論預算績效指標框架的構建
——基于內外部評價主體視角

馬蔡琛 陳蕾宇

自21世紀之初國家首次提出“建立預算績效評價體系”以來，預算績效管理改革在中國取得了長足的進步。近年來，黨中央對其的重視又上升到了新高度，在十九大報告中明確提出要建立規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。2018年9月公布的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》進一步明確要構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。預算績效管理的關鍵在于設計與凝練出具有橫向可比性與縱向銜接性的績效指標，這不僅是開展預算績效管理的前提，也是預算管理技術改進的內在要求?？v觀全球預算績效管理的最新改革實踐，日益呈現出考評主體多元化的趨勢，總體可分為內部(財政預算管理及業務部門、各資金使用部門)和外部(立法機構、審計機構等)兩大考評主體。但因內外部考評主體在信息獲取、獨立性等方面存在的結構性差異，以及各主體間不同的利益訴求與評價動機(決策、控制、管理、監督動機)，各主體在評價對象與評價側重點的選擇上也有所不同。因此，有必要基于內外部評價主體視角，兼顧各方利益訴求，探求如何促成內外部評價指標體系間有效銜接，切實解決內外部評價“兩張皮”的現實問題。

一、預算績效指標與評價主體文獻述評

構建預算績效指標是推進績效評價的核心環節，就研究探索而言，早在半個多世紀以前，Ridgway就曾指出，使用單一評價指標容易出現博弈與合謀現象，應采用多重權重指標方法，為每一種指標設置各自的效度和信度范圍，以此減少博弈行為。[注]①Ridgway，“Dysfunctional Consequences of Performance Measurements”，Administrative Science Quarterly，vol.1，no.2(September 1956)，pp.240-247.Callahan從績效目標、績效指標的收集、數據來源、績效信息追蹤等角度，系統考察了績效評價的操作過程，提出應設計并區分“中間結果”與“最終結果”兩類指標。[注]②Callahan K，“Performance Measurement：Getting Results(2nd Edition)”，Journal of the American Planning Association，vol 74.，no.1(February 2008)，pp.140-141.還有研究者從預算的功能性出發，分類探討諸如治安類等個性績效評價指標的設計問題。[注]Rautiainen A，Urquía-Grande E，“Institutional Logicsin Police Performance Indicator Development：A Comparative Case Study of Spain and Finland”，Taylor & Francis，vol.26，no.2(2017)，pp.165-191.就政府部門的實踐而言，美國審計總署(GAO)將績效指標分為項目活動實施水平、項目直接提供的產品或服務、產品或服務的結果等三大類。[注]GAO：“Performance Measurement and Evaluation：Definitions and Relationships”，May 2，2011，https：//www.gao.gov/special.pubs/gg98026，September 20，2018.OECD將績效指標分為單獨指標(投入、產出、結果)與比率指標(效率、生產率、效果)兩類。[注]OECD：“Measuring Government Activity，OECD Publishing”，Apiral 29，2009，https：//doi.org/10.1787/9789264060784-en，September 20，2018.澳大利亞按照投入、產出、結果的邏輯模型，采用3E法對應設置質量、數量及成本等指標。[注]Australian Government Productive Commission：“Approach to Performance Reporting”，Junuary 2015，https：//www.pc.gov.au/research/ongoing/report-on-government-services/2015，September 20，2018.

