新一輪國土空間規劃的基本思路
——促進區域高質量協調發展與沿海三大核心區一體化

劉 勇，李 仙

(1.國務院發展研究中心 發展戰略和區域經濟研究部， 北京 100010;2.北京信息科技大學 公共管理和傳媒學院， 北京 100192)

《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》出臺后，掀起了新一輪國土空間規劃的熱潮，如何做好規劃成為人們議論的焦點。改革開放40多年和新中國成立70周年來，我國區域經濟發展取得了巨大成就；新常態下，宏觀經濟下行壓力仍然較大、產業經濟缺乏新支柱、中美貿易摩擦愈演愈烈以及資源生態環境問題集中爆發，只有區域經濟發展是亮點，正如李克強總理在2014年政府工作報告中指出的，我國區域經濟具有巨大的回旋余地，在穩增長中起著十分關鍵的作用(1)http://www.china.com.cn/lianghui/news/2018-02/27/content_50484715.shtml.。當然，我國區域經濟也存在“不平衡不充分”問題。如何既保持區域經濟穩增長的良好態勢，又能促進協調解決“不平衡不充分”問題，就成為未來我國區域發展戰略的基本要求，也成為新一輪國土空間規劃的基本出發點[1]。

近年來，我國區域經濟和國土空間規劃受到了極大的關注：有以“一帶一路”為中心，沿海三大核心區的空間一體化為重點(京津冀協同發展、長三角經濟一體化、粵港澳大灣區)的重大區域工程(《建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》)；有推進都市圈和城市群重點發展路徑；最近的中部新崛起戰略、西部開發新思路和東北振興新構想，以及精準扶貧和資源環境可持續發展等重大措施；尤其是《建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》和《建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》的出臺，進一步激發了區域經濟高質量發展的活力。這些都標志著我國新一輪區域高質量發展和國土空間規劃已經起步。事實上，我國經濟進入全面、創新、協調和高質量發展階段，在未來全面建設現代化新征程中，國土空間規劃起著舉足輕重的作用。這輪區域高質量發展與國土空間規劃以沿海三大核心區地區為起步，以跨省區綜合經濟區及其空間一體化為關注重點，意義十分重大。

一、新一輪國土空間規劃的背景與意義

(一)背景

事實上，國土空間規劃并不是新概念，早在20世紀80年代初，我國就開展了以PRED(人口、資源、生態和發展)協調發展為重點的國土開發整治活動，并編制了環渤海、上海經濟區和山西能源基地3個規劃。但由于經濟優先發展戰略的實施，這些規劃未能很好推進，留下了許多問題，主要是“兩不”問題(國土空間開發和區域經濟發展“不平衡、不充分”問題)。進入新時代，在全面現代化建設的新征程中，重新開展新一輪國土空間規劃十分必要。

1.區域經濟已成為中國模式的核心，是穩增長的重要亮點，未來區域經濟還將發揮更大作用

張五常先生將改革開放以來中國經濟取得的巨大成就，歸結為地方政府之間的競爭，稱之為“中國模式”[2](即政府深度主導的混合型市場經濟模式或道路；以“市場有效、政府有為”為特點，目前該模式尚未定型和成熟，須待我國工業化城鎮化完成后，才有定論；目前，正在經受中美貿易摩擦的考驗)。在新常態下(相當于西方發達國家20世紀七八十年代出現的“經濟滯脹”現象)，區域經濟一枝獨秀，成為確保穩增長的亮點之一。未來，我國經濟發展還將繼續依靠區域經濟的健康發展。因為，繼行政性分權形成地方政府競爭模式之后，未來的市場性分權，企業將成為市場主體，會進一步增強地區經濟活力。

2.國土空間開發潛力巨大、整治工作任重道遠

目前，我國國土開發強度僅為4%左右，遠低于發達國家平均8%的水平，也低于美國8.6%和日本28%的更高水平；我國空間開發存在所謂“兩不”問題，國土開發和整治工作依然任重道遠。

