，如法國和日本等為了推動農(nóng)民退出農(nóng)地經(jīng)營，針對55歲或者65歲以上退出農(nóng)地經(jīng)營的農(nóng)民發(fā)放各種補助金或者終身退休金，取得了很好的效果，我們也應(yīng)吸收這些成功的經(jīng)驗，補助金和退休金的制定標準應(yīng)科學(xué)測算。對未完全退出農(nóng)地經(jīng)營但出租土地的農(nóng)民也要進行補貼，根據(jù)租期長短給予不同的補貼，鼓勵長期出租土地。這些與農(nóng)村社會保障體系結(jié)合起來，兩者加起來應(yīng)保證退地農(nóng)民能過上中等的、有尊嚴的生活。

3.3 深化農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介公司服務(wù)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)離不開各種服務(wù)中介機構(gòu)，包括營利性和非營利性組織，法國的土地整治與農(nóng)村安置公司，日本的農(nóng)協(xié)和土地管理公司等在促進本國農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面效果顯著。襄陽市雖然也建立了各級農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、服務(wù)平臺、服務(wù)站、農(nóng)村“三資”監(jiān)管中心等，但提供的服務(wù)比較簡單，大多還停留在發(fā)布信息的“平臺”上面。前面提到的日本農(nóng)協(xié)可以作為我國的一個重要參考，它改變了農(nóng)戶單打獨斗的模式，幫助農(nóng)戶科學(xué)經(jīng)營，降低了農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險，日本農(nóng)協(xié)提供的四項主要服務(wù)，范圍廣泛，內(nèi)容豐富，值得我們學(xué)習(xí)。

3.4 加強對農(nóng)民的農(nóng)業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)培訓(xùn)

在我國有”當(dāng)官不為民作主，不如回家賣紅薯”的說法，農(nóng)民這個職業(yè)是沒有進入門檻和技術(shù)含量的，只要有一塊地就可以當(dāng)農(nóng)民。其實，農(nóng)業(yè)經(jīng)營也需要很多專業(yè)知識和技能，發(fā)達國家如法國、日本等國都建立了“認定農(nóng)業(yè)者”制度，對農(nóng)民就行專業(yè)培訓(xùn)，合格者才頒發(fā)證書，政策也向“認定農(nóng)業(yè)者”傾斜。另外，針對農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)就業(yè)培訓(xùn)也非常必要，農(nóng)民具備了非農(nóng)業(yè)知識和技能，有了一技之長，能在城鎮(zhèn)找到工作，甚至在城鎮(zhèn)安家落戶，其退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營的可能性會更大。

3.5 加大對合格農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的支持力度

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有自身的特點，受到土地、天氣、水利等條件限制，抗風(fēng)險程度較弱，初次投入大，收益低，因此，各發(fā)達國家對具備一定土地規(guī)模的合格農(nóng)業(yè)經(jīng)營者在購買農(nóng)地、農(nóng)業(yè)機械、水利設(shè)施等方面給予大力支持，在農(nóng)產(chǎn)品價格方面制定合理的最低價或者進行價格補貼，避免農(nóng)民的較大損失和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的巨大波動。

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