“搶人大戰”：“強城”更需“強人”

許光建

“搶”本應是一個帶有進攻性的詞匯，但是后面加上一個“人”字，變成“搶人”，似乎就成了一個具有競爭力的褒義詞。21世紀，人才成為最貴的稀缺資源。2017年下半年從新一線城市興起的“搶人大戰”在2018年上半年隨著北京上海等一線城市的加入越演越烈，5月16日天津發布的“海河英才”行動計劃人才新政更是將這場“搶人大戰”推向高潮。“搶人”是為了“強城”，但是“強城”的同時更需“強人”。

“搶人”源于“人”少

如果說“物以稀為貴”，那么用“人”以“稀”而“搶”來解釋這場“搶人大戰”再合適不過。人少所以要“搶”背后隱藏的更深層次的原因是全國范圍內人口紅利的衰減。據《中國統計年鑒》的數據顯示，2013年以前，我國勞動適齡人口（15～64歲）始終呈現增長態勢，從1982年的6.25億人增加至2013年的10.06億人，占總人口比重從61.5%提高至74%。充足的勞動力資源和極具優勢的勞動力成本所帶來的人口紅利，成為我國改革開放40年取得舉世矚目的經濟增長奇跡的重要原因。根據要素邊際報酬回報率遞減原理，勞動力投入的增加有助于資本長時間維持較高的回報率，而且可以促使總撫養比和少年兒童撫養比的下降，使更多的勞動力從非生產性活動中脫離而進行生產性活動，從而有力地推動我國經濟的增長。據世界銀行估計，人口紅利因素能夠解釋我國經濟增長的33%，可見人口優勢對于我國經濟發展的重要意義，但是，這也意味著，一旦人口紅利消失，必然會帶來經濟增速的回落。2014年，我國15～64歲適齡勞動人口首次出現減少，且大約每年減少100萬人，占總人口比重也從2014年的73.4%降至2017年的71.8%（見下圖）。隨著勞動力人口的減少，我國經濟增長速度也從2014年開始呈現放緩趨勢，即進入中高速增長階段。十九大報告進一步明確指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。

圖 1994～2017年我國15歲以上人口年齡結構

而與人口紅利衰減相對應的人口老齡化，進一步加重了我國的人口結構性問題。1982年以來，我國65歲及以上人口數始終呈增長態勢，占總人口比重從1982年的4.91%上升至2017年的11.4%，老年人撫養負擔不斷加重，2016年突破15%。從城市來看，當前參與“搶人大戰”的若干一二線城市均已呈現較高的人口老齡化特征，根據有關統計資料，2016年，北京65歲及以上老年人占比超過24%，上海20.6%，廣州11.9%，成都14.5%，武漢13.7%，南京11%。城市老齡化不僅加重社會負擔，同時在一定程度上不利于當地經濟發展。解決這一問題，一靠提高出生率，二靠吸引外來人口。從2013年黨的十八屆三中全會決定啟動實施“單獨二孩”，到2015年十八屆五中全會提出“全面二孩”，雖然逐步改革人口政策，但是人口規模卻未呈現預期增長態勢。據國家統計局數據顯示，2017年我國全年出生人口1723萬人，人口出生率為12.43‰，相比于2016年，均有下降，且遠低于國家衛計委的低預測數值2023.2萬人，這說明育齡人口的生育意愿并沒有因為生育政策的放開而有所提高，短期內無法依靠提高出生率來增加勞動力適齡人口，以解決人口結構性問題。因此，為減輕人口老齡化帶來的城市發展負擔，各城市選擇依靠引進外來人口為城市注入新鮮血液，以提高勞動生產力。而引進的人必須是能創造生產力、增加城市活力的高水平高素質人才，以實現人口經濟學家所稱的“以質量換數量”的“人力資本紅利”。可以說，“搶人大戰”的根本目標是在人口紅利衰減的形勢下為實現“人力資本紅利”作準備。

“搶人”，是“搶人口”還是“搶人才”

自武漢市在2017年年初推出“百萬大學生留漢創業就業計劃”打響“搶人大戰”的第一槍以來，最近一年多，據不完全統計，我國已有60多座城市加入到這場“戰役”中，其中既包括北上廣深這樣的一線城市，也不乏莆田、宜春、張家口等三四線城市，但總體上還是以成都、杭州、武漢、西安、天津、南京等新一線城市以及省會城市為“參戰”主力軍。“爭搶”的對象主要是高校畢業生以及擁有特殊技能的人才，“爭搶”的措施主要包括：放寬落戶條件，簡化落戶程序，發放就業、創業補貼，提供項目資助，給予住房、購房優惠等，簡單地說，就是“送房、送錢、送戶口”的“三送”或“多送”政策。盡管政策類型大同小異，但是各地“搶人”的標準卻隨著目的的不同和城市層級的不同而有所差異。

