以平度市為例談中小城市改革規(guī)劃對策

杜雪巖 劉 通

(1.青島理工大學琴島學院，山東 青島 266106; 2.青島市城市規(guī)劃設計研究院，山東 青島 266023)

1 概述

隨著中國經(jīng)濟逐步進入新常態(tài)，國家對城鎮(zhèn)化的發(fā)展提出了新的要求，出臺了一系列政策和文件，將中小城市新型城鎮(zhèn)化推到了國家戰(zhàn)略高度。2014年3月，中共中央、國務院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，提出“加快發(fā)展中小城市，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。2018年發(fā)改委提出新型城鎮(zhèn)化建設重點任務，提出加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、提高城市群建設質(zhì)量等五個方面。

大城市爆炸式的發(fā)展模式雖取得矚目成就，但也出現(xiàn)某些方面支撐能力的弱點，如環(huán)境污染、交通擁堵等[1]。而中小城市分布廣泛、生態(tài)環(huán)境良好、形式多樣，擁有比較優(yōu)勢，是新型城鎮(zhèn)化的重要發(fā)展方向。目前，我國中小城市及其直接影響和輻射區(qū)域的城鎮(zhèn)化率僅為33.9%，未來20年內(nèi)，中小城市將成為提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量、推進城鎮(zhèn)化進程加速進行的主要戰(zhàn)場[2]。在已有的城市研究中，大多數(shù)是基于大城市或鄉(xiāng)村所構建的模型和策略，對中小城市的關注較少，缺乏足夠的理論支撐和指導，本文就山東省平度市的綜合改革發(fā)展對策進行研究，對其他中小城市發(fā)展具有借鑒意義。

2 中小城市城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律分析

2.1 中小城市特征分析

2.1.1分布廣泛且與鄉(xiāng)村聯(lián)系密切

相比于大城市，中小城市數(shù)量大，分布均勻，占全國總人口超過75%，占全國經(jīng)濟總量超過55%，是推動國民經(jīng)濟發(fā)展的有生力量[3]。中小城市在地理位置上與鄉(xiāng)村距離更近，且通常具有相似的文化傳統(tǒng)和價值認同，也是農(nóng)村剩余勞動力進城門檻較低的選擇。與此同時，中小城市也為鄉(xiāng)村提供一定程度的公共服務，與鄉(xiāng)村有直接的互動和聯(lián)系，是鄉(xiāng)村居民在心理上和經(jīng)濟上均較容易接受的城市居民點。

2.1.2發(fā)展受政策影響顯著

中小城市通常不是區(qū)域的中心，不具備大城市完善的發(fā)展體系和穩(wěn)定的城市結構，由于自身發(fā)展規(guī)模和要素集聚的局限，城市發(fā)展方向及內(nèi)部結構缺乏穩(wěn)定性，易受到區(qū)域發(fā)展環(huán)境和政策的影響[4]。這種不穩(wěn)定性也給自身帶來一定的發(fā)展機遇，在新型城鎮(zhèn)化的浪潮中，國家政策愈加側重中小城市的發(fā)展，區(qū)域協(xié)調(diào)體化發(fā)展，將成為未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的必經(jīng)之路。

2.1.3建設水平相對低下

由于制度的約束，中小城市自我發(fā)展能力不足，加之我國現(xiàn)行的財政體制，讓中小城市無法解決公共服務的資金需求，以致于基礎設施建設不夠完善，公共服務水平較為低下。主要表現(xiàn)為公共服務設施配置不足、配建水平較低，不能滿足居民對高質(zhì)量生活的需求；基礎設施建設不完善，在交通、給排水、通信等方面的配建水平相對較低。

2.2 中小城市發(fā)展優(yōu)勢分析

2.2.1中小城市綜合發(fā)展空間巨大

目前，大部分的中小城市處于工業(yè)化初期和中期階段，具有較高上升空間。相對于大城市，其生態(tài)環(huán)境良好，生活成本較低。相對于鄉(xiāng)村，其公共服務設施、基礎設施相對完善，且對農(nóng)村剩余勞動力具有較強吸引力，人力資源和自然資源均具有更為豐富的儲備，這些都將為其城鎮(zhèn)化過程提供持續(xù)的增長動力。