3.新時代構建現代化城鄉區域經濟新體系戰略思路已經形成，國土空間規劃是其基本內容和保障

構建現代化城鄉區域經濟新體系(“6+1”高質量現代化經濟體系組成部分之一)的目的是促進我國區域經濟高質量一體化協調發展，構建現代化國土空間開發整治新格局。為此，要優先實施生態文明理念，大力推進鄉村振興和城鄉融合發展戰略，更加有效地落實區域協調發展戰略，以實現我國區域和國土全面、協調和可持續的高質量一體化發展的宏偉目標，為全國全面現代化建設打下良好的基礎。

(二)意義

一是有利于實現“穩增長、促協調”的要求。新一輪國土空間規劃的目的是要為構建現代化城鄉區域經濟新體系服務，要使區域經濟新體系繼續保持既能穩增長又能解決“兩不”問題的作用，確保我國區域經濟高質量一體化協調發展戰略目標的實現。

二是滿足國家重大戰略的要求(從大的方面看)。新一輪國土空間規劃一定要滿足國家全面現代化發展整體戰略、促進區域高質量一體化協調發展的基本訴求，要按照“五大發展理念”“五位一體”和“四個全面”的要求，按照高質量發展和建設現代化經濟體系的總體思路，實施區域高質量一體化協調發展戰略，構建新一輪國土規劃的基本框架和內容。

三是滿足國土空間“多規合一、一張圖紙、城鄉融合”發展的要求(從小的方面看)。具體到國土空間規劃本身，一定要按照生態文明理念的要求，突出重點，頂層設計，確保每一塊國土空間都得到因地制宜的有效利用和保護[3]。這輪國土空間規劃最大的特點就是“三規合一”，包括主體功能區規劃、土地利用規劃(要求海陸統籌)和城鄉建設規劃(還可以加上綜合交通規劃和海洋功能規劃)。其中，重點應該是主體功能區規劃(“十三五”規劃要求以縣域為基本單元劃分)，也就是各類區域發展的頂層設計規劃，即區域高質量一體化協調發展規劃，而土地利用規劃(海陸統籌)和城鄉建設規劃(未來包括綜合交通規劃和海洋功能規劃)“點線面”規劃，都是起輔助平臺作用的規劃。

二、新一輪國土空間規劃面臨的主要問題

(一)與區域經濟和國土空間規劃有關的幾個基本概念

一是區域經濟由“點線面”3種經濟活動的基本空間形態構成。從純粹的區域或空間角度看，所有經濟活動在空間上都表現為“點線面”3種基本空間形態：“點”指城鄉居民點(或聚落)，即城鄉居民點體系規劃；“線”指連接城鄉區域之間的交通通信網絡，即綜合交通運輸體系規劃；“面”指農業和生態用地(包括海洋)，即土地利用規劃。

二是區域經濟的最小空間單元是縣域。完整的區域經濟單元由經濟活動的“點線面”3種基本空間形態構成，缺一不可，由此構成縣域、地市域、省域和國域等；其中，最小的區域經濟單元是縣域。

三是區域經濟頂層設計的基礎是縣域發展的兩個最終狀態——都市縣和現代農業縣。作為最小區域經濟單元的縣域，其發展的最終狀態只有都市縣和現代農業縣，它們是一切更高層次區域空間分工協作的起點和基礎。美國有 3 043個縣，其中都市縣，即都市統計區，相當于我國地級市所在的縣，有592個，占20%，其余為現代化農業縣，占80%；相比之下，我國地級及以上城市只有338個(僅占10%)，其余均為農業縣，其中部分有可能成為未來以制造業或服務業為主的都市縣，而大部分將發展為現代農業縣。

(二)面臨的主要問題

新一輪國土空間規劃要求是問題導向、目標引領和戰略歸屬的有機結合[4]。

首先，是區域經濟“點線面”3種空間形態面臨的問題。

“點”是指城鄉居民點(或聚落)在地表空間上的分布與結構。主要問題：一是城市數量太少，尤其是地級以上城市。美國有地級以上城市600個左右，中國只有300個不到，未來要大力增加地級以上城市數量。二是美國有220萬個規模化家庭農場，而我國是有大約320萬個自然村。三是結構不合理，包括規模結構和空間結構。