對于北京、上海等這樣的一線城市，“搶人”是純粹的“搶人才”，主要圍繞精準行業、高端人群、城市功能定位，在全球爭奪稀缺的尖端人才。例如《北京市引進人才管理辦法（試行）》主要基于首都四大核心功能建設需要提出引進十類人才，而《上海加快實施人才高峰工程行動方案》則明確列出13個關于前沿技術與產業的重點發展領域。京滬對優秀的一般性人才具有的吸引力仍然是新一線城市無法匹敵的，它們不需要推出新政吸引此類人才，反而需要通過對落戶進行限制來緩解人口規模過大帶來的“大城市病”，因而其加入“搶人大戰”旨在凝聚全球尖端科技人才、匯集國際化優秀資源、發展尖端技術、增強全球競爭力、進一步提高國際影響力。

對于成都、杭州、武漢、西安、天津、南京等15個新一線城市，“搶人”不僅是在“搶人才”也是在“搶人口”。這些城市本身具有一定的吸引力和培養人才的能力，但是不僅面臨人才外流至北上廣等一線城市的危機，更嚴峻的是面臨彼此作為同質城市之間的巨大競爭壓力，無論是武漢實施的“百萬大學生留漢創業就業”計劃還是天津的“海河英才”行動計劃，其放寬落戶條件都是為了留住本地高校畢業生并提高對各種人才的吸引力。根據各高校2014年至2017年畢業生就業質量報告顯示，近兩年，盡管北京大學、清華大學應屆畢業生留京就業比例有所下降，如北京大學本科生、碩士生和博士生留京就業比例分別從2013年的71.79%、59.01%、65.63%下降至2017年的32.82%、42.11%和42.44%，但是外省市雙一流高校畢業生前往北上廣深就業的趨勢卻有增無減，尤其對于毗鄰一線城市的新一線城市高校畢業生，這四個城市仍然是就業首選。以天津的南開大學為例，2014屆該校畢業生中本科生和研究生留津就業比例分別是52.24%和51.77%，而2017屆畢業生中本科生和研究生留津就業比例分別為39.1%和40.24%，下降幅度約10個百分點，相反，前往北上廣就業比例從2014年不到20%提高到2017年近30%，上升約10個百分點。京津冀一體化在帶動天津經濟發展的同時，也帶來了嚴重的人才流失問題，所以今年5月16日天津市在發布的“海河英才”行動計劃中大幅降低人才落戶門檻，并成功吸引30萬人辦理落戶申請。對比近兩年清華、北大、浙大、南大、武大和川大等名校畢業生就業流向，可以發現，浙江和江蘇兩地對這些名校的畢業生吸引力僅次于甚至高于北京、上海和廣東三地。尤其是杭州，坐擁以阿里巴巴為龍頭打造的互聯網產業，對互聯網及相關領域人才具有巨大吸引力，但由于其僅有浙大一所名校，在留住本土高校人才的同時，仍然需要大力吸引國內外其他名校畢業生前來就業，促進產業更高更快更強的發展。因此，新一線城市既要引進人才也要留住人才，既要通過人才政策“搶人才”，也要通過戶籍制度“搶人口”。

而像石家莊市這樣的再次一級的地區中心城市及省會城市，由于其本身沒有較高質量與充足數量的人才培養平臺，在“搶人大戰”中處于被動的弱勢地位，不得不為避免人口流失過重而實施“搶人口”政策，它們進一步放低人才引進標準，主要目標是大中專畢業生和技工人才及以上，通過落戶和補貼吸引周邊地區的一般性人才和就業人口。

“搶人”為了“強城”