2.2.2中小城市數(shù)量及分布上的優(yōu)勢

中小城市分布廣、功能各異且形式多樣，具有自身的文化和特質(zhì)性，是區(qū)域之中數(shù)量較多的聚集點，也是農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的重要連接點。分布廣泛的中小城市是實現(xiàn)我國城市化全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)健康地發(fā)展極其重要的一環(huán)。由于數(shù)量眾多，中小城市可有效成為大城市與鄉(xiāng)村的連接點，起到承上啟下的作用，對區(qū)域覆蓋將更為全面。

2.2.3中小城市對解決大城市問題的優(yōu)勢

大城市的爆炸式發(fā)展，已出現(xiàn)了某些方面支撐能力的弱點，如交通擁堵問題開始爆發(fā)，環(huán)境問題開始積累，大城市病開始出現(xiàn)。中小城市正處于工業(yè)化發(fā)展中期，是發(fā)展速度較高的時期，且在生態(tài)環(huán)境、自然資源等方面均比大城市更具有發(fā)展的潛力，可在一定程度上彌補大城市問題，且由于受到國家政策的支持，具有較好的發(fā)展機遇。中小城市在發(fā)展過程之中應探索符合自身的發(fā)展道路，吸取大城市的發(fā)展經(jīng)驗和教訓，避免出現(xiàn)大城市已有的城市問題。

2.3 中小城市城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢

2.3.1區(qū)域城鎮(zhèn)體系趨向完整

在區(qū)域之中，城市與城鎮(zhèn)之間的分工更加明確，合作更加密切。未來將形成以大城市為依托，中小城市為重點，逐級輻射的城市群。目前在我國發(fā)達地區(qū)，如長三角、珠三角地區(qū)，已經(jīng)形成較大的城市群；以青島為龍頭的山東半島城市群也在逐步形成。其次，中小城市在區(qū)域中發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，形成專業(yè)化特色，城市之間的關系由競爭轉(zhuǎn)向競合，交通、基礎設施的改善以及互聯(lián)網(wǎng)的應用使城市之間的聯(lián)系更加密切。

2.3.2中小城市人口吸納能力增強

在新型城鎮(zhèn)化背景下，中小城市吸納人口展現(xiàn)出較大的優(yōu)勢，農(nóng)村人口、大城市人口均在一定程度上向中小城市轉(zhuǎn)移。城市工作崗位對農(nóng)村剩余勞動力形成的引力以及農(nóng)村基礎設施和公共服務設施不足形成的推力，使農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。大城市環(huán)境問題、擁擠問題及生活成本高昂使部分大城市居民向中小城市轉(zhuǎn)移。加之中小城市得到的國家政策傾斜，使之對人口的吸納能力遇到前所未有的機遇。

2.3.3城鄉(xiāng)二元結構逐步減緩

中小城市帶動鄉(xiāng)村的發(fā)展，可以促進城鄉(xiāng)進一步融合。首先，中小城市對鄉(xiāng)村的帶動更為直接，由于地域和生活方式的接近，中小城市更易于被鄉(xiāng)村居民接受，且由于新型社區(qū)的建設，可以形成一種城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會管理體制。其次城鄉(xiāng)二元結構將逐步減緩和消除，新型城鎮(zhèn)化以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌能力和城鄉(xiāng)一體化水平高低為標志，將更加關注區(qū)域的物質(zhì)文明、精神文明和生態(tài)文明。

4 平度市中小城市綜合改革規(guī)劃對策

4.1 區(qū)域競合關系中確定發(fā)展定位

中小城市的發(fā)展要明確區(qū)域格局、態(tài)勢、區(qū)域分工協(xié)作，不能追求大城市的綜合化的發(fā)展道路。應充分結合自身特點尋求個性化的發(fā)展思路，將區(qū)域競爭關系轉(zhuǎn)化為競合關系，發(fā)揮自身特色和比較優(yōu)勢，承擔起區(qū)域分工。

就平度市而言，應發(fā)揮環(huán)渤海城鎮(zhèn)圈、藍色經(jīng)濟區(qū)、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)交匯的優(yōu)勢，結合政治導向?qū)⑵蕉劝l(fā)展成一個以中型綜合城市為核心，多個特色小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展的示范性中小城市群。鞏固生態(tài)農(nóng)業(yè)、食品飲料等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；拓展旅游業(yè)、服務業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)。有效利用大沽河生態(tài)廊道、大澤山景區(qū)等資源，塑造生態(tài)平度；挖掘魏碑石刻、即墨故城等文化遺產(chǎn)，結合平度木版年畫、柳腔等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，塑造文化平度。

