基于新公共服務理論的高校國有資產管理改革探究

陳 婭 李曉曉

(成都大學 機械工程學院， 四川 成都 610106)

國有經濟經歷了幾十年的快速變革和發展，高校資產的獲得渠道隨著環境的變化形式多樣，使得高校資產在管理模式和管理手段上也需要變革。在推進高校資產管理的工作進程中，面臨諸多突出問題亟待解決，例如缺乏堅定的主體服務意識，管理理念跟不上時代的發展，資產管理者對資產定位水平欠佳，沒有認識到真正的管理意義等，這些問題都將影響著資產的有效管理。高校是政府重點管理的事業單位，資產管理者更應該嚴格落實改革政策，積極面對改革工作中出現的各種問題和挑戰。新公共服務理論是從市場和經濟學的角度重塑行政的理念和價值，為了加強高校資產管理者對先進管理理念的認識，在對新公共管理進行批判和反思的基礎上，引入新公共服務管理理論，一方面可以大大提高管理者的工作主觀能動性，另一方面可以幫助其辨識困難和解決困難，為資產管理掃清道路，提高高校資產的有效利用率，為高校的發展提供助力。

一、國內外研究現狀

國內外有很多針對國有資產監管問題的研究，藍壽榮[1](2008)、張煒[2](2013)等總結了三大國有資產的監管模式。第一種是高度集權管理模式，主要實施代表國家是日本和韓國；第二種是歐洲的適度放寬集權管理模式；第三種是以美國為代表的集權分離模式。銀曉丹[3](2010)、李華[4](2016)等分析了西方國家公共部門的資產管理模式中，法國使用“兩層模式”進行管理，政府按不同方式管理國有企業，不設中間層進行產權經營。而澳大利亞政府選擇使用“三層模式”管理公共部門的資產分配，即在政府和企業之間設立一層國有資產產權經營機構，由政府授權經營，一方面更具專業化，另一方面體現了政府的主體地位，政府作為主導部門，發揮了“掌舵者”的作用。劉婷[5](2012)指出遼寧高校對固定資產采取的多責任管理方式存在的弊端，認為應該摒棄這一管理方式，而選擇新的多級管理方式。崔鵬[6](2013)根據自身多年的工作經驗以及吸取其他高校的成功做法，指出要管理好學校的固定資產，最主要的是要明確管理主體，并做好多頭管理。范俊麟[7]、韓穎[8](2014)等針對高校的資產管理方式，建立了“三層”管理架構：第一層級為學校，成立資產管理委員會，負責統籌管理學校的所有資產；第二層為歸口管理部門，對資產實施分類并根據不同類型進行歸口管理；第三層為使用部門，也就是使用資產的部門。李茂[9](2016)針對現階段高校對資產管理團隊建設的重視力度不夠這一現象，指出要高度重視對管理隊伍的建設。陳永清[10]等(2017)試圖把公共行政的相關理論知識應用于高校的固定資產管理，通過實踐證明這種管理方式可以很好地適應高等院校固定資產迅速增長的現狀。田鵬[11]等(2018)認為，應該以充分利用國有資源為目標，關于設備的管理主體必須要明確，并且責任落實到個人，在這一基礎上將高校的資產管理規范化。我國的高校屬于公益性的教育事業單位，其資產主要是用于教學活動，絕大多數資產都是不允許參與經營活動的。隨著改革的不斷推進，近年來關于高校的資產管理問題一直是教育領域探討的重點內容。

二、新公共服務理論與國有資產管理的聯系

(一)新公共服務理論

新公共服務既是指一種批判并超越傳統公共行政理論和新公共管理理論的政府治理理論，又指一種區別于傳統官僚制、企業型政府的新公共服務模式[12]，公共利益、公民精神和民主治理是新公共服務的核心理念[13]。我國新公共服務理論是從行政學角度對新、老公共管理課題深刻研究后總結出來的，理論的中心點是如何在公民治理的系統中扮演好公共行政角色，比老行政學更為貼近時代、貼近生活。新理論的本質是要求公共服務理論要以公共行政管理為基礎，關注民生，提高公民意識。新理論的最大特點就是強調平等意識，擺脫老行政學中的“領導”地位，卻又與新管理學中的“總經理”有所區別，“合伙人”這個詞最能形象地體現出它的性質。相對老的管理學來說，現在的新公共服務理論更加偏向于與群眾合作，并完成時下的社會行為管理活動，注重公民權利和行政管理部門在公共管理行為中的平等關系，削弱了以前行政部門的領導地位。這是以管理部門具有完善的組織能力和公民有協同發展的需求為基礎的。

