高等教育“放管服”改革：現狀、困境與出路

朱永利

(重慶科技學院， 重慶 401331)

“放管服”改革是十三屆中央政府推進全面深化改革戰略布局的“先手棋”和轉變政府職能的“當頭炮”。2016年4月，李克強總理在高等教育改革創新座談會上強調：“一定要結合高校特點，加快推進高等教育領域‘放管服’改革，給學校更大辦學自主權。”2017年3月，國務院五部委聯合印發《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》(以下簡稱《意見》)，部署20條舉措，進一步向地方和高校放權，努力給高校“松綁減負”“簡除煩苛”，同時對構建事中事后監管體系做出制度性安排。“放管服”新政20條的全面推進實施，開啟了我國高等教育(以下簡稱高教)綜合改革的新征程。

一、現狀及其特征

《意見》的印發在社會各界引起強烈反響。各界普遍認為“放管服”新政20條切中了當前高教綜合改革的關鍵點，順應了社會各界對高教改革和發展的新期待，必將對推進新時代高教內涵式發展和建設世界一流大學一流學科發揮重要作用。自2017年4月起，各省區市迅速傳達學習、貫徹落實，相繼推出一批具有針對性、實效性、高校歡迎的改革舉措，拉開了高教“放管服”改革的大幕。但隨著改革的不斷推進，一些矛盾和問題也逐漸顯現，引發了高教領域的廣泛關注和討論。目前，高教“放管服”改革主要呈現如下特征：

(一)“放管服”新政20條切中了當前高教綜合改革的關鍵點

“放管服”新政20條的制度性安排，其初衷是更好地處理政府與高校的關系，旨在推動政府從辦學治校的各個方面向地方和高校放權，根本目的是為高校“松綁減負”“簡除煩苛”，促使高校不斷改進和完善內部治理體制機制，更好、更緊密地與社會、市場接軌，加快高教管、辦、評分離的步伐，并建立起符合現代高教發展規律和要求的高教治理體系。“放管服”新政20條瞄準學科專業、編制崗位、進人用人、職稱評審、薪酬分配、經費使用、內部治理等當前高教改革和發展中深層次的痛點、難點問題，促使政府大幅度簡政放權，擴大地方和高校的辦學自主權。這與新時代高教綜合改革關于“大幅提升高教治理體系和治理能力現代化水平、建立現代大學制度”的目標任務是完全一致的，與“把優先解決師生關心的突出問題與構建體制機制結合、改制和改事兼顧”的改革導向是完全一致的[1]，與“在正確處理與外部關系、充分利用外部資源的前提下，對高校內部的體制機制進行全面、綜合改革”的改革著力點是完全契合的[2]。因此，“放管服”新政20條切中了高教綜合改革的關鍵點，為我國高教治理能力和治理體系現代化提供了有力的政策支持和全新的發展空間，是加快推進和深化高教綜合改革的有力抓手，可預期未來將對高校在招生、教學、科研和社會服務等方面產生積極而深遠的影響[3]。

(二)“放管服”新政20條順應了社會各界對高教改革和發展的新期待

當前，我國改革發展已進入新階段，高教的內外環境、供求關系、資源條件、評價標準都發生了重要而深刻的變化。審視新形勢新任務新要求，高教管理與經濟社會發展要求、與人民群眾期盼還有差距，涉及人力、財力、物力等重要事項監管服務的體制機制亟須進一步改善，高校和教學科研人員關心的熱點難點問題亟待進一步解決。“放管服”新政20條為解決高教領域多年積弊掃除了制度性障礙。從權力下放范圍來看，既有突破性的改革，也有現行政策的完善，與高教綜合改革的現實需要高度吻合，較好地處理了改革創新與現行體制及管理方式的過渡銜接關系，改革相關部門也形成高度共識。社會普遍肯定的亮點集中在3個方面[4]：一是下放人才培養權，讓高校依規依章自主設置專業和授予學位，促使高校人才培養更好地與人才市場對接；二是下放人員管理權，讓高校依規依章自主開展職稱評審、按總量控制管理人員編制、采取靈活多樣的薪酬分配方式，為激活高校辦學能動性提供了充足的政策空間；三是下放財務和資產管理權，針對經費“戴帽”、科目管理細碎、設備采購難、資產處置難等高校管理“痛點”和“沉疴”開出一劑猛藥。各界普遍認為，相比此前歷次重大政策文件，“放管服”新政20條在落實和擴大高校辦學自主權方面邁出了一大步，為高教綜合改革走出深水區提供了有力支撐。

