《貞觀政要》的行政思想及其當代價值

陳超

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

優秀傳統文化和歷史典籍是一個國家和民族的立命之基、智慧之源和道德之本。中國傳統文化博大精深，歷史典籍卷帙浩繁，是當代中國全面深化改革和持續發展的思想寶庫和智慧源泉。成書于開元、天寶之際，由唐代著名史官和諫臣吳兢編撰的《貞觀政要》，是一部完整記錄貞觀時期唐太宗和大臣們治國理政思想的重要典籍。全書共10卷，40篇，8萬余字，蘊含著非常豐富的政治和行政思想。這部典籍從成書之際遭遇冷遇到逐步享譽天下，與作者吳兢的個人際遇、宦海沉浮以及歷代統治者的推崇與否不無關系，尤其在遼、西夏、金、元四朝得到統治者的提倡和推崇，對中國社會乃至日本、韓國等亞洲國家產生過較大的影響。《貞觀政要》涉獵廣泛，思想豐富，是中國古代行政經驗的智慧結晶，對今天的行政實踐和行政改革仍不無教益。

一、文獻綜述

《貞觀政要》是一部非常優秀的政治和行政典籍，它內涵豐富、包羅萬象，人們可以從不同角度加以解讀和闡釋。從已有研究文獻來看，有關《貞觀政要》的研究主要集中在以下幾個方面。

一是對《貞觀政要》典籍本身的考證和分析，包括成書時間、材料來源、作者官職、流傳版本、歷史地位和影響等，這方面的研究相對較多。譬如，瞿林東于1979年對《貞觀政要》自宋代以來存在的一些疑義和失誤進行考證，包括《貞觀政要》的作者是否是吳兢，吳兢是否擔任過衛尉少卿，《貞觀政要》的成書年代等，最后明確指出該書確系吳兢所著，其成書時間并非唐中宗神龍年間，而是成書于唐玄宗開元后期或在開元、天寶之際。更確切地說，很可能是吳兢在擔任相州長史及唐玄宗第二十七子恒王李潓(后改名李真)師傅時期寫成[1]。1980年，瞿林東又專門對《貞觀政要》成書時間的不同說法進行批駁和考證，再次確認《貞觀政要》的成書時間應當在開元后期至開元、天寶之際[2]。此后，圍繞《貞觀政要》存在的各種歷史疑義和不同說法，李萬生開展了一系列爭鳴和研究，先是與瞿林東爭鳴《貞觀政要》的成書時間[3]，繼而討論了《貞觀政要》的進奏時間[4]、材料來源[5]以及吳兢的官職問題[6]。接著，謝保成對《貞觀政要》的成書時間再次進行考證[7]，并辯駁了日本學者原田種成關于《貞觀政要》“兩次成書說”的謬誤，肯定了《貞觀政要》的成書時間是在開元年間[8]。圍繞《貞觀政要》的成書時間，李萬生繼續向謝保成[9]、吳楓[10]等發出爭鳴，尋求商榷。關于流傳版本問題，彭忠德系統詳盡地考證了《貞觀政要》中、日、韓不同版本[11]。王榮飛等考證了俄、英藏西夏文《貞觀政要》的版本關系，發現二者系同一版本[12]。關于《貞觀政要》的歷史地位和影響，桂羅敏從吳兢的個人際遇、與唐玄宗的關系、與張說的矛盾等方面探討和考證了《貞觀政要》成書之初遭受冷遇的原因[13]。周峰研究了《貞觀政要》在遼、西夏、金、元四朝的際遇和發展情況[14]。崔曉莉探討了《貞觀政要》在明代的地位和影響，認為它對明代的皇室教育、史籍編纂、書籍刊刻等有著重大影響[15]。這類研究大都屬于史料的考證，對《貞觀政要》本身蘊含的政治和行政思想基本上沒有觸及。

二是對《貞觀政要》蘊含的君德、官德思想和行政倫理進行專題研究。譬如，肖群忠比較了《貞觀政要》和《君主論》所蘊含的君術和君德思想，認為中西方存在較大的差異，前者重君德，而后者重君術[16]。徐元善分析了《貞觀政要》的行政倫理思想，主要包括以民為本、擇官重德、廉政勤政、中正誠信等，并簡短評述這些思想的現代意義[17]。吳成國等分析了《貞觀政要》的官德思想，認為其官德思想可以概括為“正己修德，修身治國”“以史為鑒，居安思危”等[18]。陳叢蘭從官德的角度系統探討了《貞觀政要》蘊含的倫理思想[19]。呂錫琛等分析了唐太宗德治思想的4個深刻內涵(正身修德、以德為懷、崇儉寡欲、謙下納諫)及其當代價值[20]。相較于史料考證，這類研究開始觸及《貞觀政要》的倫理價值領域。