(二)高校國有資產

目前我國大部分的高校資產歸屬于高校本身，在實際運用中這些資產和常見的國有資產使用方式還是有很大區別。高校中除少量捐贈和由國家相關政策規定通過國有資產機構形成收入外，其余的國有資產都是通過國家撥款購入高校的。高等教育具有公益性，其主要目的是為我國高校學生提供高等教育服務，屬于準公共產品。高校的資產管理是以保障院校教育所必需的財物為基礎，與社會上其他類型的資產管理存在本質的區別。其他類型的資產管理多以盈利為出發點，在法律的規定下保證自身財產不發生流失，并將利益最大化。而高校的資產管理是以學校供應其所需要的準公共產品為宗旨。因此，在某一方面也可以這樣理解：高校的資產管理機構也屬于公共行政的部門，應具備相關的公共機構職責，也應遵守相對應的法規條文。

(三)新公共服務理論和高校資產管理存在的關系

新公共服務理念中強調服務機構的管理者在公共利益的追求過程中也一并承擔著對應的責任。出于責任，在追求公共利益的實踐中會提高公共服務機構人員的自主能動性，使公共服務機構管理者將公共資金認同為自身的財產，其在追求公共利益的過程中會更加用心與努力。而高校的資產都屬于國有資產，帶有教育公益和服務的性質，以資產的保值和增值，防止利益的損害為基礎，所以，高校的資產管理也屬于公共利益追求的范疇。在高校的資產管理中運用新的公共服務理念，能提高管理者的自主性和積極性，在管理過程中明確資產管理的目標，更能提高資產管理的效果。

在日常的公共服務管理事務中，新公共服務理念需要把共同價值的追求作為基礎，通過把握管理的頂端設計從而推動社會的發展，并不是管理者簡簡單單地指揮管理，公民服服貼貼地服從管理。因此，新公共服務管理的這種追尋“服務”而非“掌舵”的目標使得行政管理者在實際工作中，要以服務對象為中心，在政策實施方面要做到親力親為。高校的資產管理工作實質上就是為廣大教師和學生服務，和其他資產管理機構相比，更注重服務對象在資產管理中的權益。高校資產當中的無形資產很多都來源于廣大的在校學生和教師，資產管理者對于這一部分資產的轉化責任和義務是艱巨的。所以，高校的資產管理工作也是為廣大在校學生和老師所服務而非掌舵，這和新公共服務理論的目標是一致的。如此一來，將該理論應用于高校資產管理工作中，會使得相關管理工作者在制定和落實政策的時候更加重視學生和教師的民主性，實現兩者之間的良性合作，促進政策的有效落實。

三、高校資產管理存在的問題及成因分析

(一)資產管理主體服務意識缺失

高校資產管理工作實際上是為了更好地服務廣大教師和學生，相應的管理權力也是由他們賦予的。由資產管理部門來掌握高校資源的調配和審批采購權力，容易出現權力過度集中現象，加上高校的資產管理體制出現明顯的行政化趨勢，因此在資產管理工作過程中，常常存在“掌舵”的思想，把服務對象當成“客戶”，主體服務意識淡薄，進而導致資產管理服務對象處在被動狀態，當他們有服務需求的時候，資產管理者常常以上級領導的姿態對待他們，而由于他們缺乏話語權，因此意見也無法得到有效表達。在實際工作中，資產管理者更多地是重視資產管理的內容和效率，而沒有真正從服務對象的角度出發，了解他們的真實需求。長此以往，資產管理服務對象越來越感受不到資產管理者的尊重，從而對資產管理工作產生嚴重的不滿，對資產管理相關部門有很大的意見，不認可他們的工作。

(二)管理過程中利益私人化，監管機制不完善

高校資產管理部門的服務對象是校內師生，其活動的最終目的不是獲利，而是滿足師生需求，實現公共利益。但是由于資產管理工作具有一定的保密性，某些管理人員利用職權，不將管理信息完全公開，進行違規操作，企圖從中獲利，腐敗因子開始滋生。長此以往，資產管理者將失去師生的信任，而管理部門的工作也會受到影響。為了解決內部腐敗問題，高校資產管理部門需要不斷完善監管機制，行使行政監管職能。國家通過財政部和教育部兩大部門共同監管高校的資產管理工作，執行雙向監督。而高校的資產管理也是內外結合，內部監管主要是由上至下的監管體制，受到自主監控的約束較少，而公眾對管理層的監督不足，甚至起不到真正的監督作用。財政和教育兩大部門在執行監督作用時，常常只能通過賬面信息去把控，并不能真正深入到實際工作中監督工作行為。由于監督機制存在漏洞和不足，管理者不能及時檢查出實際管理工作中的問題，對于政策落實不到位，效率不達標等問題不能及時反饋，也會直接降低資產管理工作的評估效率。

(三)資產管理理念落后

資產管理者素質水平的高低直接影響了其對管理理念的理解和管理工作的執行。目前資產管理者最關心的是自己工作的完成度，而忽略了自主工作的效率和工作積極性，這是對新管理理念理解不到位所造成的。一個優秀的資產管理者，既要充分了解與資產管理相關的知識，還要及時去學習先進的現代管理理論，在豐富的理論儲備下，深入社會生活，將理論知識應用于實踐。然而，高校的資產管理人員來源途徑有限，加上資產管理手段的更新較慢，運用舊管理模式培養出來的人員并不能很好地勝任工作崗位，無論是自主學習能力還是學習狀態都達不到需求，最終導致了資產管理理念的落后，直接影響了資產管理者的實際工作積極性，降低了工作效率。