“線”指連接城鄉區域之間的交通通信線路和網絡。主要問題：一是“斷頭路”和“缺邊路”需要消除；二是城鄉居民點之間多層次“直線三角形”交通道路網絡的建立和完善，這涉及“缺邊路”；三是城市內部小街區(最小到單體建筑)、多層次、高彈性一體化交通網絡的建立。

“面”指農業和生態用地(包括海洋)。主要問題：一是農業要現代化，這是城鄉區域高質量發展、實現全面現代化的前提；二是生態文明是經濟可持續發展的前提，需要優先得到滿足，否則整個經濟和生態構成的更高層次的大系統將面臨崩潰，最終波及經濟本身的發展；另外，生態文明也是經濟發展的一部分，其建設也具有促進經濟發展的作用(只是其共同產品的性質，需要以政府為主提供)。

其次，是區域經濟體系面臨的主要問題。

從供給側看，主要是城鄉區域分工協作關系不清。城鄉區域分工協作關系尚未有效建立，區域“點線面”結構還不清；由“點線面”形成的基礎區域經濟單元也不明，都市縣與農業縣的分工協作，以及各自發展方向有待進一步明確；在此基礎上形成的城鄉區域經濟分層體系也還很不完善。

從需求側看，空間市場互聯互通依然不夠，包括硬件條件和軟件環境。硬件條件指交通通信等基礎設施；軟件環境指貿易規則、貿易標準和相關社會環保政策等。

從市場失靈看，區域差距還很大，生態環境問題還很嚴重。從區域差距看，區域差距是矢量，包括東中西、北中南差距等。從生態環境看，包括生態破壞、環境污染、全球性問題，以及自然生態脆弱和災害問題。

從運行機制看，面臨不完善的區域經濟運行機制。包括市場主體有待明確、市場資源配置機制尚不健全(地方政策對市場要素資源的配置作用還比較明顯)、政府干預責任和范圍有待進一步規范等。

需要指出的是，這些問題是所有區域面臨的共同問題，解決這些問題也需要遵循共同的規律、實施共同的戰略、完成共同的任務[5]。當然，也要根據區域經濟高質量一體化協調發展和新一輪國土空間規劃目標，即既穩增長又促協調，有效解決“兩不”問題，為構建現代化區域經濟新體系、順利實現全面現代化目標提供堅實的區域和國土空間方面的有效保障。

三、新一輪國土空間規劃的目標與任務

(一)目標

按照黨的十九大對構建現代化城鄉區域經濟新體系的要求，新一輪國土空間規劃和區域高質量一體化協調發展的目標可以確定為：由“一個8%、兩個80%”構成的總體目標，以及4個方面的若干分指標組成。

一個8%：國土開發強度(建設用地占比)占8%。中國的國土開發強度只有不到4%，與世界平均水平大體相當；而發達的現代化國家都在8%以上，美國是8.6%，其人口比我國少；日本則高達到28%。我國要實現全面現代化，國土開發強度需要至少達到7%。

兩個80%：一是工業化率(非農產業就業占比)達到80%，這是經濟體系現代化的基本要求；二是城鎮化率達到80%，這是全面現代化對高度城鎮化的基本要求。

4方面的若干分指標：包括區域分工合作指標、空間一體化指標、協調和可持續發展指標，以及區域經濟體制運行指標等。

(二)任務

根據構建現代化城鄉區域經濟新體系的要求，針對“兩不”問題，按照區域經濟全面、創新、協調和可持續高質量一體化發展的新思路，以供給側結構改革為主線，遵循市場在資源配置中起決定性作用的客觀規律，以“點線面”3種空間形態和多層次區域空間系統為對象，按照供給側、需求側、市場失靈和運行機制等4個方面的理論分析框架，歸納出如下區域高質量一體化協調發展和新一輪國土空間規劃需要完成的共同任務，同時也形成“十四五”城鄉區域高質量一體化協調發展的總體戰略框架。