總體而言，從現有文獻來看，關于如何構建預算績效指標的研究已頗具規模，但很少從評價主體的視角來探討，少數關于評價主體的研究也單從多元化主體的選擇來展開。比如有研究者指出，美國的績效考評主體由執行部門、預算管理辦公室(OMB)、審計總署(GAO)三方構成。[注]江蘇省昆山市財政局財政監督課題組：《試論當前財政支出績效監督的制度性安排——基于美國績效評價制度設計的思考》，《財政監督》2009年第1期。澳大利亞預算績效的內部評價主體包括財政部、內閣預算支出委員會以及公共服務委員會，[注]陳志斌：《澳大利亞政府績效預算管理及借鑒》，《中國財政》2012年第9期。外部評價主體由審計署和公共賬目審計聯合委員會構成。[注]Hawke L，“Performance Budgeting in Australia”，OECD Journal on Budgeting，vol.7，no.3(2007)，p.133.還有研究者認為，公眾、媒體以及第三方評價主體(研究機構與民間中介組織)也是績效評價的重要力量。公眾參與績效評估，能夠強化政府治理與公共服務的質量，[注]Yang K and Holzer M，“The Performance-Trust Link：Implications for Performance Measurement”，Public Administration Review，vol.66，no.1(January 2006)，pp.114-126.可運用顧客滿意指數(ACSI)模型來測量公眾滿意度。[注]Johnson M D，“The evolution and future of national customer satisfaction index models”，Journal of economic Psychology，vol.22，no.2(April 2001)，pp.217-245.而作為政府與公眾溝通橋梁的大眾媒體，可引發強大的輿情壓力，對于政府政策、項目執行監督與評價也發揮著重要作用。[注]于文軒、馬亮、楊媛：《政府績效外部評估：現狀評價、問題識別與前景展望》，《甘肅行政學院學報》2016年第5期。另外，美國雪城(Syracuse)大學的麥斯威爾(Maxwell)公共事務學院以及坎貝爾研究所等機構的績效報告的客觀公正性也引起了政府部門和社會公眾的廣泛關注和好評。[注]鄭新建、許正中：《國際績效預算改革與實踐》，北京：中國財政經濟出版社，2014年，第125頁。

以上研究盡管為績效評價主體的選擇及其指標的構建提供了一定的參考，但單方面研究預算評價主體，或脫離評價主體來探討績效指標的設計，不能從整體上把握各主體間的聯系，容易造成有一類主體就有一套評價指標的局面，增大了績效評價的繁雜程度。因此，本文擬從整體上探討不同主體對于預算績效指標的側重點選擇，并增進內外部評價指標體系之間的銜接與整合。

二、內外部績效評價主體的選擇與優勢分析

(一)內外部績效評價主體的類型分布

績效評價工作任務繁重，僅靠單一部門來完成是不現實的，故需要多個評價主體依據各自的優勢協同推進。從各國的實踐來看，預算績效管理也呈現考評主體多元化的特征，總體可歸納為財政預算機構、各預算資金使用部門、立法監督機構、審計部門、第三方機構、媒體和公眾六類主體。需要注意的是，這六類主體并不是孤立存在的，而是呈現一種相互協作且彼此制衡的共同治理結構。為避免加大績效評價工作的繁復性，需對內外部主體加以分類，厘清組織主體、實施主體、參與主體與受托主體(見下頁表1)，重點從內外部組織及實施主體的職責、優勢、利益訴求等要素出發，分析內外部績效指標體系的銜接以及指標的側重點選擇問題。而作為參與主體與受益主體的社會公眾，通常以公眾滿意度作為測度指標，嵌入內外部績效評價指標體系中；作為受托方的第三方評價主體，可依托于委托主體來選擇績效指標。

表1 內外部預算績效評價主體分類

注：以中央財政為例，財政各業務管理機構是指國防司、行政政法司、科教司、文化司、經濟建設司、農業司、社會保障司7大部門。

(二)內外部績效評價主體的優勢分析

在多元績效評價主體的框架下，由于內外部主體在信息資源占有量、權責分布等方面存在差異，故各主體在績效評價中有著不同的相對優勢(如經濟性、獨立性等)。秉承內外部主體的相對優勢，各主體也可選擇適當的評價范圍與指標側重點，來更有針對性地開展績效管理與評價工作。

1.內部績效評價主體的經濟性優勢

具體來說，就經濟性而言，主要關注開展評價的顯性和隱性成本，即在績效評價中消耗的人力、物力、財力資源以及對被評價對象的負面影響。績效評價的執行者應盡量降低評價成本，因為成本限制往往是開展績效評價的瓶頸。而評價成本往往與信息的可獲得性和評價對象的規模有關，前者與評價成本呈反比關系，后者則呈正比關系。首先，在績效信息獲取方面，內部評價主體作為預算的直接接觸者，對于績效信息的獲取與掌控更為方便且全面，故由內部主體開展績效評價相較于外部主體更具經濟性。其次，預算績效評價從微觀到宏觀，可分為項目支出、部門整體支出、財政預算績效評價等不同層次。單就項目支出績效評價而言，由于公共支出項目數量眾多且規模龐大，若都交由財政或審計等單一部門來完成是不經濟的。故應將三類預算績效評價分別對應更具比較優勢的評價主體，各主體在可承受的能力與職責范圍內選擇適當的評價對象，從而實現預算管理的全覆蓋。從經濟性出發，每個支出部門應負責一定數量范圍內的項目支出評價工作，即將項目評價交給各支出部門進行自評，財政部門只負責對項目申請的事前把控；而財政各業務管理機構可依托對分管部門的預算審核職能，開展部門整體支出績效評價；財政預算管理機構可發揮對預算整體的審核職能，對財政預算的整體績效進行評價。