三是對《貞觀政要》的政治和行政思想進行專題研究。譬如，丁柏傳分析了《貞觀政要》蘊含的招賢納諫、廉政安民、依法從政、勤于學習等治國思想[21]。蘇征耀分析了《貞觀政要》和唐太宗的治國思想與成功經驗，包括居安思危的憂患意識、休養生息的基本國策、從善如流的民主觀念、精英安邦的用人政策、公正平允的賞罰機制、依法治國的治國方略、正身修德的為君之道、華夷合一的民族政策等[22]。唐少蓮以《貞觀政要》為中心，分析了唐太宗的治國理政之道和實踐，包括居安思危的憂患意識、以史為鑒的反思精神、靜撫天下的治國方針、民為邦本的民本情結、選賢與能的人才戰略、從善如流的為政風格以及先正其身的安天下之道等[23]。程向輝集中研究了《貞觀政要》的治國和用人思想，包括民貴君輕的民本思想、君臣協同的共治思想、從諫如流的兼聽思想、治國以制的法治思想以及人才為本、才行兼具、取長棄短、用人不疑、各司其職等用人思想[24]。這類研究已經開始進入《貞觀政要》的深層次內容和專門領域。

四是對《貞觀政要》的法律和司法思想進行專題研究。譬如，崔永東從法律的角度研究了《貞觀政要》蘊含的司法思想[25]；楊圣瓊分析了《貞觀政要》蘊含的唐太宗法律思想，并將它和隋文帝法律思想進行比較，認為唐太宗法律思想是對隋文帝法律思想的繼承和發展，并且更成體系[26]。

此外，還有其他一些相對比較零散的專題研究，如林志華和蔡阿聰分別評論了《貞觀政要》蘊含的居安思危思想[27]和憂患意識[28]。艾新強分析了《貞觀政要》中唐太宗的領導藝術[29]，王立民結合唐律考察了《貞觀政要》的吏治問題[30]。金秀珍和王家晉從《貞觀政要》考察了唐太宗的重民思想[31-32]，等等。

從已有研究可以看出，雖然對于《貞觀政要》的研究已經比較豐富，但大都還限于史料考證和專題研究，而對典籍本身所蘊含的治國理政思想還缺乏深入、系統的探究，尤其對它所蘊含的行政思想、行政實踐和行政效能之間的邏輯進路與因果關系，及其生命力和傳承價值，目前還相對缺乏系統的分析和發掘。

事實上，從《貞觀政要》全書來看，多篇論述涉及到君主政體、行政倫理、行政效率、行政編制、行政問責、行政監督、行政制衡等思想，譬如第一卷的《君道》《政體》，第二卷的《任賢》《納諫》，第三卷的《君臣鑒戒》《擇官》，第五卷的《仁義》《公平》《誠信》，第六卷的《儉約》《謙讓》《奢縱》《貪鄙》，第八卷的《務農》《刑罰》等，這些行政思想是唐太宗和大臣們治國理政的思想精華和具體實踐，它們是《貞觀政要》的精華所在。匯集這些思想以供歷代統治者參考借鑒，正是作者編撰此書的真正目的。鑒于此，本文嘗試對《貞觀政要》所蘊含的行政思想及其在當時的行政實踐和行政效能進行系統深入的探討，含英咀華，以史為鑒，在弘揚中華民族傳統智慧的同時，為中國當前的行政改革提供一些有益的參考和借鑒。

二、關于以民為本和施行仁政的思想

通觀《貞觀政要》全書，其核心和要旨集中在民本和仁政這對相互依存的政治關系上，它們是行政的基本立場和出發點。作為封建君主中的開明者，唐太宗首先將百姓放在了治國理政的首要位置，他清醒地認識到“水能載舟，也能覆舟”的道理，認識到真正的天命其實來自老百姓，民心向背才是決定封建王朝命運的決定性力量。在唐太宗發動玄武門事變繼承皇位之初，他就認識到：“為君之道，必須先存百姓。”[33]這不僅是唐太宗的直覺和本能看法，更是他從歷史教訓尤其是隋王朝滅亡的教訓中獲得的經驗。隋煬帝橫征暴斂、窮兵黷武、貪圖享樂、不惜民力，最終走向覆滅，為唐太宗留下深刻的印象。要保護百姓就必須要給他們休養生息的機會和寬松的環境，就要減少統治者的欲望和騷擾，所以魏征告訴他要“神化潛通，無為而治”[33]，即要反復思考歷史教訓，融會貫通，形成無為而治的治國理政思想。后來在貞觀二年(628)，黃門侍郎王珪也勸誡太宗要以汲取隋朝滅亡的教訓，力戒驕奢淫逸，與民休養生息，并且要堅持不懈，從一而終。太宗也表明了自己克制欲望、無為而治的決心。他說：“夫安人寧國，惟在于君。君無為則人樂，君多欲則人苦。朕所以抑情損欲，克己自勵耳。”[33]可見，太宗和諸大臣在治國之初就深諳以民為本、珍惜民力和實行仁政的道理。