1.從供給側看，需要構建現代化城鄉區域分工合作新體系

基本思路是，在明確“點線面”和縣域基本單元的基礎上，以城鄉都市縣和農業縣分工合作為起點和主線，以都市圈、城鎮群和城市群綿延帶為依托，構建如下多層次現代化城鄉區域分工合作新體系。

城鄉縣域經濟。作為最小區域經濟單元，縣域分工合作的依據是城鄉分工合作，可分為都市縣和現代農業縣。其中，都市縣是指以服務業和非農產品原材料制造業為主的地級以上城市所在的縣域，包括首都都市縣(北京中心6城區)、直轄市都市縣、省會都市縣、地級市都市縣等；現代農業縣，指以規模化家庭農場為主的集約高效農業縣域，其縣城和建制鎮主要從事以農產品原料加工制造業和涉農輔助性制造業服務業為主。新一輪國土空間規劃明確要求，經過“雙評估”，即對國土空間承載力和生態環境適應性評估，確定全國各縣域未來發展方向；如果全國各縣域都按照其區位和比較優勢，成功地發展成為最終的現代化服務業制造業都市縣或現代農業縣，整個國家的區域經濟也就實現了高質量一體化協調發展的宏偉目標(關于兩類縣域內部分工，參見表1)。

表1 以縣域為基本區域單元的多層次城鄉區域分工協作新體系

都市圈和城鎮群。都市圈指一個由地級及以上都市縣和其周邊若干產業關系密切的農業縣構成的城鄉分工合作體系，相當于我國的地級市行政區。2017年，中國共有338個地級及以上城市。相比美國擁有近600多個都市統計區，我國地級都市圈數量還嚴重不足，需要增加一倍的數量，才能確保我國區域經濟均衡協調發展。近期，國家出臺都市圈發展政策，為其發展提供了更好的條件。城鎮群指由3個或以上都市圈構成的都市分工協作體系，主要是城市與城市之間的分工合作。國家“十三五”規劃綱要提出了未來建設21個城市群的設想，其中真正意義上的城鎮群大約有12個。近期，國家也出臺了促進城市群發展的有關政策(新型城市化推進的主要形式，已出臺四大城市群地區規劃)，如果能按計劃順利實現，將極大地促進我國城鄉區域協調發展的進程。

城鎮群綿延帶和跨省區綜合經濟區。指由3個或以上城鎮群構成的都市分工協作體系(包括省內和跨省區兩種)。正在規劃中的城鎮群綿延帶有沿海的以長三角為核心的滬蘇浙(皖)地區、以珠三角為核心的粵閩瓊地區、環渤海地區，以及中西部的以武漢為中心的長江中游平原地區和以成渝為中心的四川盆地地區等。跨省區綜合經濟區(方案眾多)：新東部，包括東北三省區、華北京津冀魯四省區、華東滬蘇浙三省區、東南粵閩瓊三省區；大中部，包括黃河中游晉豫兩省區、長江中游鄂湘皖贛成渝六省區、珠江中上游云貴桂三省區；遠西部，包括西北蒙新地區、西南青藏地區等。

四大板塊和三大地帶宏觀經濟區。四大板塊指東北、沿海、中部和西部；三大地帶指東中西三大地帶。

2.從需求側看,構建現代化空間市場一體化新框架(判斷公式：產品區域價格差等于其運費)

區域一體化的動力。一是市場機制的內在要求。眾所周知，市場經濟的核心是市場競爭價格的形成和引導機制(即在越來越廣闊的空間市場上，供給與需求雙方通過合理有序的競爭過程，逐步形成各類產品和要素應有的價格和價值，由此引導資源配置的走向和經濟活動的水平)，市場空間越大，競爭形成的價格越合理。二是區域經濟規模擴大，要求有越來越大的市場空間。因此，空間市場一體化成為區域均衡協調發展的基本前提。

區域一體化的內容。實現空間市場一體化需要從硬件的互聯互通和軟件的互認互用兩方面入手。所謂硬件的互聯互通(包括設施聯通、貿易暢通、資金融通)，是指區域間可流動的產品和要素，如人流、物流、資金流和信息流等，在地表空間上自由流動的范圍越來越大、越來越順暢。所謂軟件的互認互用(包括規劃政策溝通、民心相通)，是指產品質量和技術標準、經濟財稅制度、社會公共政策和生態環保要求等的相互認同和協商。