2.外部績效評價主體的獨立性優勢

獨立性是保證預算績效評價結果準確性的必要條件。評價主體與評價對象的利益關系越密切，評估結論越容易被扭曲。正如托馬斯·戴伊(Thomas R.Dye)所指出的，若由執行決策的人來主持政策評估，那么評估結果只會顯示項目所產生的積極效果，[注]托馬斯·戴伊：《自上而下的政策制定》，鞠方安等譯，北京：中國人民大學出版社，2002年，第212頁。預算績效評價亦是如此。由預算執行機構開展的績效評價，在自我認同等心理作用及規避問責等利益驅動下，難免使評價結果頗具主觀色彩。而由財政部門主導的績效評價，為消除具體支出部門對于績效評價的抵觸心理，有時也會采取諸如上調績效等級等激勵策略，來換取支出部門的支持與配合。[注]葛蕾蕾：《多元政府績效評價主體的構建》，《山東社會科學》2011年第6期。從這個意義上講，有必要引入利益相對超脫的外部評價主體(立法審計機構等)，對預算績效進行事后再評價；也可就某一專題進行跨部門的多項目綜合績效評價。例如，澳大利亞國家審計署及新南威爾士州等地區的審計機關開展了跨部門重要項目的績效審計，其比例占績效審計總工作量的35%以上。[注]CPA Australia：“Public Sector Performance Audit”，May 2015，https：//www.cpaaustralia.com.au/～/media/corporate/allfiles/document/professional-resources/public-sector，September 23，2018.而作為中國績效審計先行者的深圳市在2012-2017年間分別對交通、環境治理等多個領域實施跨部門項目支出績效審計，一定程度上克服了各項目之間整體性與可比性欠缺等問題。

三、內外部評價主體的利益訴求與動機分析

(一)內部評價主體

績效評價對政府部門來說是一種內部管理和控制方式，其意義并非局限于對政府行為的監督，而是通過引入技術理性的思維，實現以目標結果為導向的高效管理與自我激勵。Behn也認為，績效評價之目的在于獲取績效信息。[注]Behn R D，“Why Measure Performance? Different Purposes Require Different Measures”，Public Administration Review，vol.63，no.5(August 2003)，pp.586-606.績效信息的主要用途與使用動機可歸結為決策、控制與管理三類。依據內部主體的宏觀、中觀、微觀劃分，參照各自不同的利益訴求，筆者將三類評價動機進一步歸納如下：

1.宏觀層面：財政預算管理機構之決策動機

在現代財政發展史中，財政壓力(赤字)是推動績效評價的主要原因。面對紛繁復雜的公共需求，如何將有限的財政資金合理分配，從而最大限度地提升公共資源的邊際配置效率，是財政預算管理機構推動績效評價的主要利益訴求。對應的評價動機體現為，利用績效信息進行預算決策，以回答“應該把公共資金分配給什么項目、什么部門或者什么計劃”的問題。正如美國行政管理和預算局(OMB)所指出的那樣，績效信息具有甄別項目優劣的用途，預算支出決策不僅要有良好的愿望，還要有確鑿的證據，證明這些投資能夠帶來較高的社會回報。[注]OMB：“The President's Budget for fiscal Year 2013，Analytical Perspectives”，February 13，2012，http：//www.whitehouse.gov/omb/budget，September 25，2018.故預算管理機構在審核預算的過程中，應重點考察財政支出的配置效率。通過審核項目績效目標申報表，將預期所要達到的績效與預算計劃進行成本收益分析，以便在既定預算總額下，將預算資金分配給更為迫切或具有更高績效的項目。