(三)地方與高校參與和推進高教“放管服”改革的氛圍日益濃厚

《意見》發布后，各省區市結合區域發展實際出臺相關政策，就推進和深化本級高教“放管服”改革作出全面部署，地方教育行政主管部門普遍向高校下放了含金量較高的權力，如不再統一組織職稱評審、不再審批評審結果、不再統一制發任職文件、不再統一辦理資格證書等，實實在在地把職稱評審權放給高校。如北京市委教育工委牽頭，與五部門聯合發布《實施意見》，并結合實際對簡政放權具體條款作了大膽細化：如針對《意見》第4條“支持高校依法自主管理崗位設置”，增加“推進教師管理由身份管理向崗位管理轉變”“高校可按規定設立一定比例的流動崗位，用于吸引有創新實踐經驗的企業家、科技人才和專業人才到本校兼職”等條款，向高校讓渡了多項進人用人權力；將《意見》第5條“鼓勵高校推進內設機構取消行政級別的試點，管理人員實行職員制”調整細化為“鼓勵高校將行政管理崗位與學術管理崗位相對分開，行政管理崗位實行職員制，學術管理崗位按照教師職務聘任制改革加強聘期考核”，在編制及崗位管理方面賦予高校更多自主權。國家教育部及時跟進，總結和推廣地方高教“放管服”改革成功案例和典型經驗，2018年11月—2019年5月，已發布9期《高等教育領域“放管服”改革實踐操作指南》，為深入推進此項改革提供了有效參考、營造了良好氛圍。

(四)不斷顯現的矛盾和問題引發了高教領域的廣泛討論

隨著高教“放管服”改革的深入推進，相關矛盾和問題也逐漸顯現，社會各界對此廣泛關注，討論焦點主要集中在4個方面。一是改革的過渡性問題。《意見》出臺舉措更多是“政策”層面的調控權，仍具有過渡特征，而非受“法律”規范與保障的自主權，這可能導致高校辦學自主權依舊會落而不實，完善法人制度才是落實高校辦學自主權的長久之策。二是改革的徹底性問題。此次政府向大學放權的力度是空前的，但《意見》中諸多舉措在此前相關政策文件中早已有所體現。《高等教育法》《中共中央關于教育體制改革的決定》等提出“擴大高校辦學自主權”30余年來，政府出臺不少政策措施但配套不夠，導致高校發展中備受詬病的問題一直未能有效解決，此次改革又能走多遠？三是高校受權能力倍受懷疑。職稱評審、進人用人、薪酬分配等都是高度敏感問題，權力下放后高校能否接得住、用得好，免除政府擔心的“一放就亂”和教職工擔心的“暗箱操作”，對高校內部治理是巨大考驗。四是政府放權還有所保留。《意見》對高校基本建設、后勤服務等工作均未涉及，高校仍面臨對外協調部門多、手續繁、時間長的困境。因此，“放管服”新政20條能否深入推進并落地生根，關鍵在于五部委的統籌協調和細化措施，以及地方和高校的主動擔當作為和自我規制約束[5]。

二、困境及其根源

深入調研發現：從部屬高校到地方高校，普遍認為“放管服”新政20條、地方多部門聯合推出的政策舉措確實令人欣喜，但好政策遭遇“落地難”，高校教職工“獲得感”普遍不高，社會各界的擔心和質疑也很多。當前，高教“放管服”改革陷入困境，面臨著一系列矛盾和問題。

