以金融手段助推集體林地資源的流轉

鄭艷俠　于瀟　王大威

自然資源是經濟發展的必要條件，而林地則是最重要的自然資源種類之一。集體林地歷來是我國重要的土地資源和生產要素。2008年，《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》的發布標志著集體林改在全國范圍內推行。集體林改通過將集體林地經營權和林木所有權落實到農戶，確定農戶的經營主體地位，使農民獲得了重要的生產資料，激發了農民承包經營林地的積極性。

林地流轉的問題與原因

我國的林業生產交易成本包括林業生產資料成本、稅費、采伐限額等，交易成本的日益提高使農民在市場競爭中處于不利地位。很多農戶因為林木生長周期長，經營風險高，乃至無利可圖，認為經營林地是一種“虧本買賣”，不如外出務工賺錢多， 從而弱化了林地對農民的重要性。在這種背景下，林地會被一些農民看作是一種“負擔”，使得林地被流轉到更愿意經營的人手中。此外，銀行對于林業貸款及抵押等業務的滯后和缺乏創新等問題，以及政府的林業保險參與度低等多重因素，嚴重影響我國集體林地的流轉。

林農角度

首先，林農參與林業合作組織積極性不強。隨著集體林權制度改革的深化，林地規模化經營的推進，林業合作組織不斷發展起來，近幾年呈現出明顯的增長趨勢，但是總體的發展水平有限，相對滯后，導致林農的參與度不高。很多農戶對林業合作組織保持否定和觀望的態度，對于已經組建的林業合作組織，運行情況距離林業的規模化經營的需求還有很大的差距。其次，實際流轉頻率過低。近年來，隨著集體林改的深入和“三權分置”的推進，林地規模化經營的理念已經深入人心，盡管堅持一家一戶經營林地的農戶越來越少，但還是有多數人受“祖產觀”影響不愿意將林地流轉出去;另外，農民對于林地流轉的關注點在于流轉是否能夠給自己帶來利益，流轉價格不高導致很多林農覺得自己經營管理更合適。此外，林地的弱質性決定了林地經營者需要承擔很大的風險，高風險、低收益使得林地經營者沒有意愿將林地流轉進來。供需雙方的流轉意愿不足，導致了林地實際流轉的頻率太低。

銀行角度

林權證抵押貸款無法發揮出強林惠農的作用。我國林權證抵押貸款政策以南方集體林區為試點，現已面向全國各地推廣， 但貸款額度極低而且貸款對象大多為有一定經濟實力的經營林業的公司和林業大戶。這既不利于林地流轉的主要參與主體廣大林農借貸，也不利于林地流轉的推進和林地規模經營。此外，在獲得林權抵押貸款的農戶中，有多數農戶將貸款用于與林業無關的其他方面，真正用于林業生產的比例很低。這些現象均使林權證抵押貸款政策沒有發揮出強林惠農的應有作用。

林業信貸政策需要新的突破。目前，商業銀行系統對林業的金融支持依然傾向于少數有一定經濟實力的經營林業的公司和林業大戶，故導致基層農村的絕大多數林農對國家的林業信貸政策了解較少。在信貸政策執行方面，現行的林業信貸種類少，無法滿足林農多樣化的經營需求;國家政策落實不到位，林農無法獲得林業貸款;貸款條件要求苛刻，且利息高、成本大;貸款手續繁雜拖延，時間過長，信貸人員服務態度差。這些問題的存在都會導致林業信貸長期處于無法突破的狀態，因此林業信貸政策需要一定的金融創新。

政府角度

其一，林農主動參保的積極性尚待提高。林業經營的高風險，決定了其對保險有巨大的潛在需求。森林保險從2009年實施以來，在南方林區開展試點后向全國進行推廣，基本實現了南方林區和國家地方公益林全覆蓋。目前，森林保險保費繳納的主體仍然是各級政府財政，屬于政策性的保險，多為政府統一組織。很多林農不了解森林保險的實質，對森林保險的重要性缺乏相應的理解和認識，所以參與森林保險的主觀意愿和積極性還比較低。其二，林地流轉操作尚缺規范。林地流轉多集中于農戶與農戶、農戶與公司之間，通過簽訂流轉合同，當地政府監督公證完成流轉，很少通過正規的林地流轉交易機構進行，林農的權益無法得到保障。同時，林地交易需要對森林資產進行評估，目前， 森林資產評估多委托當地的林業規劃設計部門或者非專業的評估機構進行，缺乏科學的評估依據，不能夠對林地的流轉價格進行合理的評估;評估的收費標準也不合理，有的評估費用甚至超出了林地流轉的收益，這樣就會發生林地流轉的私下交易。因此， 林地流轉交易機構的初期建立、專業交易評估機構的缺乏促成了農民不規范的流轉行為，造成農民的合法權益受到侵害，形成新的林地糾紛。