2.中觀層面：財政各業務管理機構之控制動機

財政各業務管理機構與財政預算管理機構同屬財政部門，其利益訴求都聚焦于合理分配公共資源，緩解財政壓力，但評價動機卻不盡相同。財政各業務管理部門作為聯系財政預算管理機構與預算資金使用部門的中間樞紐，針對各資金使用部門爭取預算規模最大化的傾向，其主要評價動機在于有效控制，即建立內部控制與成本控制系統，使得財政支出更具經濟性。正如Wildavsky早在20多年前所描繪的那樣，預算類似于冰山，大部分都處于水面以下，即預算多為以往年度已確定的內容，如果沒有特定的理由很難改變。[注]Aaron Wildavsky and Naomi Caiden，The New Politics of the Budgetary Process(3rd ed)，New York：Addison Wesley Publishing Company，1997，pp.45.各部門都不愿意刪減各自的預算規模。而績效評價可作為“破冰利刃”，對各分管部門的預算進行一定程度上的調整與控制。譬如，美國資源管理辦公室(The Resource Management Office，RMOs)作為行政管理和預算局(OMB)的核心業務部門，就負責控制與調整所分管領域的所有預算和計劃問題。[注]雪莉·琳內·湯姆金：《透視美國管理與預算局——總統預算局內的政治與過程》，茍燕楠譯，上海：上海財經大學出版社，2009年，第10-11頁。

3.微觀層面：預算資金使用部門之管理動機

各部門作為預算資金的使用者，都對本身的職責和功能具有一定的執著感，即總認為自己的工作是最重要的，從而具有追求自身預算規模最大化的訴求。而預算資金使用部門之所以開展績效評價，一方面源自財政績效問責的外在壓力，另一方面則源于證明自身支出效果的內在訴求。隨著績效評價結果影響未來預算分配終將成為一種趨勢，各資金使用部門為了爭取到更多的預算資金，也有足夠的動機去嚴格管理與把控預算實施過程。通過追蹤績效信息，了解各項計劃的實施狀態，及時發現與糾正偏差，并識別管理過程中的問題，力爭各項計劃接近預期目標，以證明資金使用的效率和效益。在中國，已有一些地區為更好地管理與把控項目而開展了一系列的績效追蹤管理工作，比如，上海市閔行區水務局2017年針對防汛積水點改造項目進行績效監測，及時發現并糾正了諸如項目款項未及時撥付、招投標工作滯后、部分計劃進度緩慢等問題。

(二)外部評價主體

1.立法監督機構

由于公眾具有分散化、利益需求多元化、認知差異化等特性，若由公眾直接參與預算的決策與監督管理，很難達成一致而有效的意見。故基于委托-代理理論，作為民意代表的立法監督機構，有必要基于公眾利益，廣泛地聽取與協調不同群體的利益訴求，在審議年度預算草案時，切實整合公眾的需求信息，而不盲目地受某一利益相關方的影響。這是立法監督機構的第一訴求，也是區別于內部主體之處。此外，作為監督制衡方的立法機構，還具有監督內部評價主體的訴求與動機。由于內部評價主體和預算資金具有直接關聯性，其績效評價往往站在符合自身利益的立場來衡量，評價結果也難免會偏離客觀事實。比如，在對2011-2014年華南某省農村危房改造補助專項資金的績效評價中，兩個省級主管部門的自評得分都在95分以上，但經由省人大委托第三方進行再評價，得分僅為70多分。[注]駱驍驊：《財政支出績效第三方評估，省人大常委會首吃“螃蟹”》，http：//static.nfapp.Sout-hcn.com/content/201801/19/c920482.html。因此，基于公眾委托責任，立法監督機構有必要進行預算績效的外部再評價，以檢驗預算活動的真實績效，并進行外部問責。