雖然明白了無為而治的道理，但還必須堅持和落實，因此太宗還和侍臣們反復商討民本和仁政的道理與具體措施，通過和侍臣尤其是黃門侍郎王珪的奏對，太宗明白了要做到無為而治就要“撫之以仁義，示之以威信，因人之心，去其苛刻，不作異端”[33]，還要“志尚清靜，以百姓之心為心”[33]。太宗和大臣們還將無為而治的治國理政思想形象地比喻為栽樹：“夫治國猶如栽樹，木根不搖，則枝葉茂榮。君能清靜，百姓何得不安樂乎？”[33]當然，對于無為而治，太宗絕不是說說而已，而是采取切實措施去落實和執行。貞觀八年，太宗對侍臣們說：“自朕有天下以來，存心撫養，無有所科差，人人皆得營生，守其資材，即朕所賜。向使朕科喚不已，雖數資賞賜，亦不如不得。”[33]太宗的這番話蘊含豐富的信息，從中可以看出，實際上自從他登基以來就開始采取具體的措施去踐行無為而治的思想。譬如，關愛百姓，撫養孤幼，不亂征稅，讓老百姓安居樂業，保護私有財產，讓老百姓擁有自己的財產等，這些措施對剛剛從戰亂中走過來的唐王朝和劫后余生的老百姓來說，確實契理契機、對癥下藥、非常得宜。

無為而治就是要把該做的事情做好。為此，必須居安思危，常懷憂患意識。貞觀十年(636)，太宗詢問侍臣們草創與守成哪個更難？魏征認為奪取天下是乘亂而起，順勢而為，并不困難，然而得到天下后往往會驕傲自滿，奢侈放縱，很容易衰敗，因此創業容易守成難[33]。貞觀十一年(637)，魏征繼續上疏向太宗表明守成難的原因是：“鮮有克終者，敗亡相繼，……失其道也。”[33]可見，要想江山永固，社稷穩定，必須堅持正道，持之以恒。怎么才能做到呢？唐太宗和大臣們經過反復奏對，找到了一個方法，即依靠和發揮集體的作用，君臣同心，相互監督，持之以恒，共同治理天下。所以，在回答魏征的上疏時太宗回答說：“夫為人臣，當進思盡忠，退思補過，將順其美，匡救其惡，所以共為治也。”[33]為了實現天下共治，太宗多次要求大臣們給他提供諫諍，對于他的過失要及時規諫。貞觀十一年(637)，侍御史馬周上疏陳述時政得失，誡勉太宗要以史為鑒，廣施德化，振興政教，節儉于身，恩加于人，改過遷善，從而保持國祚綿長，天下太平[33]。同年，因為洛陽發生大水災，中書侍郎岑文本上書勸解太宗要居安思危，有始有終，涵養百姓，常守仁義之道，并且要“上以社稷為重，下以億兆在念。明選舉，慎賞罰，進賢才，退不肖。聞過即改，從諫如流。”[33]通過這些奏對，鞏固了太宗對無為而治思想的理解，加強了他無為而治的信心，強化了憂患意識和應對措施。

正是因為唐太宗采取了無為而治、以人為本的治國方略，以及君臣之間不忘歷史、相互誡勉、善始善終，唐朝才很快從戰爭廢墟中重建起來，并很快走向繁榮盛世。據唐代史學家封演在自己的史料筆記中記載：到貞觀中期的時候，唐朝的社會經濟已經達到非常富饒的程度，老百姓安居樂業，讀書人無心仕途，只愿意留在家鄉過安樂的生活，以至于官員不夠用，朝廷不得不發文要求地方選派人員赴京參選，一些偏遠的州縣還為赴京參選的士子們提供資助。即便這樣，赴京參選的士子仍然不多，所以吏部在選拔官員的時候不得不降低標準[34]。讀書人不樂于從政做官，從某種程度上折射出貞觀時代國家治理的成功和社會經濟的繁榮。