(一)矛盾對立的三重困境

1.主管部門放權不到位、不配套，高校接不住、工作很被動

“放”的方面：行政主管部門多頭放權，卻“放”得不到位、不配套，高校接不住、用不好，導致教育行政主管部門和高校都很被動。如下放編制和崗位管理權，《意見》明確提出“積極探索實行高校人員總量管理”，“教育部會同中央編辦、財政部等相關部門制訂高校人員總量核定指導標準和試點方案，積極開展試點”，但兩年多來高校期待的“高校人員總量核定指導標準和試點方案”卻仍未出臺，“積極開展試點”更是空中樓閣[6]。再如下放經費管理權，《意見》明確提出要“改進項目管理方式，完善資金管理辦法，采取額度管理、自主調整等措施，進一步擴大高校項目資金統籌使用權”，但地方財政主管部門不出臺配套辦法，高校更無預算資金使用計劃管理權限，難以自主統籌經費使用和分配。由于缺乏上位政策配套，高校編制管理和用人制度改革仍面臨一系列矛盾和問題，如年度人才引進仍需報批，入編程序繁瑣，三四個月都批不下來。某省市出臺文件規定，“高校要結合下放的權力事項，制定承接權力事項的具體管理制度或實施細則……未制定具體管理制度或實施細則的高校不得承接相關權力事項”，但事后并未做出相關安排或提出要求，到底放權還是不放未置可否。因此，高校相關工作推不動、教育行政主管部門不滿意的矛盾仍普遍存在。

2.主管部門監管不科學、不合理，高校不適應、工作難開展

“管”的方面：《意見》提出要“構建事中事后監管體系”，強調要“創新監管方式和手段”，但在當前廉政約束不斷趨緊的形勢下，行政主管部門把“緊箍咒”越扎越緊，事前管理比重依舊很大，在很多方面“管”得不科學、不合理，有些脫離工作實際，高校難以適應，工作配合困難。比如，《意見》提出“適當提高資產處置的備案和報批標準”，但地方行政主管部門普遍未出臺相關制度文件，高校過期、閑置資產處置仍然障礙重重；又如，機構設置、編制、進人用人方面強調具體管理，總體控制或總量管理的要求難以落地。比如，科研經費方面偏重經費使用過程管理，而不關注申報立項資格、經費額度、結題質量，科研管理質效性偏低。再如，某地方教委為強化廉政約束，2019年初下發文件要求所屬公辦高校年度維修改造項目，無論性質類別，必須統一打包、報批報建、公開招標并組織實施，且不得分包、減項、超預算，“事前管理”的痕跡、“主動避險”的意圖都非常明顯，統得過寬過死，嚴重脫離高校工作實際，導致很多工作無法開展。

3.主管部門服務不主動、不到位，高校不滿意、改革難見效

“服”的方面：主管部門服務不主動、不到位，高校和教學科研人員不滿意、對要求事項不積極，導致“放管服”改革難以達到預期成效。《意見》明確“各地各部門要簡化優化服務流程，精簡和規范辦事程序，縮短辦理時限，改進服務質量，讓高校教學科研人員從過多過苛的要求、僵硬的考核、繁瑣的表格中解放出來”。但一些行政主管部門對職責范圍內的業務事項，管理色彩并沒有淡化，服務意識并沒有強化，工作方式方法仍基于方便管理、主動避險的考慮，缺乏利民便民、服務基層的站位，高校及其教師仍然面臨“填不完的表格、寫不完的論證、應付不完的評審，課題申報程序復雜且繁瑣”的困擾。有的高校教學科研人員外事審批程序環節多、周期長、成功率低，如在學校層面達成的對外交流合作項目，由于外事審批問題導致負責人無法及時出國出境，協議難落實而失信于外方；有些國際性臨時會議也因難以及時完成外事審批手續而不得不放棄[7]。

(二)問題產生的4種根源

1.各方面思想認識還不夠統一，改革合力還未形成

當前，地方和高校、行政主管部門和高校行政人員等多個層面，對高教“放管服”改革的重大意義、對“放”“管”“服”三者的關系，在理解上還存在誤區，在實踐上還存在分歧，還遠未形成共促改革的合力。一方面，對落實和擴大高校辦學自主權，認識還普遍局限于為高校自治提供更為寬松的環境的層面，而沒有從完善中國特色現代大學制度的層面來認識，更沒有上升到實施創新驅動發展戰略和建設高教強國需要的高度來把握。另一方面，在認識和處理“放”“管”“服”三者的關系上還存在分歧，一是行政主管部門放權有顧慮，擔心高校受權準備不足，唯恐“一放就亂”，自身管理責任風險壓力大，而未考慮完善監管機制、積極履職擔責而充分放權；二是將“放”“管”“服”三者割裂對待，對“放”和“管”都只是手段，都是為了更好地“服”的認識還不夠統一，對優化服務、提高效能才是“放管服”改革的價值和歸宿的認識不夠到位；三是對處理加強監管和優化服務的關系，思想上存在疑慮，工作中存在偏差，要么強化監管手段而疏于服務，要么提供優質服務而弱化監管，而沒有從強化監管對于提供優質服務、對于確保行政目標實現都具有重要保障作用的高度來認識和把握二者的關系。