以金融手段推動林地流轉的可行框架

引導農戶參與林地入股，提高農民林地流轉積極性

林地流轉的主要方式有轉讓、出租、入股等，其中轉讓和出租雖然可以使農戶通過一次流轉直接獲利，但存在著因政策變化引起的效益分配問題。在集體林改前，部分農戶林地流轉面積過大、資金過低及租期過長，隨著改革的深入和林地林木資產價格的不斷增加，前期已經流轉的林地和林木資產的效益分配成為林地承包中林木資產所有者和經營者的主要矛盾點。此時入股可有效杜絕因利益分配所產生的問題，農民可自主選擇入股的年限和資金，針對政策變化，對入股的方式進行調整，具有良好的操作性和可控性，使農民切身感受到經營林地所帶來的收益，從而提高農民林地流轉的積極性。

依托林業合作組織供給金融服務，促進林業產業可持續發展

隨著集體林改的不斷深入，農民意識到一家一戶的獨立經營，不能夠將林地資源充分利用起來，同時還會存在林地經營資金短缺、抗風險能力低、經營效益差等弊端，只有放活林地經營權，實現林地規模化經營才能夠合理利用林地資源，實現林地經濟效益的最大化。因此，作為林地規模經營的重要載體林業合作組織應當“活躍”起來。林業合作組織的服務范圍應進一步以提供林權抵押貸款等多項金融服務為主。同時，依托林業合作組織可以實現林業的內源融資和外源融資，首先是林合組織成員入股可形成自有資金;其次是通過林地的規模經營吸引外援融資，如通過招商直接融資或者通過銀行等金融機構間接融資等。

完善林權證抵押貸款程序，緩解林農的資本約束

林業產業有生產周期長、一次性投資大、資金回收慢且效益相對較低的特點，這在一定程度上制約著農民投資林業，導致農民對經營林業不感興趣。同時，農民自身籌集資金能力弱，小農式經營無法實現小生產與大市場的對接，無力防御、抵御自然風險和市場風險。林權證抵押貸款政策實施以來，農民可以通過提交林權證，桉樹抵押貸款，用于林業生產，有效緩解了林業資金困境。然而，該政策處于起始階段，很多配套程序仍需完善，如具備條件的森林資產評估機構少、評估缺少科學依據、借貸雙方面臨評估風險及監督機制不能保障農戶的貸款用于林業生產等。因此，林權證抵押貸款程序需要結合森林資產評估機構及貸款去向監督機制的發展進行完善，以實現貸款發揮強林惠農的作用。

創新林業信貸模式，適度延長貸款發放年限

對需求側而言，大多數村民的生產經營方式為分散的小農經營模式，對于金融機構的高額貸款需求很低;對供給側來講，銀行對林業的金融支持偏重于經營林業的公司和林業大戶，造成了金融機構與農戶信貸需求之間的結構性錯配。現階段，主要有中國農業銀行、農村商業銀行、郵政儲蓄銀行和一些貸款公司對林農提供小額貸款業務，導致林農的貸款需求得不到有效滿足，供需矛盾日益突出。此時，如果能夠建立“合作社+農戶+信貸” 的新型信貸模式，便既能滿足林農的貸款需求，又能降低金融機構的貸款風險。此外，農村金融機構小額貸款發放年限一般為1 ～3年或3～5年，資金供給時間與林業生產周期嚴重不對稱，故適度延長貸款期限以保障林業的健康可持續發展是可行的，目的是防止因林農無法按期還款而產生的信貸危機。

破除林業保險供需僵局，提高投保者與承保者的積極性

我國目前的林業保險處于一種“兩難困境”：一方面，林農的收入偏低、保險意識薄弱、投保率過低;另一方面，林業經營效益較差，虧損嚴重，供給主體嚴重不足。這就使保險公司提高保險費率或限制責任范圍，從而加大了投保人的經濟負擔，抑制了投保需求，并進一步限制了承保面的擴大，形成惡性循環。因此，政府一方面可以通過加大投保補償，對營林者投入的保費按一定的比例給予補貼等形式鼓勵農戶積極投保，刺激林業保險需求;另一方面，提高保險公司的林保收益，促進其進行林保供給的積極性，例如，對于大型林業合作社來說，其風險巨大，保險公司的承險能力有限，可以通過巨險證券化的措施來分散風險。

完善農村金融體系，引導金融機構參與林地流轉

我國林地多集中于貧困山區，基礎設施相對落后，林區的金融服務存在功能缺失和錯位，金融服務數量和質量不足，保險、證券、信托等金融機構嚴重缺失，農村金融體系不健全。因此， 要想從本質上解決林區融資難的問題，農村金融體系的完善是一個必要前提。同時，政府應進一步引導農村金融機構積極參與林地流轉，創新農村金融機構業務模式或進行業務流程改進，探索出有效的金融產品和金融服務，提高金融支持林地流轉的效率。只有林區出現了明顯的產業效應，才能吸引更多金融資金，形成良性循環的局面。

（作者單位：中央民族大學生命與環境科學學院，特華博士后科研工作站、中央民族大學生命與環境科學學院，中國郵政儲蓄銀行）