隨著我國經濟進入高質量發展階段，以招商引資拉動地方經濟增長的方式因為勞動力成本的上升已經基本過時，房地產市場也逐漸趨于飽和，大中城市要想在新的經濟形勢下創造新的發展動力，就必須轉變經濟結構，進行產業升級。十九大報告明確提出，“創新是引領發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐”，隨著互聯網、大數據、人工智能與實體經濟的不斷融合，科技與創新在經濟發展中的重要地位越加突出，而創新靠的是先進的知識、前沿的技術、具有想法的大腦，這一切都需要有創造力的人來實現。21世紀，對于中國而言，人才是實現民族復興、贏得國際競爭主動的戰略資源;對于城市而言，“聚天下英才而用之”也正是實現創新發展、產業升級的新的經濟增長點。各城市爭先出臺的人才引進政策都在強調對高層次人才、技能人才、創新創業人才、產業急需人才的競爭，新一線及省會城市搶不過北上廣的尖端人才，但是可以自己建立平臺培養并發展人才，那些經過了一定學歷教育并且有學習能力承擔的年輕人就是最優質的吸引對象。人才集聚帶動產業集聚，一些高科技產業會隨著人才的流動而導入到人才所在地，為城市產業升級、轉變經濟結構提供支持和動力。另外，有人的地方就有消費、投資和稅收。暫不提新增的落戶人才買房為城市房地產業帶來巨大收益，正常的吃、穿、行等一系列日常消費、儲蓄和投資行為就已經激活當地的服務業、金融業等多種產業，也為政府擴大了稅收來源。

新一線城市及二線城市通過爭奪人才以實現城市產業升級，在發展經濟新動能的同時，也會產生正外部效應，最為顯著的是對一線城市巨大人口壓力的緩解。就業機會多、平臺基礎高、發展前途廣一直是高校畢業生“擠破”腦袋想要留在北上廣發展的主要原因，但是高額的房租、昂貴的消費、巨大的競爭壓力、擁擠的交通和有害的霧霾天氣等“大城市”問題也讓很多年輕人開始產生“逃離”這些一線城市的想法。近些年來，北京、上海高校畢業生選擇在京外滬外城市就業的比例不斷增高，浙江、江蘇、山東、重慶、四川等地新一線城市的經濟水平較二三線城市更高，工資薪酬相對生活成本更為優厚，自然成為就業的不二之選，而隨著落戶門檻的不斷降低和各種人才引進優惠政策的發布，這些城市對大學生就業的吸引力將會越來越高，可以相信北上廣深的人口壓力隨著人才的分流在長期內會得到一定程度的緩解。

“搶人”政策初見成效

目前來看，2017年下半年以來，以杭州、西安、武漢、成都、南京為代表的15個“新一線”城市競相出臺的“搶人”政策確實顯現出了成效，表1顯示了上述五座城市2016年～2018年一季度人才吸引力指標的變化情況。根據BOSS直聘研究院發布的《2018·一季度人才吸引力報告》數據，2018年一季度，新一線城市人才流入率（流入人數/流出人數）為1.07，較2016年增長3.2%，從新一線城市高校畢業之后留在當地工作的職場新人比例達73.8%（包括應屆生和工作經驗一年以下的求職者），較2016年增加近20%。其中，表現最佳的是作為新經濟表現最為突出的城市之一——杭州。憑借產業優勢和地理優勢，杭州近年來對北京上海等地高校畢業生的吸引力不斷增強，繼2015年出臺“人才新政27條”后，2018年2月再次出臺《關于加快推進杭州人才國際化的實施意見》，用一線城市的標準，將人才引進的焦點從中國擴大到全世界。根據數據顯示，2018年一季度，杭州應屆生留存率接近90%，直逼北上廣，而高學歷人才（碩士及以上）流入率達到1.32，大幅度領先其他新一線城市。緊隨其后的是宜居城市成都，其對高學歷人才的吸引力正快速增強，從2017年開始，成都高學歷人才流入率開始超過全國均值，2018年一季度，高學歷人才流入率達到1.19。武漢市作為高校云集之地，盡管擁有80多所高校，但是應屆生留存率處于相對較低水平，2016年僅為62.2%，不及新一線城市均值，然而，自2017年2月率先發布人才新政以來，其對人才的吸引潛力在逐步提升，2018年一季度數據顯示武漢高學歷人才流入率為1.04，應屆生留存率達到76.1%。如果說杭州、成都和武漢分別是本輪“搶人大戰”中我國東部、西部和中部地區城市暫時的贏家代表，那么作為長三角特大城市的南京在人才爭奪戰中并未占據明顯優勢，這可能由于其臨近上海和杭州而導致人才分流現象嚴重，2018年一季度其人才流入率較2017年小幅下降，下降至1.04。而以擴大人口規模為核心目標的西安，其出臺的“搶人政策”對學歷的要求起點低、附加條件少、落戶速度快，一季度人才流入率因此高達1.11。（見表1）