交通網絡硬件基礎的一體化。區域間完善的多層次交通運輸網絡體系，是實現硬件互聯互通最為關鍵的條件，以此為例來說明空間市場一體化建設的內容。與多層次區域相配套的區域間完善的交通網絡體系主要包括以下幾個層次[6]。

在宏觀區域上，實現綜合經濟區互聯互通。落實“四沿”戰略，構建“四縱四橫”的“一日經濟圈”目標。

“四縱”指：沿海縱線，大連、威海、青島、連云港、上海、福州、汕頭、廣州、北海等；京哈—京九線；二三線，二連浩特—包西線—西安重慶線—重慶貴陽南寧線—南寧湛江海口線—海口三(亞或沙)線；西部沿邊線，阿爾泰—伊犁—喀什—阿里—拉薩線。

“四橫”指：北方捷道，大連、京津、包頭、臨河、哈密、烏魯木齊、阿拉山口口岸(霍爾果斯)等；隴海線—蘭西線—西格—格喀線；沿江線，滬漢蓉—成都拉薩線；臺灣福州—福州南昌長沙線—長沙貴陽昆明瑞麗線。

在中觀層上，實現省區和城鎮群之間的互聯互通。

要按照“腹地決定人口、經濟和城鎮分布”和“人口向城鎮集中、城鎮向平地集中”的人口兩集中理論，以全國空間范圍人口、經濟和城鎮“大分散、小集中”和城鎮群體系內部“大集中、小分散”為基本原則，構建覆蓋全國所有國土的一體化綜合城鎮體系。

跨省區綜合經濟區一體化。全國300多個地級及以上城市，構成70多個城鎮群，其中已被國家認可的真正意義上的城鎮群達16個左右。

在微觀上，實現都市圈和城鎮鄉村之間的互聯互通(可作為硬件互聯互通的定量化評價方法)。

構建有效連接所有建制鎮以上居民點的“直線三角形”道路交通網絡體系(做到“逢山開路、遇水架橋”)。

對比這個層次的中美交通網絡體系，提出兩點建議：一是增加地級及以上城市數量，數量越多區際關系越緊密(美國有600多個都市統計區，中國需要增加一倍的地級及以上城市數量)；二是消除“斷頭路”和“三角形缺邊路，或繞彎路”，完善建制鎮以上居民點“直線三角形”道路網絡體系。

3.從市場失靈看，構建現代化城鄉區域政策新體系，促進區域協調和可持續發展

有效調控區域發展差距。對區域發展差距的幾點認識：由于各區域資源環境稟賦條件以及在區域分工協作體系中的地位不同，地區發展差距是不可避免的；要將城鄉區域差距控制在社會可承受范圍之內，不僅有利于社會的穩定，同時也在一定程度上有利于經濟的穩定增長；解決區域發展不平衡(或差距)問題，需要政府采取一系列區域調控政策和措施。

未來區域發展差距調控應主要集中在以下幾方面：一是促進各區域農業現代化的發展。事實證明，區域差距更多地體現在各地區的農業和農村發展上。二是促進各地區城鄉區域基礎設施建設的均衡發展，公共基礎設施的差距直接影響著各地區居民收入的差距。三是促進各地區社會公共服務水平的均衡化，盡快建立全國統一的社會保障體系，以及建立以中央政府為主體責任的全國統一規范的區域轉移支付制度等。

區域生態環境可持續發展。區域均衡協調發展，還要處理好經濟社會發展與生態環境保護之間的關系，做到生態環境可持續發展(上位體系和邊界條件)。區域與生態環境關系密切，關系處理不好，經濟發展也搞不好，甚至搞不下去，實際上，生態環境質量也是經濟發展目標的重要組成部分(更好生活的一部分；綠色GDP核算，應該將生態環境治理費用加上，而不是減出去，因為高質量生態環境已成為GDP的重要組成部分，“綠水青山”就是金山銀山！)。