2.審計機關

由于績效評價工作的繁復性，單單依靠立法部門的力量顯然不夠，因而往往會委托審計機關作為外部績效評價的執行者，向立法機構提供績效信息。審計機關和立法機構具有相同的訴求，即監督與審核各資金使用部門及項目的績效狀況，驗證各部門的預算活動是否真正取得高績效，以此督促各部門相對客觀地進行績效評價。例如，美國審計總署(GAO)受國會委托，采用3E評價法對部門、項目、計劃等開展績效審計。[注]GAO：“Performance Auditing：The Experiences of the United States Government Accountability Office”，Sep 25，2013，https：//www.gao.gov/products/GAO-13-868T，September 23，2018.美國一些州通常還將績效審計看作“日落評估”(sunset review)的一部分，即對計劃或機構進行立法審查，若不能獲得立法機關的肯定，這些計劃將會自動中止。[注]Mikesell J，Fiscal Administration：Analysisand Applications for the Public Sector(9th ed)，Wadsworth：Cengage Learning，2013，pp.67.瑞典國家審計局(SNAO)同樣是受國會委托，每年要對250個機構進行約30次績效審計，涵蓋了經濟性、效率性、效果性、系統、管理、目標相關、政策和實證審計等八種績效審計類型。[注]Gr?nlund A and Sv?rdsten F，“Value for money and the rule of law：the (new) performance audit in Sweden”，International Journal of Public Sector Management，vol.24，no.2(2011)，pp.107-121.

四、內外部預算績效評價指標的側重點選擇

現實中可以用于績效評價的資源總是有限甚至是匱乏的，評價主體不可能也沒有精力去掌握所有的預算資金績效信息。各主體應根據各自的優勢，選擇合適的評價范圍，也應根據相應的訴求與評價動機，厘清不同評價主體所應重點參與的評價階段(事前規劃、事中控制、事后評價)，并有選擇地重點關注某類績效指標(決策、管理、結果類)(見表2)。

表2 內部評價主體指標側重點選擇

(一)財政部門的側重點

基于財政預算管理部門的決策動機及財政業務管理部門的控制動機，由財政部門主導的績效評價往往注重事前規劃與事后評價。事前規劃的目的在于從源頭上控制成本，并甄別項目優劣，為預算決策做好前期準備。這樣就可以將有限的預算資金配置于更為急迫或在同等預期績效下成本最低的項目。

具體來說，就財政業務管理部門而言，針對基本支出，應重點關注在職人員控制率、人員經費保障率、公用經費保障率、人均公用經費變動率等常規性績效指標，考核部門對人員成本、行政成本的控制程度；針對項目支出，則應關注項目相關性、立項必要性、項目可行性、績效指標科學性、預算規模合理性[注]這是對項目預算安排經濟性的考察，目的是避免出現單一項目金額巨大或者“小項目、大預算”的狀況。、預算細化度等更具針對性的績效指標，從分管部門的項目庫中篩選出相對優質的項目，作為預算決策參考。就財政預算管理部門而言，應在財政業務管理部門對各分管部門預算審核考評的基礎上，重點關注項目的非重復性。[注]國內在預算項目的安排上存在重復性問題。比如在農民培訓問題上，就有農業部、人社部、水利部等十幾個部委各設項目，且培訓對象、內容相互重疊。還要比較部門間的類似項目，通過對各部門以往年度績效目標實現狀況、成本節約或效率改進狀況等績效指標的考核，將項目資金分配給績效高的部門，剔除其他部門中相似的低績效項目。此外，還需從整體上掌握經濟建設、教育、農業、社會保障、衛生等民生支出占比(及占比變動率)等績效指標，以保證各類民生事業相對均衡地發展。

事后評價的目的在于，掌握本年度預算執行結果及目標實現程度等績效信息，探尋低績效項目所存在的諸如預算配置不合理或部門履責缺失等原因，作為未來年度的預算決策參考?；诮洕?，財政業務管理部門負責對部門整體支出進行績效評價，通過對工作實際完成率、完成及時率、質量達標率、績效目標實現率、重點工作辦結率、運營成本控制率等指標的考核，重點關注部門履行職責的能力，履職能力強的部門將在下年度的預算分配中具有優先獲得權。財政預算管理部門負責對財政預算整體進行績效評價，重點關注預算整體所帶來的經濟、社會、生態效益，通過對各效益指標的分析，找出薄弱環節并制定整改方案，為下年度的預算安排提供基礎性信息。以社會效益為例，可通過貧困人口減少率、人均受教育年限變動率、失業變動率、醫療養老保險覆蓋率等績效指標，考核重點民生問題的改善程度。若其中某項指標未達到預期水平，在排除管理因素的前提下，可在下年度適度追加預算；如系管理因素所致，則啟動相應的問責機制。