2.行政管理部門職能條塊分割，工作協調還不順暢

2017年4月，教育部有關部門負責人答記者問表示，《意見》涉及改革事項多，各相關部門多次研究溝通和協調相關改革思路與舉措并達成一致意見，為推動高教“放管服”改革奠定了良好基礎。但《意見》作為綱領性文件，提出的都是原則性、指導性的意見和要求，必然高度概括而難以觸及細節，這使地方和高校在推動落實改革具體事項上存在很大的不確定性。高校推動“放管服”改革，涉及到學科專業、編制、崗位、進人用人等多方面具體工作，需要與地方多級行政主管部門之間開展行政協調。高校作為基層事業單位，在職能條塊分割的行政環境中，協調落實改革事項存在“先天劣勢”，如當前的人才引進工作就涉及到教育、編制、人力社保、財政等多個行政主管部門，協調工作頭緒多、時間長、效率低，導致高校行政部門壓力大、引進人才不滿意。教育行政主管部門推動“放管服”事項落實，往往需要與同級其他行政主管部門進行行政協調，由于彼此之間職能不同但級別相同，行政方式、從不同角度對同一改革事項的認識都可能存在差異，協調推動和督促落實工作通常都存在一定障礙，工作協調很不順暢。

3.高校內部治理體系還不完善，受權準備還不充分

經過近20年來的改革和發展，我國高校內部治理體系不斷健全和完善，但依然存在諸多問題：一是管理理念滯后、思想認知固化。高校內部控制體系不夠完善，行政管理部門的管理理念和方式等多已根深蒂固[8]，行政人員責任意識、服務意識不強，工作標準偏低，工作中還存在“惟上是從”“人情面子”等現象，一定程度上降低了高校行政管理質量；二是機構職責交叉、辦事效率低下。高校內設機構交叉重疊、權責不清問題依然突出，人員冗雜、資源浪費，職能部門之間推諉扯皮現象依然存在，如科研經費開支通常要通過院系、科研、財務、采購、審計等多個部門，科研人員苦不堪言；三是管理職能泛化、教職人員弱勢。管理人員對政策規定的錯誤或片面解讀和執行，可能過度夸大和泛化部門職能，如行政部門通過行政權力對教學資源、學術資源進行分配和干涉，導致教學科研人員地位弱化；四是監管體制不暢、監管效果不佳。高校教代會監督高校行政權力運行的體制機制還處于探索階段，事前事中事后監督機制都還不夠順暢。因此，在“放管服”改革向地方和高校充分放權的情況下，高校行政規范運行面臨著巨大的挑戰。

4.外部監督約束機制還不健全，高校改革動力不足

在高教行政管理體制由“管理型”向“服務型”轉變的過程中，監督機制的完善程度直接影響著對高校行政權力的制約效果。從監管主體層面分析，長期以來，政府主要通過行政命令對高校進行管理，最典型的手段即行政審批，一些地方政府和教育行政部門固守“以審代管”的傳統，而審批程序復雜與審批過程隨意并存的頑疾難以克服，造成高校管理工作被動和低效，這也是阻礙高校治理體系和治理能力現代化的主要原因[9]；“放管服”新政20條實施兩年多來，鮮見地方政府和教育行政部門專門針對“放管服”改革事項開展“雙隨機”抽查、督導、巡視、第三方評估的有關報道。從高校層面來看，面對突然下放的諸多權力，高校在自身承接能力尚且有限、外部監管約束又相對寬松，高校內部學術委員會和教職工代表大會民主監督機制尚不健全的情況下，對實施起來困難少、矛盾小的權力事項就積極推動，對實施起來困難多、矛盾大的權力事項就等待觀望，整體推動“放管服”改革舉措落地的熱情不高、動力不足。

三、出路與對策

“放管服”改革是高教綜合改革推進到深水區的攻堅之戰，難度大、頭緒多、系統性強、涉及面廣，黨和國家高度重視，高校師生仰首期盼，社會各界廣泛關注。只有破除上述4種根源性桎梏，走出矛盾對立的三重困境，推動“放管服”新政20條落地落細，才能真正給高校松綁減負、簡除煩苛，讓高校擁有更大辦學自主權。