四、基于新公共服務理論的高校資產管理的改革舉措

(一)提升資產管理主體公共服務意識，提倡資產管理扁平化模式

在現行高校資產管理工作中，存在體制不全的問題，而且由于管理層級別太多、人員復雜，權力得不到很好的分配，在執行業務操作中步伐艱難。根據新公共服務理論，明確高校這艘“船”的主人是師生，而高校資產管理部門是為師生提供公共服務的，高校資產管理部門與師生的關系不是“商家”與“顧客”的關系。如果高校資產管理部門服務主體的作用體現不出來，將大大限制資產管理效率。且在管理過程中如果主體責任不清晰，那么管理者在長期的工作中容易迷失“為人民服務”的中心思想，形成以自我為中心的工作格局，把服務意識轉變為掌舵者意識。而資產管理扁平化模式能夠減少管理層級，明確管理職責劃分，從而提升資產管理主體的服務意識。

扁平化管理模式的核心理念是縮減層級。首先，明確資產管理層的分工，根據分工的不同確定需要保留的管理層級和崗位，從內部將不必要的崗位進行刪減和壓縮，解決信息不對稱問題。其次，精簡部門結構，規范部門的職能。將職能類似或交叉重疊的部門進行整合、裁撤，將聯系緊密的部門進行重新排布和劃分，做好職責規范和標準，一方面縮減了部門用度，避免資源浪費，另一方面增進了部門間的協調合作，減少了交叉和重復作業現象，提高資產管理運營效率。

(二)完善監管機制，實現資產管理自動化，追求公共利益最大化

公共服務的領域都會涉及公平、正義等價值，高校國有資產管理部門要為師生提供服務，力求師生滿意。但是高校國有資產的管理過程中，缺少監管機制。師生享受完服務后，對服務人員進行滿意度評價，有助于資產管理人員完善服務、提高服務滿意度。如果不注重監管機制建設，沒有對服務主體的滿意度反饋和監督，資產管理就會與公共行政實踐趨同，出現官僚作風和尋租行為。為此，必須注重監督機制的建設，提高國有資產監管機構的地位和權力，加強審計監督與財務監督，加大對國有資產管理部門的監督力度，克服高校國有資產管理過程中存在的權責不清與管理低效等弊病。

新公共服務追求公共利益最大化，提高公共服務效率是提高公共利益的最直觀措施。基于高校資產管理工作中存在著管理層級別過多，信息傳遞速度過慢，信息更新不對稱等問題，引入新的公共服務理論，將電子政務運用到管理工作中去，一方面可以縮減管理級別，提升信息傳遞速度，提高辦事效率；另一方面可以更好地實現公開化和透明化的管理，解決信息更新不對稱的難題，加強管理團隊的服務意識。將新公共服務理論與電子政務的細節相融合，第一步是通過網絡化管理，構建師生互動的電子政務平臺，放寬平臺中的權限設置，保證各環節的互動順利進行。學生可以通過這個平臺將實際的需求反饋給教師，教師再反饋給資產管理層，有助于管理層對師生需求做出真實的摸底和有效的評估。第二步是利用網絡平臺優化管理業務的流程，師生可以通過網絡平臺對資產管理工作進行全程監督，保證信息的公開化和透明化，需要使用資產的師生均需要通過網絡平臺進行申報。資產的購置和使用、后期的維修和報廢，均可以在平臺中展現出完整的周期動態，便于資產管理者實時監督和調控。有了電子平臺，管理部門的監督更加全面，無論是績效評估，還是部門協調與溝通，都有更大的管理意義，也提升了資產管理的服務水平。

(三)加強管理隊伍的建設，促進服務理念更新

社會分工的日益細化，高校國有資產管理需要跟上社會的潮流。首先，要加強對高等教育機構人員的國有資產管理培訓。提高管理人員的素質，已成為國有資產管理的重要任務之一。狠抓管理技能培訓，定期舉辦國有資產管理人員培訓班，在人才培訓中融入企業管理的方法，這些都是加強高校資產管理隊伍建設的最重要舉措。其次，要完善人事任用機制。隨著政府優惠政策的落實，越來越多的資產管理人才開始涌入高校資產管理市場，社會化的人才招聘也變得更為容易，需要配套完善的人事制度，合理任用人才。當然，無論是前期的選拔任用，還是后期的專業管理技能的培養，都應該給予充分重視。第三，加大新公共服務理論的宣傳力度，讓更多的人了解資產管理工作的內容和核心理念。可以通過開展講座、組織主題活動等形式進行宣講，目的是幫助資產管理者構建正確的服務意識，最終推動管理工作的高效有序開展。