三、關于按需設官和任用賢良的思想

推行仁政必須要選拔、任用和依靠一批德才兼備的官員。唐朝的行政機構和官職基本上沿襲了隋朝的體制，即五省六部九寺制。五省是尚書省、門下省、中書省(隋稱內史省)、秘書省和內侍省，尚書省屬于執行機構，設左右仆射各一人，尚書省下設吏部、戶部(隋為度支)、禮部、兵部、刑部(隋為都官)、工部六部(隋為六曹)，各設尚書一人；門下省是審議和諫諍機構，主官為納言二人；中書省為決策機構，皇帝的詔敕由此發出，設中書令二人。外加御史臺、都水臺、太長寺、光祿寺、衛尉寺、大理寺、鴻臚寺、司農寺、太府寺、國子監(隋稱國子寺)、將作寺[35]。但在具體運行和權力分配上又有所不同，尤其是在貞觀時期：重視文官選拔，以取代過去的世家大族；禁止樂工雜類擔任行政職務；禁止宦官充任外使；精簡尚書、門下、中書三省冗員等。通過改革務求按需設官，任用得人。

貞觀元年，太宗曾經對房玄齡等人說：“致治之本，惟在于審。量才授職，務省官員。……當須更并省官員，使得各當所任，則無為而治矣。卿宜詳思此理，量定庶官員位。”[33]太宗在這里指出了任命官員的基本原則，即注重考察，不求數量，才德兼備，量才授職。房玄齡等人根據太宗的指示擬定了官員數量和機構設置，其中設置文武官員六百四十員。太宗同意了房玄齡等人的方案，并且特別提醒房玄齡：“自此倘有樂工雜類，假使術逾儕輩者，只可特賜錢帛以賞其能，必不可超授官爵，與夫朝賢君子比肩而立，同坐而食，遣諸衣冠以為恥累。”[33]可見，太宗對于官場中可能存在的不正之風同樣保持著警惕，杜絕了樂工伶優等進身之道，只可以給予他們物質獎勵，但不能授予官爵，從而維護了官員和行政機關的權威性和嚴肅性。貞觀三年(629)，太宗對吏部尚書杜如晦說：“比見吏部擇人，惟取其言詞刀筆，不悉其景行。數年之后，惡跡始彰，雖加刑戮，而百姓已受其弊。如何可獲善人？”杜如晦回答說：“兩漢取人，皆行著鄉閭，州郡貢之，然后入用，故當時號為多士。今每年選集，向數千人，厚貌飾詞，不可知悉，選司但配其階品而已。銓簡之理，實所未精，所以不能得才。”[33]太宗本來想依照漢朝時的做法選舉賢臣，但因為要封賞功臣等其他事情而被耽擱了。貞觀十一年(637)，治書侍御史劉洎專門針對尚書省機構膨脹，事務繁雜，效率低下和冗員過多的問題，上疏要求精簡官員和合理安排冗員，包括精簡左右丞、左右司郎中，合理安排年齡比較大或昏聵的懿戚元勛，給他們以優厚的待遇，但需要從正式職位上退下來，以便空出位置安排賢良的官員等[33]。太宗后來任命劉洎為尚書左丞，負責處理冗務和精簡機構，很快改變了尚書省的局面。

太宗不僅自己善于選人用人，而且要求大臣們時刻留意舉薦人才。貞觀二年(628)，太宗對房玄齡、杜如晦說：“公為仆射，當助朕憂勞，廣開耳目，求訪賢哲。比聞公等聽受辭訟，日有數百。此則讀符牒不暇，安能助朕求賢哉？”[33]太宗在這里明確告訴房杜二人不僅要治國理政，而且必須要推薦人才，并且要將推薦人才作為自己的重要職責，不能將自己淹沒在繁瑣的行政事務之中。同時，為了減輕二人的工作負擔，太宗還向尚書省頒布敕令，讓他們把細碎的事務交給左右丞處理，只有大事才向部門最高長官仆射匯報。貞觀三年(629)，太宗對侍臣說：“中書、門下，機要之司，擢才而居，委任實重。詔敕如有不穩便，皆須執論。”[33]太宗在這里明確指出了中書和門下兩個部門的重要性，因此必須任用有才德的人，這些人不僅要擔負重任，而且必須敢于對詔敕提出不同意見和建議，敢于向自己提出諫諍。太宗對于地方官員的選拔也很關注。貞觀二年(628)，太宗對侍臣們說：“朕居深宮之中，視聽不能及遠，所委者惟都督、刺史，此輩實治亂所系，尤須得人。”[33]貞觀十一年(637)，侍御史馬周上書說：“治天下者以人為本，欲令百姓安樂，惟在刺史、縣令。……朝廷必不可獨重內臣，外刺史、縣令，遂輕其選。所以百姓未安，殆由于此。”[33]為了確保選好和用好地方官員，太宗決定親自選拔刺史，而縣令則由京官推薦。太宗不僅強調選人用人，而且還啟動行政追責機制，對在選人用人過程中出現問題的官員進行問責。貞觀十九年(645)八月，因為選用的很多官員才德不足，吏部尚書楊師道被降職為工部尚書，改由中書令馬周檢校吏部尚書[36]。楊師道成為貞觀時期因為選人用人不當而被追責的最高官員。