(一)統籌協調、精確部署，從上到下推動“放管服”新政20條宣傳貫徹和落實

1.橫向協調到位、縱向部署到底，深入扎實開展《意見》宣傳貫徹工作

由教育部牽頭，結合《意見》發布實施后地方和高校貫徹落實的總體情況，深入扎實開展一次《意見》宣傳貫徹活動，橫向協調到位，縱向部署到底，注重建立健全雙向反饋機制，不斷濃厚高教“放管服”改革氛圍。一是由教育部牽頭抓總、統籌協調，各部委縱向部署、協同發力，廣泛開展宣傳貫徹工作，進一步深化細化“放管服”新政20條的出臺背景、目標舉措、重點難點的解讀和宣傳，切實提高各方面對改革的認同度和參與的積極性。二是注重雙向反饋，既要鼓勵地方和高校自下而上及時反映問題和情況，又要自上而下及時向基層分析解讀政策、通報說明情況。三是每年定期召開全國高教領域“放管服”改革推進會，并借助宣傳貫徹網絡平臺和主要新聞媒體，及時總結地方和高校落實“放管服”新政20條的成功案例和經驗，在推進落實改革事項態度堅決、成效明顯的地方和高校中樹立一批先進典型，切實發揮示范引領作用。

2.努力創造條件，爭取各方支持，抓緊制定出臺相關上位配套文件

全面深化改革是一項復雜的系統工程，牽一發而動全身，這就要求我們必須加強頂層設計[10]。進一步優化五部委協調聯動機制，努力創造條件，爭取各方支持，推進解決地方和高校推進改革中反映的政策舉措不協調、不配套問題。當前比較緊迫的，一是盡快協調推動“高校人員總量核定指導標準和試點方案”出臺，為地方和高校在進人用人方面依法依規行使自主權提供政策依據；二是指導和督促地方行政主管部門出臺配套辦法，創造性地落實《意見》關于“改進項目管理方式，完善資金管理辦法，采取額度管理、自主調整等措施，進一步擴大高校項目資金統籌使用權”的要求，真正使高校在項目資金統籌使用方面擁有自主權；三是專門研究出臺具體文件，提出清單式、程序化、規范化要求，就地方向高校放權后“管哪些”“怎么管”做出政策性安排，真正把《意見》關于“放管結合”的要求落到實處，使地方和高校雙方密切協同配合，推動改革事項落實。

3.制定路線圖，明確時間表，統籌推進高教“放管服”改革舉措落地

五部委要密切配合、協調發力，統籌推進“放管服”改革20條落實，切實打贏這場事關高教發展長遠大計和創新驅動發展戰略全局的硬仗。一是圍繞《意見》部署的8個單項改革事項落實，廣泛調研、充分論證，分解細化《意見》條款，提出改革推進實施方案，重點就相關部門放權的具體舉措作出一攬子安排，切實繪就改革推進路線圖。二是充分考慮各部門工作改革發展規劃和各地區經濟社會發展差別，在改革推進實施方案中體現差異化導向，明確各部門、各地區需要突破的政策難點及改革路徑，并就單項改革完成時限和驗收標準做出具體安排，切實明確改革推進時間表。三是制定改革推進實施方案時，專門就放管結合、優化服務和強化事中事后監管，做出日常性安排、提出具體要求，切實強化改革約束。

(二)行政管理部門結合部門職能出臺實施方案，推動“放管服”新政20條落地落細

1.將“放什么”“怎么放”擺布好，并形成可行性政策保障

五部委要著眼于促進我國高教綜合改革、加快轉變政府職能的大局，緊密結合部門職能和相關工作，就推動落實《意見》做出可行性政策安排，確保高教領域改革中本部門所涉及改革的事項真正落地。要加快推進“管辦評分離”“放管服結合”，改革和厘清政府、高校、社會的關系，認真研究細分已明確下放的權力事項，廣泛征求意見、聽取各方呼聲，并按照“符合實際、切實可行”的原則，綜合考慮各地區和高校的承接能力，有效推動相近審批事項最大限度整合，制定權力下放清單、步驟、方法，明確關鍵環節、工作要點、難點事項及解決途徑，精準對接高校所需、師生所盼，切實將“放什么”“怎么放”擺布好，連同在本部門內部建立的分工負責機制和監督追責機制等內容，一并形成政策性文件印發執行，為推動“放管服”新政20條落地落細提供可行性政策保障。