4.2 全域統(tǒng)籌規(guī)劃中控制城鎮(zhèn)規(guī)模

對比大城市中心集聚的發(fā)展思路，中小城市的發(fā)展目標應是去中心化，帶動全域發(fā)展。在總體規(guī)劃中，統(tǒng)籌全域城鎮(zhèn)體系，控制城鎮(zhèn)規(guī)模，劃定永久城市增長邊界，保護生態(tài)環(huán)境，避免盲目擴張而重蹈大城市的覆轍。

以平度市為例，改革過程中應避免中心城區(qū)盲目擴張，應從全域出發(fā)統(tǒng)籌規(guī)劃，促使全域協(xié)同發(fā)展。主要思路是以兩條發(fā)展軸線形成全域的發(fā)展架構，強化沿G2011形成的“南村—平度—新河”南北向發(fā)展軸，帶動沿線村鎮(zhèn)發(fā)展，推動沿S16形成的“明村—平度—云山”東西向發(fā)展軸發(fā)展。積極發(fā)展城市副中心、重點鎮(zhèn)，并提出鎮(zhèn)級市的概念，重點打造南村綜合工業(yè)組團、新河化工產(chǎn)業(yè)組團。

4.3 挖掘產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢中建設特色小鎮(zhèn)

“小而精、特而強”的專業(yè)化發(fā)展道路，是適于小城鎮(zhèn)發(fā)展的有效路徑。中小城市改革應摒棄以往標準化、規(guī)模化的思路，在城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、風貌和生活等方面均應突出特色，提高吸引力和競爭力。

平度市建設特色小鎮(zhèn)是改革中的一項重要措施，在“一主兩副四組團”的整體城鎮(zhèn)格局下，創(chuàng)新人口機制和多元化融資機制，提出建設南村家電小鎮(zhèn)、新河編制工藝小鎮(zhèn)、同和特色示范園區(qū)、大澤山旅游度假小鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn)，避免發(fā)展成為產(chǎn)業(yè)園區(qū)或傳統(tǒng)鎮(zhèn)區(qū)，應推行產(chǎn)城融合，集生態(tài)、生活于一體的綜合性區(qū)域。

4.4 建設新型城鎮(zhèn)中完善基礎設施

中小城市目前與大城市一項重大差距在于基礎設施和公共服務設施配建水平落后。隨著綠色城鎮(zhèn)、智慧城鎮(zhèn)、人文城鎮(zhèn)等新型城鎮(zhèn)的出現(xiàn)，中小城市具有比大城市更小的改造成本，基礎設施建設應采用較為科學先進的新型建設模式，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

以平度市為例，在綠色城鎮(zhèn)方面，應構建市區(qū)及各組團生態(tài)網(wǎng)絡，預留生態(tài)廊道；編制氣候適應性規(guī)劃，調(diào)節(jié)“冬冷夏熱”氣候，引入通風廊道，治理霧霾污染；推進節(jié)能建筑、綠色建筑建設，鼓勵使用新能源。在智慧城鎮(zhèn)方面，發(fā)展智能交通、智能電網(wǎng)、智能管網(wǎng)、智能水務、智能園區(qū)等，推進光纖入戶，推廣電子支付系統(tǒng)。在人文城鎮(zhèn)方面，挖掘岳石文化、即墨故城遺址等文化，建設開放式街區(qū)，塑造場所精神。

5 結語

大城市與中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，合理發(fā)展中小城市成為推進我國城鎮(zhèn)化的重要途徑，在國家推行新型城鎮(zhèn)化的背景下，中小城市的發(fā)展面臨前所未有的機遇和挑戰(zhàn)，如何發(fā)揮中小城市的特色和優(yōu)勢，合理推進城鄉(xiāng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，是中小城市城鎮(zhèn)化的重要任務。本文以平度市為例對中小城市改革進行了研究，總結中小城市的發(fā)展規(guī)律和發(fā)展趨勢，并針對平度市的實際情況提出了相應的發(fā)展對策，以期為全國中小城市的綜合改革發(fā)展提供借鑒意義。