表1 2016～2018年一季度部分新一線城市人才吸引力變化

“搶人”容易“強人”難

“搶人大戰”在城市間越演越烈的同時也隱藏著潛在的問題，正如2018年5月16日國家發展改革委新聞發言人孟瑋提醒所言：“引才引智”的同時，更要“用人留人”。寬松的落戶標準和優厚的政策待遇確實在短時間內為“參戰”城市帶來了人才涌進的“福利”效果，但是“搶過來”不是目的，把人才“留下來”才是“搶人大戰”的真正勝利，才能真正實現城市經濟的長效發展。因此，在人才爭奪戰中，地方政府尚有若干問題需要考慮。

表2 2018年5月部分城市平均房價及同比變化情況?表2 2018年5月部分城市平均房價及同比變化情況

“搶人”要考慮人才的涌入是否是“戶口空掛”。縱觀各城市的“搶人”政策，最大的吸引力應該是“一家更比一家低”的落戶門檻。天津對學歷型人才落戶的要求是“全日制高校本科畢業生不超過40周歲、碩士研究生不超過45周歲、博士研究生不受年齡限制，就可以直接在天津落戶，不需要其他任何條件”;海南“大專以上學歷，中級以上職稱可落戶”;而西安甚至推出“面向全國開放在校大學生僅憑學生證和身份證即可完成在線落戶”的舉措。這些近似無門檻要求的落戶新政解決了“一戶難求”的問題，同時卻易滋生出“戶口空掛”的問題。現行戶籍制度限制了人口的流動，同時也造成了每年春運一票難求的具有中國特色的景象，但是比起“一紙戶口”，人們更在意的是跟隨戶口的就業、教育、醫療、社保及社會福利等方面的權益。北上廣落戶難成為阻礙年輕人才在當地長久發展的最大桎梏，沒有戶口就沒法買房，孩子就沒法在當地享受教育資源，因此，當新一線城市和二線城市在落戶上開了“綠燈”，大批年輕人積極順勢而上，選擇成為當地居民。以天津市為例，據統計，截至2018年5月21日，已有5800余人直接落戶天津，領取調檔函的則超過2.7萬人，但是在這些人當中，很多人并非想留在天津，而只是想把戶口落在天津，以享受這里相對較好的公共服務并使未來子女擁有優良的教育資源，其本人可能選擇在薪資更高、機會更多的北京就業。便利的京津城際高鐵系統使得天津和北京之間的距離“更近”，兩地來往更加快速便利，在津居住、在京就業已成為一種常態。這樣的兩地跑無疑導致了“戶口空掛”現象，而這顯然違背了“搶人”政策的初衷。這部分人可能不僅不會為天津創造生產力，相反加重了天津的人口負擔。因此，各地政府在制定“人才引進”政策時，更應注意政策背后的隱患，避免影響城市的長遠發展。

“搶人”不要讓“房價”成為阻礙。伴隨“搶人大戰”而來的是房地產的升溫。對于想在城市扎根的人來說，既有戶口又有房才算真正的落戶。盡管各地在降低落戶門檻的同時給予引進人才住房補貼、打折買房等優惠，但是這些好處相比于高企的房價而言似乎微不足道。2017年史上最嚴限購政策的出臺終止了各地去庫存的“搶房大戰”，而今年年初開始越演越烈的“搶人大戰”似乎變相放松了限購政策，南京、武漢、鄭州、濟南、長沙、西安等地在人才新政中采取定向落戶的方式來取消限購，一時間剛剛平穩的房價再次飆升，2018年“五一”前后，住建部就房地產調控問題約談了12個城市，但是從5月份各城市房價來看，西安、成都、青島等這些新一線城市的房價較去年同期仍呈現大幅增長（見表2），買不起房本就是大學畢業生“逃離”北京上海的重要原因，而新一線城市在廣納人才的同時，卻沒解決本地房價高企的問題，不得不讓人懷疑這是否是政府借“搶人”來實現房地產市場“去庫存”。進一步來看，某些地方政府急迫“去庫存”的背后隱藏的是巨大的債務風險，根據2016年的數據顯示，西安、南京、長沙、武漢和鄭州等地區的債務率分別高達9.19、7.12、6.86、4.86和4.69倍。為進一步防范高杠桿所帶來的財政金融風險，2018年3月28日，財政部公布《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》要求，除購買地方政府債券外，國有金融機構不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款，這無疑針對的是地方政府違法違規和變相舉借債務問題。地方政府背負的巨額債務得不到緩解，財政壓力不斷增大，從這個角度講，各個城市搶人當然利好城市和經濟的長遠發展，但短期來看，未嘗不是各個地方解決債務燃眉之急的現實考慮。但是，如果在“去庫存”的同時不能有效控制房價，那么引進的人才即使落了戶也會因高昂的房價壓力而選擇今后離開。