(二)預算資金使用部門的側重點

基于績效信息分布的基本機理，應該由預算資金使用部門主導項目支出績效評價。某些支出部門作為“項目資金申請者”對于千辛萬苦爭取到的資金，很少有動力去關注資金配置是否合理等事前規劃問題，而是面對問責壓力，側重于對項目支出進行事中控制及事后評價。事中控制主要體現為追蹤績效信息，通過對資金落實、業務管理及財務管理三類指標的考核，及時識別管理過程中的問題，借以尋求改善現有的管理方式或管理流程；并通過對項目完成進度、計劃完成率、驗收合格率等績效指標的考核，辨別各項計劃的實施進度與狀態，及時發現與糾正偏差。

事后評價側重于對項目產出及效果的考核。雖然基于以結果為導向的績效預算理念，應以效果指標為主導進行績效評價，但因效果的難以控制性，預算資金使用部門往往退而求其次，關注于產出類指標。具體來說，首先，產出與效果之間的因果關系很難確定。效果往往是多因之果，很難分辨某種效果是否由此項目而引發，也很難判別該項目對某種效果做出了多大貢獻。其次，受各種環境因素的影響，有時所預期的效果并不能顯現。Bouckaert將這種特征形象地稱為公共部門的“大峽谷”，產出與效果分別位于兩端，[注]Bouckaert G and Halligan J，Managing Performance：International Comparisons，New York：Routledge，2007，pp.33.兩者間的聯系是間斷且遙不可及的。譬如，就業培訓項目想要達到的效果為提升就業率，但預算資金使用部門往往只能對培訓合格率等產出指標負責。因為培訓只能保證學員在某一領域的技能提升，但就業還會受到諸如崗位限制、學員個人因素(家庭環境、心理方面)等的影響，即使通過培訓，最終也可能就業失敗。而且就業率的提升也可能是由教育、鼓勵創業等項目所導致的，培訓本身到底對提升就業率有多大的貢獻是很難測量的。

針對此類問題，可將項目按照效果實現的高、低概率進行分類。對于低概率項目可重點關注產出類指標，對于高概率項目，則重點關注效果類指標。一般來說，基本建設工程類項目，比如高速公路修繕、農村供水項目等，屬于高概率的效果實現項目；而社會類項目，比如長期失業人員就業培訓、防止虐待兒童項目等，則屬于低概率的效果實現項目，此類項目效果的實現容易受不可控因素干擾。[注]詹姆斯·C.麥克戴維：《項目評價與績效測量：實踐入門》，李凌艷、張丹慧譯，北京：教育科學出版社，2011年，第63頁。

(三)立法審計機構的側重點

基于獨立性分析，立法與審計機構有必要發揮其監督職能，對預算執行結果進行績效審計。雖說績效評價與績效審計機構均可視為對預算活動結果與成效的信息反饋系統，但兩者仍舊存在不同的利益訴求，其評價的側重點也有所不同?？傮w來說，立法與審計機關具有反映公眾需求與監控內部評價主體的先天訴求，側重于對預算進行事前掌控與事后評價。就事前掌控來說，立法機構側重于項目的相關性與民生支出的占比等績效指標，重點考察項目與公眾需求的匹配度及財政改善民生的努力程度。此外，還關注預算細化度、預算完整度、債務率等績效指標，從整體上考核財政預算的綜合管理水平及對債務風險的控制程度。

就事后評價而言，審計機關受立法機構委托，一方面驗證績效信息的真實性，問責虛假信息，督促各部門客觀地進行績效評價；另一方面在合規性審查基礎上，利用對預算活動經濟性、效率和效果的考察，查證預算活動的真實績效狀況，并提出改進績效的相關建議。故其績效指標可分為績效信息驗證(績效信息真實性、績效標準合理性)、績效水平評價(經濟性、效率、有效性)這樣兩大類。但就3E指標來看，績效審計對于效率、有效性的關注程度要高于經濟性。通過對澳大利亞審計總署績效審計報告的考察就會發現，自2008年起，經濟性出現的頻率呈下降趨勢，而效率與有效性則成為主要焦點。[注]Tudor A T，“Performance audit in public sector entities：a new challenge for Eastern European countries”，Transylvanian Review of Administrative Sciences，vol.3，no.19(2007)，pp.126-141.而因績效審計往往關注規范性——比較“是什么”與“應該是什么”的問題，相比于內部績效評價關注有效性來說，績效審計更側重于關注效率指標。