2.把“管什么”“怎么管”理清楚，并進行合理性制度安排

五部委要著眼于經濟社會發展新常態、世界科技新進展和全面深化教育改革的新形勢，按照“放管結合”的要求，以“放”為基礎，對“管”進行變革和創新，積極推動政府監管職能轉型。當前最緊迫的，是對照《意見》明確權力下放范圍，理出“責任清單”，按照堅決糾正不作為亂作為、堅決克服懶政怠政、堅決懲處失職瀆職的“三個堅決”思路，把“管什么”“怎么管”理清楚，并著眼于實施以分類管理、目標管理和宏觀管理為特征的彈性管理，研究制定針對性、實效性和操作性強的監管措施，切實構建起與下放權力運行相匹配的事中事后監管體系，并上升到制度安排層面。監管體系設計上，既要確保相關主體的權責邊界清晰明確、無縫銜接，確保事有人管、責有人負，堅決避免出現監管縫隙，又要對《意見》明確的“完善信用機制、‘雙隨機’抽查、行政執法、督導、巡視、第三方評估”等方式強化監管做出可行性安排，堅決避免監管缺位和監管過度。

3.讓“服務啥” “咋服務”接地氣，并做出人性化工作部署

五部委要著眼于加快完善高教供給側改革，按照《意見》中明確的“樹立全局意識，加強協調，相互配合，整體推進”，“及時解決工作中發現的問題，提高管理服務水平”，“簡化優化服務流程，精簡和規范辦事程序，縮短辦理時限，改進服務質量”等要求，按照統籌協調、糾錯補位、公正透明的原則，對照本部門業務范疇和工作職責，分類梳理監管服務事項，對精簡審批環節、搭建服務平臺、簡化服務流程、壓縮辦理時限，實現同標準審核、無差別審批，推行容缺預審、并聯審批，積極推廣“馬上辦、網上辦、一次辦”等做出一攬子工作部署，使“放管服”新政20條在本部門工作落實中體現便捷化、人性化，真正讓“服務啥” “咋服務”接地氣，確保下放地方和高校的權力真正落地、高校及師生都有獲得感。

(三)高校黨委和行政要切實強化責任擔當，推動“放管服”新政20條落地生根

1.高校黨委要圍繞履行主體責任，統籌把握“放管服”改革全局

《意見》的出臺，表明政府推動高校自主辦學的態度非常積極、目標十分明確、放權力度空前，但政府下放的權力高校能否接得住、用得好，如何將增量權力內化融入高校內部治理體系，是高教領域簡政放權能否成功的關鍵[11]。關于加強高校內部治理，《意見》明確提出：一是加強黨對高校的領導；二是加強制度建設；三是完善民主管理和學術治理；四是強化信息公開與社會監督。因此，高校黨委要圍繞履行管黨治黨、辦學治校主體責任，統籌把握“放管服”改革全局，切實加強黨對高校內部控制制度建設、教代會履行民主管理與監督職能建設、學術委員會履行學術治理職能建設、強化依法公開信息機制建設等方面工作的領導，促進學校行政依法自主辦學和實施管理，堅持不懈培育優良教風、學風和校風，不斷提升學校治理體系和治理能力現代化水平。

2.高校行政要立足承接用好辦學自主權，抓緊健全和完善內部治理體系

高校行政要充分發揮黨委領導下的校長負責制的制度和體制優勢，立足于接住并且用好上級下放的權力，著力健全和完善內部治理體系：一是以高校章程落地實施為統領，對已有制度規則進行清理和修訂，實現制度體系的系統化、規范化和穩態化，抓好受權制度體系建設，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代大學制度，完善學校內部治理體系；二是抓好主動接受監管制度建設，優化教學科研管理質量標準體系，健全和落實高校質量年度報告發布制度，確保辦學自主權的使用依規依章、合理規范；三是建立監督機制與責任追究機制，要著眼于高校辦學自主權在具體運行中要分解由不同權力主體來實施的實際，對行使行政權力、學術權力依法依章予以可行性約束和規制，廣泛接受上級、學校、師生和社會公眾的監督，一旦發生問題都要接受問責。