“搶人”是否能夠滿足擴張人口的基本公共服務需求。大城市提供的優質公共服務是二三線城市無法比擬的，人才落戶政策的放開使新一線城市人口迅速膨脹，雖然不會產生“用工荒”的問題，但是城市有限的公共資源是否能夠承載擴大的人口、公共服務均等化能否得到滿足都是地方政府在“搶人”背后需要考慮的問題。表3對比了部分一線城市和新一線城市的經濟發展狀況和人均基本公共服務水平。新一線城市的經濟發展水平在努力向一線城市看齊，財政支出規模相對較小，而教育和科技支出規模與一線城市不相上下。從城鎮職工平均工資來看，北京仍處于領先地位，而新一線城市人均工資差異較小，可以認為對人才的吸引力相當。綜合比較基礎設施、教育、醫療和生態環境等服務，杭州、武漢相較于其他新一線城市具有一定的優勢，甚至在基礎設施、醫療服務等方面超過北京，這兩座城市在“搶人大戰”中目前也成效顯著，但是考慮到人口密度，武漢已接近3000人/平方公里，是北京的3倍有余，城市所能承載的人口已達上限;杭州為1093人/平方公里，尚有人口擴張空間，但是近年來基于產業優勢，對外地高校畢業生的吸引顯著高于其他新一線城市，政府財政支出壓力仍然較大。因此，“搶人”更需“強人”，各地在競相推出人才引進的優惠政策的同時，更應考慮如何為擴張的人口提高公共服務水平并擴大覆蓋面，使各個層次、各種類型的人群都能安居樂業，并為他們各盡其才、各展所能營造優良的制度環境和社會氛圍。從更大范圍看，推進公共服務優質化和均等化，也有助于實現人力資源在地區之間、城鄉之間的合理流動與優化配置。

“搶人”是否提供給人才長遠的發展空間。一方面，住房、戶口等優惠政策確實能夠吸引人才，但是真正的人才更看重是否擁有發揮才能的充足空間和機會，職業發展道路是否寬廣。相比于大城市，小城市里人際關系的盤根錯節、競爭環境的不公平以及人才可塑空間小等問題，都是導致人才流失的重要原因。一個城市如果不從根源改善為人才提供的就業發展環境，即使憑借各種優惠政策吸引了大批人才，也無法長期留住人才。另一方面，落戶簡單不等于就業簡單，在人均教育水平不斷提升的今天，大學生和研究生數量逐年增多，一個崗位出現研究生與大學生競爭的現象已不足為怪，就業難仍然是困擾年輕人的一大問題。所以，各地在“搶人”的同時，應當考慮如何及時合理地安排工作崗位，最大化實現人才就業方向與專業相匹配，確保人才優勢得到最大化的發揮，做到人盡其才、才盡其用。因此，“搶人”容易“強人”難，“搶人大戰”中新一線城市及二線城市“搶”到的更多的是剛剛走出象牙塔的年輕的高層次人才，想要提升城市經濟水平和競爭力，首先要大力培養和發展這些人才的職業能力，讓他們的知識技能都有所提高，而非只是有著人才的名而無人才的實，通過不斷優化城市社會的軟環境，實現城市和人才的共同發展。

表3 部分城市基本公共服務供給能力?數據來源：根據中經網統計數據庫數據整理

“強城”更需“強人”，城市“搶人”是為了更好地提高當地經濟發展水平和在全國的競爭力，但是想要實現城市繁榮發展的長效機制，更需要提高引進人才的知識技能水平、創新創業能力，為其提供更為優質的公共服務和良好的發展空間，以形成“人人皆可成才、人人盡展其才”的良好局面。

（中國人民大學公共管理學院研究生馬瑞晨對本文亦有貢獻）

參考文獻

劉昕，2018，《優秀人才最看重什么》，《人民論壇》，第13期。

中國互聯網數據資訊中心，2018，《BOSS直聘：2018年一季度人才吸引力報告》，5月3日。

責 編/刁 娜