正是因為太宗知人善任，寬宏大度和從諫如流，才在他的身邊聚集起一大批賢良之才，如房玄齡、杜如晦、魏征、王珪、李靖、虞世南、李勣、馬周、長孫無忌、高士廉、岑文本、劉洎等等，這些人成為他開創貞觀盛世的股肱之臣。《貞觀政要·任賢第三》用專章對唐太宗的八大賢臣進行了描述，不僅展示了他們的成長歷程和豐功偉績，而且為后世的國家治理提供了參考和典范。他們幾乎濃縮了封建士大夫所有的優點。譬如房玄齡“既總任百司，虔恭夙夜。盡心竭節，不欲一物所失。聞人有善，若己有之。明達吏事，飾以文學，審定法令，意在寬平。不以求備取人，不以己長格物，隨能收敘，無隔疏賤，論者稱為良相焉。”[33]魏征“有經國之才，性又抗直，無所屈撓。”[33]馬周“有機辯，能敷奏，深識事端，故動無不中。”[33]尤其值得指出的是，從他們相互之間發自肺腑的贊譽和評價中可以看出，唐太宗君臣之間以及大臣們相互之間，很少有私人恩怨和人際內耗，高層人際關系比較和諧，這一點與其他朝代甚至唐朝的其他時期如開元年間都有很大的不同。譬如，唐太宗稱贊魏征是他的一面鏡子，魏征去世后，太宗嘆息自己“遂亡一鏡矣。”[33]太宗對虞世南的評價同樣非常高，“群臣皆若世南，天下何憂不治？”虞世南去世后，太宗悲痛地說：“虞世南于我，猶一體也。……今其云亡，石渠、東觀之中，無復人矣，痛惜豈可言耶！”[33]悲痛之情難以言表。大臣們相互之間的評價又如何呢？房玄齡對杜如晦的評價是：“杜如晦聰明識達，王佐之才也，若大王守藩端拱，無所用之；必欲經營四方，非此人莫可。”[33]完全沒有嫉賢妒能的思想和意識。王珪對諸位大臣的評價及自我評價是：“孜孜奉國，知無不為，臣不如玄齡。每以諫諍為心，恥君不如堯、舜，臣不如魏征。才兼文武，出將入相，臣不如李靖。敷奏詳明，出納惟允，臣不如溫彥博。處繁理劇，眾務必舉，臣不如戴胄。至于激濁揚清，嫉惡好善，臣于數子，亦有一日之長。”[33]這樣的評價中肯、真摯、謙虛，反映出他們之間相互欣賞、相互合作的良好人際關系。可見，任用賢良并且沒有人際內耗(人和)是創造貞觀之治的人事基礎。

四、關于有效行政和政令暢通的思想

有效行政是國家政權存在的基礎。在隋末戰亂中崛起的唐王朝，通過消滅各方割據勢力重新統一了中國，建立起強大的中央政權，這是唐王朝能夠對全國實施有效行政的前提。但是，光有強大的中央政權和軍事力量是不夠的，能不能對全國實施有效的統治和行政，能不能保證中央的政令暢通，還取決于很多其他因素。在這方面，以唐太宗為核心的統治集團也有自己的獨特思想和行動。