3.要著眼于發揮二級學院主體作用，把校內“放管服”基礎工作做深做實

校院兩級管理是現代大學的基本運行模式，二級學院是高校的基本辦學主體。在高教“放管服”改革背景下，要充分發揮二級學院的辦學主體作用，就必須把校內“放管服”基礎工作做扎實。學校向二級學院下放權力，必須做好3方面的充分準備：一是要通過完善校級治理機制，彌補能力短板，提高自身受權的能力和服務上級的能力；二是要將“管”和“服”的職能職責梳理清晰、校級監管機制和能力建設完備，能夠識別和防范向二級學院放權中的風險點和關鍵管控點，同時優化完善服務二級學院的工作流程[12]；三是按照“放管服”改革要求，按照學校章程規定的權責體系將學校與二級學院的權責完全梳理明晰，二級院系可以承擔學校放權的相應職責并主動防范相關風險。

(四)健全完善事中事后監管體系，調動各方面參與高教“放管服”改革的能動性

1.探索完善信用機制，充分發揮“雙隨機”基礎監管功能

高教“放管服”改革中，要加快建立健全以“雙隨機一公開”監管為基本手段、以信用監管為基礎、以重點監管為補充的新型監管機制[13]。一是借助全國統一的信用信息共享交換平臺，建立高教“放管服”改革相關行政主管部門、單位(高校)、人員(高校教職工)相關信息抽取評價機制，探索和健全以信息監測和信息公示為手段的信用監管制度，不斷深化和完善聯合獎懲機制。二是用好行政執法基本手段，加強和創新事中事后監管手段，隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員，開展高教“放管服”改革例行抽查和專項檢查，抽查情況及查處結果及時向社會公開。三是對高教“放管服”改革中涉及面廣、利益關系復雜、社會各界反映強烈的“熱點”“難點”問題，如職稱評審、進人用人、績效工資改革等重大改革事項，專門制定單項改革監管辦法，并開展專項重點監管。

2.探索完善高教“放管服”改革第三方評估體制機制

《意見》明確要在高教“放管服”改革中引入第三方評估。地方政府全面客觀評估行政主管部門和高校落實“放管服”改革事項情況，關鍵在于探索完善第三方評估機制[14]：一是注重第三方評估的導向性。堅持“應評盡評”導向，把《意見》部署任務分解細化建立評估指標體系；堅持服務民生導向，把高校管理的“難點”“痛點”、師生關注的共性問題作為評估的重要內容；堅持強化約束導向，把強化事中事后監管等要求納入評估指標體系。二是確保第三方評估的獨立性。為第三方評估機構抽查暗訪、專項訪談、問卷調查、意見征集等工作創造條件，鼓勵其察實情、說實話，按硬杠杠評判打分、按高標準查錯扣分，客觀公正給出結論，實事求是反饋意見。三是強化第三方評估的實效性。強化評估結果運用，及時發現問題、督促解決問題；完善獎懲措施和倒逼機制，強化督辦檢查，充分發揮表彰、通報、約談、問責等方式的獎懲激勵功能。

3.狠抓督導和巡視，強化“放管服”改革追責問責力度

高教“放管服”改革要深入推進實施，就必須建立強有力的制度化監管措施，尤其要切實發揮督導的“撬動”作用和巡視的利劍作用，從中央和地方兩個層面，不斷強化事中事后監管，確保“權力下放、監管跟上、服務提升”的要求得到根本落實。一是在中央層面，針對《意見》明確的8項重點改革事項的總體落實情況，抽調國家級專家組建中央督導(巡視)組，對各省區市推進高教“放管服”改革開展全面督導或巡視，重點考察地方黨委和政府重視改革、地方行政主管部門推進改革的情況，目的是發現問題、查找差距，并形成督導(巡視)報告，經中央教育工作領導小組批準后，向接受督導或巡視的省區市反饋意見并提出整改要求。二是在地方層面，針對《意見》和本級相應改革文件中明確的單項或多項改革事項，從全國抽調高教改革專家組建地方督導(巡視)組，開展重點督導或巡視，重點考察地方行政主管部門和高校推進改革的情況，及時發現問題、提出整改意見，并形成督導(巡視)報告，經地方黨委和政府批準后向接受督導或巡視的單位反饋意見并提出整改要求。三是央地兩級督導和巡視都要注重將加強結果運用、促進整改落實作為根本出發點和落腳點，督導(巡視)反饋意見中，對《意見》明確的改革事項執行不力、推諉懸置的改革主體要堅決按相關條例和辦法提出問責處理意見。