區域生態環境可持續發展新對策。一是強化資源綜合利用(源頭治理之一)。使資源的開采和利用“吃干榨凈”，將人類活動對生態環境的破壞和沖擊降到最低點。二是優化產業布局和結構，大力發展生態環保產業(源頭治理之二)。在布局上，要充分利用自然生態環境容量，發揮自然凈化功能。在結構上，不僅要做“減法”和“除法”，還可以并且也應該做一些“加法”和“乘法”。減除法是指限制生態破壞和環境污染企業的發展；加法是指在不實施“關停并轉”的情況下，通過生態修復和污染治理實現可持續發展；乘法是指大力發展各種廢物循環利用的“靜脈產業”。三是政府還負有推銷良好生態環境的責任。不僅要讓生態環境保護得到轉移支付的支持，而且還要讓這些地區發展起能增加收入的生態環境友好型產業(旅游觀光、農家樂等)。

4.從運行機制看，構建現代化市場經濟條件下的區域經濟運行新機制[7]

明確市場主體。建立以企業為主體(政府有效引導)的區域經濟運行市場機制。從“行政性放權”轉向“市場性放權”，讓企業成為地方市場經濟的主體，也成為國土空間資源使用權的主體。

構建國土空間市場化配置新機制。建立市場化配置國土空間資源的新體制機制，按照所有權和使用權“兩權分離”原則，使空間資源使用權公開向社會開放，形成市場化配置的新體制機制。

確定政府管控的職責和范圍。優化國土空間資源分區行政管理和用途管制的新體系，包括行政區劃和土地用途管制(政府征地和使用等)。

四、沿海三大核心區國土空間規劃的主要經驗

《建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》明確提出：以“一帶一路”倡議、京津冀協同發展、長江經濟帶發展(長三角一體化發展)、粵港澳大灣區建設等重大戰略為引領，促進區域間相互融通補充。三個核心區經濟規模占全國的40%，其中長三角為23%、珠三角為8%、京津冀為9%。面臨著共同問題，需要發達地區率先試點，所以稱為一體化示范區。

(一)長三角經濟一體化

1.背景

2018年11月，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式上宣布，為了更好發揮上海等地區在對外開放中的重要作用，增設中國上海自由貿易試驗區的新片區；在上海證券交易所設立科創板并試點注冊制；支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略(新時期上海的3項新任務)(2)http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-11/05/c_1123664692.htm.。這標志著長江三角洲區域一體化發展迎來了歷史性重大機遇。

中央政治局在審查《長三角地區一體化發展綱要》時指出，長三角是我國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一，在全國經濟發展中具有舉足輕重的地位。長三角一體化發展具有極大的區域帶動和示范作用，要緊扣“一體化”和“高質量”兩個關鍵，帶動整個長江經濟帶和華東地區發展，形成高質量發展的區域集群。要樹立“一體化”意識和“一盤棋”思想，深入推進重點領域一體化建設，強化創新驅動，建設現代化經濟體系，提升產業鏈水平。

歷時地看，國家層面的規劃，有長三角國土規劃、城市群規劃，到現在的一體化規劃；從小長三角到滬蘇浙皖。

2.定位

全國貫徹新發展理念的引領示范區，我國發展強勁活躍的增長極，全球資源配置的亞太門戶，具有全球競爭力的世界級城市群。

3.一體化內容、國土空間布局與組織機構

按照國家發改委《長三角地區一體化發展綱要》和《長三角地區一體化發展三年行動計劃(2018—2020年)》：城鄉區域協調發展、協同創新產業體系建設、基礎設施互聯互通、生態環境共保聯治等；4省區正在圍繞12個專題進行一體化專項，交通能源、科創產業、信息化、信用、環保、公共服務、商務金融7個領域是重點專項規劃(3)http://ah.anhuinews.com/system/2018/06/02/007885366.shtml.。