第一，必須君臣同心，上下為公。君臣同心，上下為公才能保證中央政權的權威，才能保證中央政權的政令得到貫徹落實。在封建王朝，任何政治上的分裂和行政上的低效，很大程度上都與君王失道，佞臣橫行，君臣離心離德，中央權威被削弱有很大的關系。在太宗看來，大臣們的規諫不僅可以幫助自己反思和改正過錯，避免重蹈歷史覆轍，而且可以通過規諫和大臣們溝通思想，坦誠對話，達成共識。貞觀初年，太宗曾經對公卿們說：“人欲自照，必須明鏡；主欲知過，必籍忠臣。主若自賢，臣不匡正，欲不危敗，豈可得乎？故君失其國，臣亦不能獨全齊家，……前事不遠，公等每看事有不利于人，必須極言規諫。”[33]太宗在這里將君臣看成一個命運共同體，任何一方的過錯都可能導致整個命運共同體的坍塌，損害的是大家共同的利益，只有接受別人的規諫才可能不犯或少犯錯誤。貞觀元年(627)，太宗又對侍臣們說：“正主任邪臣，不能致理；正臣事邪主，亦不能致理。惟君臣相遇，有同魚水，則海內可安。朕雖不明，幸諸公數相匡救，冀憑直言鯁議，致天下太平。”[33]太宗的意思是說，好的君主任用邪惡的臣子或好的大臣輔助邪惡的君主，都不可能治理好國家。只有君臣相知相得，同心同德，如魚得水，才可以實現海內平安。而要做到君臣同心同德，就離不開大臣們的直言諫諍。貞觀二年(628)，太宗和侍臣們談論隋朝滅亡的教訓時，特別強調其滅亡原因與隋煬帝好自矜夸，護短拒諫以及大臣不敢直言有關，君臣不同心，互相欺騙，最終同歸于盡。因此，太宗告誡諸位侍臣：“朕今志在君臣上下，各盡至公，共相切磋，以成治道。公等各宜務盡忠讜，匡救朕惡，終不以直言杵意，輒相則怒。”[33]太宗在這里說明了自己的志向，即希望通過君臣同心，君臣一體治理好國家。為了鼓勵侍臣們勇于向自己提出諫諍，太宗在貞觀六年(632)還鼓勵大家：“公等但能正詞直諫，裨益政教，終不以犯顏杵旨，妄有誅責。”[33]這里相當于太宗向大臣們作出的口頭保證，即不因為直言諫諍和犯顏杵旨而誅殺或懲罰大家。

第二，必須健全律令、依法行政。唐太宗和大臣們很早就認識到國法和律令對實施有效統治和有效行政的意義，因此通過建立國法和律令，統一社會標準，規范社會秩序，有效提升了治國理政的效能。唐太宗帶頭守法，嚴格約束自己，堅持在法律面前人人平等、不徇私情。即便是皇親國戚或跟隨太宗征戰的有功之臣或者秦王府舊臣，違反了國家法令都受到了應有的懲處。如凌煙閣功臣之一的侯君集因謀反被誅殺，秦王府舊將、鹽澤道行軍總管、岷州都督高甑生因不聽從李靖的調度并且誣告李靖而被發配邊疆等等。在處理這些違法亂紀者的時候，太宗能夠頂住各方的說情，堅持按照國家法令進行處罰，維持了國家法令的威嚴，杜絕了功臣舊將的僥幸心理，使得政令一新、號令景從。更難能可貴的是，太宗也時刻防止將自己置于國家法令之上。貞觀六年(632)，太宗對侍臣們說：“朕比來臨朝決斷，亦有乖于律令者。公等以為小事，遂不執言。凡大事皆起于小事，小事不論，大事又將不可救，社稷傾危，莫不由此。”[33]太宗認識到自己的一些決斷和詔敕有時候也無意間違背了律令，而大臣們認為這是小事，往往不給予規諫，但太宗認為這是大事，甚至可能導致社稷傾覆，因此要求大臣們必須大膽地指出來。太宗帶頭守法和隨時檢討自己的做法，為唐王朝實行依法治國和依法行政樹立了榜樣。