五、內外部績效評價指標體系的銜接與整合

基于內外部評價主體的不同訴求，盡管其選取預算績效指標的側重點存在差異，但從整體上來看，內外部評價也存在諸多相似之處。比如作為重要外部評價主體的審計機關所開展的績效審計與內部績效評價相比，兩者在評價內容上就具有共同范圍(3E評價)。[注]Hatry H P，Performance Measurement：Getting Results，Washington：The Urban Institute，2006，pp.8.從概念性出發，財政部預算司認為，績效評價是對財政支出經濟性、效率和效益的評價，它實際來源于20世紀60年代美國審計署在績效審計中提出的3E評價法。[注]蔡立輝：《政府績效評估》，北京：中國人民大學出版社，2012年，第3-4頁。另外，兩者同為對預算活動結果與成效的信息反饋，不但要考核項目效果的實現程度，還要分析低績效產生的原因，提升其利用資源的經濟效率。因此，有必要構建內外部績效評價指標的有效銜接，規避內外部評價“兩張皮”的狀況，具體可從以下兩方面著手：

(一)整合內外部績效評價的共性指標框架

2018年，美國審計署重新修訂了國家審計準則，包括關于績效審計如何進行有效性評判的18條舉例說明。比如預期目標的實現程度、預算方案的可替代性、項目計劃的非重復性、資源到位及到位及時性、采購經濟及時性、績效測量可靠相關性、財務信息可靠性等。[注]GAO：“Goverment Auditing Standars 2018 Revision”，July 17，2018，https：//www.Gao.Gov/assets/700/693136，September 24，2018.從中可以發現，績效審計不僅包含經濟、效率、有效性測評，還包含對績效信息的驗證。就中國而言，雖然審計機構并未統一發布績效審計指標，但審計署外資運用審計司統一制定了國外貸援款項目績效審計評價通用指標體系，包括對資金、管理經濟性、項目執行效率、目標實現程度及經濟、社會、生態效果等指標。[注]審計署外資運用審計司：《國外貸援款項目績效審計評價指標體系研究建立》，北京：中國時代經濟出版社，2012年，第53頁。這對于中國績效審計指標的構建也具有一定的借鑒意義。

需要注意的是，將上述績效審計指標與中國財政部2013年發布的《項目支出績效評價共性指標體系》進行對比就會發現，績效審計除增添績效信息驗證指標外，對于3E的評判，兩者存在極大的相似性。特別是效率與效果指標，如資金到位率、預期目標完成率、采購有效性等指標均存在于財政績效評價指標體系中。只不過兩者在表現形式上有所不同，內部績效評價因其注重內部管理與控制，除以結果為導向外，還側重于歸因分析，關注活動是否有成效，故多采用“投入-過程-產出-結果”的邏輯模式，描述該活動在一定的人力、物力、財力投入下，借助哪些活動計劃，到底產生了什么具體成果。而績效審計多關注“是什么”與“應該是什么”的對比規范性問題，以問題為導向，在核實內部績效指標真實性與績效目標合理性的前提下，對“投入-過程-產出-結果”績效指標直接進行經濟性、效率、有效性的審核。

故外部績效審計指標應依托于內部績效評價指標來加以構建(見圖1)，兩者除一級指標有所區分外，細化指標應具有統一性。具體來說，就經濟性而言，主要以投入、過程指標為依托，考察預算配置、財務管理、業務管理及資產管理的經濟性或成本節約率；就效率而言，主要以過程、產出指標為依托，考察預算執行、業務管理、資金運行、資產利用效率及產出完成的及時性效率；就有效性而言，主要以過程、產出、效果指標為依托，考察管理制度的有效性和預期產出、效果目標的完成率。

圖1 內外部績效評價共性指標的對接

(二)構建個體績效指標庫的共享平臺

由于各資金使用部門的職責和分工不同，以及項目活動類型的多樣性，還需各部門根據其職責與目標設置相應的個體指標，以供績效評價使用。目前央地之間以及各地之間尚未開通個體指標庫共享平臺，各省之間以及內外部評價主體之間所使用的績效指標缺乏統一性與共享性，使得績效測評結果難以進行橫向與縱向比較。實際上，基于內外部評價主體共同的評價對象，開設績效指標庫共享平臺已成為當務之急。這種平臺一方面使績效測評結果更具對比性，另一方面在外部評價主體的監控下，使績效指標更具合理性。