以上海為核心的扇形空間布局，形成沿海、沿江和沿線7大發展輻射帶：沿海南北支、G60(滬昆)、G45(滬陜)、G50(滬渝)、G92(環杭州灣)、長江；上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善3省市交界的區域成立一體化示范區，面積2 300平方公里，并確定7個方面51項重點工作。

長三角地區領導年度座談會、長三角地區合作與發展聯席會議及其辦公室。

(二)粵港澳大灣區建設

1.背景

2017年7月，香港回歸紀念日和港珠澳大橋通車日，習近平總書記在香港出席《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》簽署儀式，標志著粵港澳大灣區建設的開啟。范圍包括香港地區、澳門地區和廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶等9市，面積5.6萬平方公里。

2.定位

充滿活力的世界級城市群，具有全球影響力的國際科技創新中心，“一帶一路”倡議的重要支撐，內地與港澳深度合作示范區，宜居宜業宜游的優質生活圈。

3.一體化內容、國土空間布局與組織機構

一體化重點是科技創新、基礎設施、現代產業、生態文明、宜居宜業宜游、“一帶一路”倡議、粵港澳合作發展平臺等7大領域；建設深圳前海綜合、廣州南沙全面、珠海橫琴深度等3個重大合作平臺和示范區。

四級兩軸一帶：香港、澳門、廣州和深圳等四級，珠江東西兩岸兩軸，珠江西江流域一帶。

設立粵港澳大灣區建設領導小組，建立行政咨詢體系，探索成立聯合投資開發機構和發展基金，支持粵港澳工商企業界、勞工界、專業服務界、學術界等建立聯系機制。

(三)京津冀協同發展

1.背景

2014年2月，習近平總書記在北京主持召開座談會，聽取京津冀協同發展工作匯報，正式提出京津冀協同發展戰略。目的是以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動京津冀協同發展，調整區域經濟結構和空間結構，推動河北雄安新區和北京城市副中心建設，探索超大城市、特大城市等人口經濟密集地區有序疏解功能、有效治理“大城市病”的優化開發模式；實現以北京、天津為中心引領京津冀城市群發展，帶動環渤海地區協同發展。歷史淵源：京津冀國土整治規劃；“廊坊共識”提出了在公共基礎設施、資源和生態環境保護、產業和公共服務等方面加速一體化進程的愿望。

2.定位

以首都為核心的世界級城市群，區域整體協同發展改革引領區，全國創新驅動經濟增長新引擎，生態修復環境改善示范區。

3.一體化內容、國土空間布局與組織機構

要在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破。

一核雙城、三軸四區、多節點：“一核”指北京，“雙城”指北京、天津；“三軸”指京津、京保石、京唐秦3個產業發展帶和城鎮聚集軸，“四區”指中部核心功能區、東部濱海發展區、南部功能拓展區和西北部生態涵養區；“多節點”包括石家莊、唐山、保定、邯鄲等區域性中心城市和張家口、承德、廊坊、秦皇島、滄州、邢臺、衡水等節點城市。

京津冀協同發展領導小組及辦公室，專家咨詢組等。

五、對蒙新和青藏地區發展戰略的啟示與借鑒

在新一輪國土空間規劃中，一個最大的難題就是如何打破已存在千年的所謂“胡煥庸線”，以最大限度地促進我國國土空間開發和整治“平衡化和充分化”目標的實現。漠河騰沖構成的“胡煥庸線”以西以北地區是我國自然生態環境最脆弱、人口和城鎮極度稀少的地區，包括西南高寒缺氧的青藏地區，以及西北干旱荒漠缺水的蒙新地區，而這兩個地區國土空間治理搞好了，全國的國土空間治理也就不存在問題了。借鑒沿海3個核心區一體化規劃經驗，問題導向與目標導向結合、硬件與軟件結合、發展與改革結合、國內與國外結合、規劃先行與多規合一。本著我國特色的“抓兩頭、促中間”的區域政策，選擇蒙新和青藏地區作為繼沿海三大核心區之后，我國新一輪國土空間規劃和高質量一體化協調發展戰略的主攻方向是合適的和必要的。