第三，必須懲治貪腐，爭取民心。貪欲被認為是萬惡之源，常常也是國家政權走向毀滅的重要誘因。吸取隋朝滅亡的教訓，唐太宗同樣對貪腐現象保持高度警覺，不僅自己和長孫皇后帶頭節儉，而且多次向官員們分析貪欲的危害，諄諄告誡官員們不要貪污。早在貞觀初年，太宗就借用明珠彈雀的方式告誡侍臣們要畏懼刑網，愛惜性命，節制貪欲[33]。貞觀二年(628)，太宗又告誡官員們，五品以上官員的俸祿已經非常豐厚了，如果因為貪污丟掉俸祿官爵就是因小失大。“且為主貪，必喪其國；為臣貪，必亡其身。”[33]貞觀四年(630)，太宗又分析了貪欲的各種危害，如對個人來說，貪欲將會損其才，生其過，常憂懼，害身命，并且禍及子孫；對國家來說，貪欲將會壞公法、損百姓，因此告誡公卿們要憂憐百姓、敬畏天地、兢兢業業、小心奉法和遠離貪欲[33]。太宗的帶頭示范和諄諄告誡顯然發揮了作用。在太宗倚重的大臣中，絕大部分志節高尚，廉潔奉公，很少出現貪腐行為。譬如，岑文本擔任中書令時住宅偏僻潮濕簡陋，有人勸他經營產業也被他拒絕了；戶部尚書戴胄的住宅非常簡陋，去世后連安放祭祀的地方都找不到；溫彥博為尚書右仆射，家里窮得沒有一間像樣的正室，去世后只能停尸于偏房；魏征住宅沒有正堂，等他生病的時候，太宗才把原來想給自己營造小宮殿的建筑材料給他蓋了房子[33]。因此，貞觀時代的朝政和官員總體是非常節儉和清廉的。但是，貪污腐敗現象還是不可避免地出現了。貞觀元年(627)，右驍衛大將軍長孫順德接受他人贈送的絹布，太宗用賞賜絹布的方法羞辱他[36]。貞觀二年(628)，皇室成員、遂安公、交州都督李壽因為貪污被免去都督職務[36]。貞觀三年(629)，原秦王府幕僚、濮州刺史龐相壽因為貪污被解除職務[36]。貞觀六年(632)，右衛將軍陳萬福違法從驛站取走數十斗麩皮。太宗賞賜了他麩皮，讓他背著出去，以示羞辱和懲戒[33]。貞觀十年(636)，治書侍御史權萬紀因向太宗建議開采銀礦獲取利益而被太宗削職為民[33]。

正是因為太宗在各個方面采取了積極的預防和懲罰措施，防微杜漸，才為王朝的有效行政、廉潔行政和高效行政創造了良好的法治環境，從而催生了一個政治清明、官員廉潔、行政高效、經濟繁榮、百姓安樂的盛世時代。

五、關于權力監督和相互制衡的思想

權力監督和相互制衡是確保權力合理分配，防止權力濫用的重要途徑。封建帝王集皇權于一身，生殺予奪，位高權重，似乎權力無限，可以為所欲為。但實際上，鑒于隋朝滅亡的教訓，太宗對此有著非常清醒的認識，即權力始終是有限的，任何權力都必須接受監督和制約。

貞觀二年(628)，太宗引經據典，說明了即便是天子也不能妄自尊大，無所畏懼。“凡為天子，若惟自尊崇，不守謙恭者，在身倘有不是之事，誰肯犯顏諫奏？朕每思出一言，行一事，必上畏皇天，下懼群臣。天高聽卑，何得不畏？群公卿士，皆見瞻仰，何得不懼？以此思之，但知常謙常懼，猶恐不稱天心及百姓意也。”[33]太宗在這里清醒地認識到天子也必須謙虛謹慎，常懷憂懼之心，不能濫用權力。為此，太宗多次要求群臣大膽監督和糾正自己的過錯，并且主動向群臣作出了諸多承諾和保證。貞觀二年(628)，太宗對侍臣們說：“若人主所行不當，臣下又無匡諫，茍在阿順，事皆稱美，則君為暗主，臣為諛臣，君暗臣諛，危亡不遠。朕今志在君臣上下，各盡至公，共相切磋，以成治道。公等各宜務盡忠讜，匡救朕惡，終不以直言杵意，輒相責怒。”[33]貞觀五年(631)，太宗對房玄齡等人說：“自古帝王多任情喜怒，喜則濫賞無功，怒則濫殺無罪。是以天下喪亂，莫不由此。朕今夙夜未嘗不以此為心，恒欲公等盡情極諫。公等亦須受人諫語，豈得以人言不同己意，便即護短不納？若不能受諫，安能諫人？”[33]貞觀六年(632)，太宗因為御史大夫韋挺、中書侍郎杜正倫、秘書少監虞世南、著作郎姚思廉等的上奏很稱心如意而召見他們，并且對他們說：“朕歷觀自古人臣立忠之事，若值明主，便宜盡誠規諫，至如龍逄、比干，不免孥戮。為君不易，為臣極難。朕又聞龍可擾而馴，然喉下有逆鱗。卿等遂不避犯觸，各進封事。常能如此，朕豈慮宗社之傾敗！”[33]太宗的“為君不易，為臣極難”不僅道出了天子的處境，而且表明了權力的有限性。貞觀八年(634)，太宗對侍臣們說：“朕每閑居靜坐，則自內省，恒恐上不稱天心，下為百姓所怨。但思正人匡諫，欲令耳目外通，下無怨滯。又比見人來奏事者，多有怖攝，言語致失次第。尋常奏事，情猶如此，況欲諫諍，必當畏犯逆鱗。所以每有諫者，縱不合朕心，朕亦不以為杵。若即嗔責，深恐人懷戰懼，豈肯更言！”[33]太宗在這里分析了群臣上奏時戰戰兢兢的狀態，再次向他們保證不會因為諫諍和直言而處罰他們。