(一)推出蒙新和青藏地區國土空間規劃和區域一體化發展戰略正當其時

沿海新一輪跨省區綜合經濟區高質量發展戰略紛紛出臺。除沿海三大核心區域以外，內地一些跨省區綜合經濟區一體化發展思路也在不斷醞釀之中，如長江中游經濟區、成渝經濟區、關中城市群等。

繼“呼包鄂榆”區域發展戰略以后，建議進一步重點推出更加具有獨特區域意義的“蒙新地區”發展戰略(范圍包括內蒙古、新疆、陜西北部、甘肅河西走廊和寧夏西北部)。事實上，蒙新地區是我國跨省區綜合自然區劃和農業綜合發展區劃的重要組成部分(見該兩區劃方案)，也是我國著名的干旱和半干旱地區，與青藏高原高寒地區共同構成了兩大需要特別關照的我國遠西部生態環境脆弱地區。隨著經濟實力的增強，我國已經具備大力開發和整治蒙新地區的能力，接著目前這輪以跨省區綜合經濟區一體化發展的浪潮，提出并促進蒙新地區加速開發和整治一體化發展，努力使其上升為國家級規劃，也是正當其時的！

(二)實現蒙新和青藏地區高質量發展的若干任務

主要以蒙新地區為例加以論述，至于青藏高原主要是解決缺氧問題，主要靠能大眾化的廉價的增氧空調設備的發明及推廣應用。

蒙新地區要努力探索干旱荒漠地區和高寒地區國土空間開發和整治的新機制。蒙新地區需要解決調水問題，要實施“南水北調”西線工程和醞釀中的“紅旗河”工程(還包括渤海海水西調工程)；青藏高原需要解決供氧問題(可研制發明室內增氧空調器來徹底解決)。促進上述關鍵工程的實施，需要蒙新和青藏地區制定新的戰略和新機制，確保新工程的順利實施和建成效果的發揮。通過以上新技術和新機制有效解決生態環境最為脆弱的地區所面臨的問題，那么我國整合國土空間的生態文明建設就可以迎刃而解，并可打破著名的“胡煥庸線”對我國人口、城鎮和經濟布局的不利束縛。

大力推進蒙新和青藏地區一體化進程。按照“四沿”戰略的要求(這里包括沿線和沿邊兩大戰略)，促進蒙新地區空間市場一體化發展，特別是盡快打通著名的沿邊“北方捷道”(包頭—臨河—額濟納旗—哈密—烏魯木齊)；加速呼包巴鄂、呼和浩特—烏蘭察布、赤峰—通遼、額濟納旗—哈密—嘉峪關、環騰格里—巴單吉林—烏蘭布和沙漠地區、北疆地區和南疆地區等地區的一體化；建議推出蒙新甘寧交界地區，即環巴單吉林和烏蘭布和沙漠地區，作為一體化試點地區。

穩步構建區域分工協作新體系。以縣域為基礎，以城鄉分工合作為起點，以都市圈和城市群為依托，構建新時代多層次區域分工協作新體系。構建呼包鄂烏、赤通、環騰巴烏、天山南北坡、南疆等城鎮群。

有效控制發展差距，抓好生態環境可持續發展。圍繞八大沙漠、四大沙地和五大戈壁生態環境脆弱帶治理、城鄉發展差距調控以及精準扶貧等，不斷改善干旱和半干旱地區國土資源開發質量。

(三)爭取上升為國家級區域發展戰略

《建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》明確要求，(要)以“一帶一路”為重點，以西部、東北、中部、東部四大板塊為基礎，以跨省區綜合經濟區為依托，促進區域間相互融通補充，帶動相關板塊融合發展。蒙新地區是我國重要的跨省區綜合經濟區之一，希望該地區抓住機會，內蒙古、新疆、甘肅和寧夏4省共同努力，實現成為國家級區域發展戰略目標。青藏地區也要如此。

做好前期工作。包括形成新的總體戰略思路、明確新的發展目標、理清新的主要任務和提出新的基本對策等。

組織區域協調領導小組和專家智庫。專門的跨省區組織協調機構和高層智庫，確保蒙新和青藏地區戰略目標的實現。