除了自我約束和接受群臣監督外，太宗還認識到行政部門之間需要相互監督。貞觀元年(627)，太宗對黃門侍郎王珪說：“中書所出詔敕，頗有意見不同，或兼錯失而相正以否。元置中書、門下，本擬相防過誤。人之意見，每或不同，有所是非，本為公事。或有護己之短，忌聞其失，有是有非，銜以為怨，或有茍避私隙，相惜顏面，知非正事，遂即施行。難違一官之小情，頓為萬人之大弊。此實亡國之政，卿輩特須在意防也。”[33]太宗在這里特別提到了設置中書和門下兩個機構的目的之一就是要相互監督和制衡，防止發生過錯。貞觀三年(629)夏，太宗再次對侍臣們說：“中書、門下，機要之司，詔賜有不便者，皆應執論。比來唯睹順從，不聞違異。若但行文書，則誰不可為，何必擇才也！”房玄齡等用過去的事實說：“凡軍國大事，則中書舍人各執所見，雜署其名，謂之五花判事。中書侍郎、中書令省審之，給事中、黃門侍郎駁正之。”[36]太宗于是申明要按照過去的做法進行行政監督和分工負責，從此很少出現行政過錯。

太宗還從歷史興亡和統治實踐中認識到了權力應該適度下放、合理分配和適當集中的道理，即決策和執行、政治和行政須適度分開，一定的分權和必要的集中相結合。他的這種看法比西方國家早了1 400多年。在西方尤其是歐美，19世紀末期和20世紀初普魯士的勞倫斯·馮·斯坦因、美國的伍德羅·威爾遜、弗蘭克·古德諾等人才逐漸萌發了政治和行政是兩種不同的功能，需要加以區分和協調的思想[37]。可以說，在對決策和執行、政治和行政、分權和集權關系的理解上，唐太宗遠遠走在了世界的前列。在他看來，帝王作為最高決策者，在總攬萬機的同時，不可能事必躬親，而是要將決策交給其他人來執行。這從他和蕭瑀有關隋文帝的對話和評價中可以看出來。貞觀四年(630)，太宗問蕭瑀：“隋文帝何如主也？”蕭瑀認為隋文帝：“克己復禮，勤勞思政，每一坐朝，或至日昃，五品以上，引坐論事，宿衛之士，傳饗而食，雖性非仁明，亦是勵精之主。”[33]在蕭瑀看來，隋文帝似乎是一個勵精圖治的好皇帝，但是，太宗認為蕭瑀只知其一，不知其二。他舉出了隋文帝作為帝王不應犯的許多基本錯誤，其中有一條就是“不信任百司，每事皆自決斷”，也就是說隋文帝不懂得決策和執行的分工，事必躬親，以有限的精力，怎么能夠勝任呢。太宗認為：“以天下之廣，四海之眾，千端萬緒，須合變通，皆委百司商量，宰相籌畫，于事穩便，方可奏行。豈得以一日萬機，獨斷一人之慮也。且日斷十事，五條不中，中者信善，其如不中者何？以日繼月，乃至累年，乖謬既多，不亡何待？豈如廣任賢良，高居深視，法令嚴肅，誰敢為非？”[33]應該說，太宗的這番話蘊含著決策和執行、政治和行政合理分工和適當放權的行政思想，是政治與行政分立、集中和放權兼顧思想的早期萌芽，這在皇權至高無上、朝綱獨斷的封建時代，是非常先進的政治和行政思想。

那么，權力下放后該如何分配呢？從魏征的上疏中可以窺見貞觀時代的權力分配邏輯和權責關系。貞觀十四年(640)，魏征提出：“夫委大臣以大體，責小臣以小事，為國之常也，為治之道也。……職非其位，罰其非辜，欲其無私，求其盡力，不亦難乎？小臣不可委以大事，大臣不可責以小罪。”[33]魏征在這里詳細地說明了官員之間的權力分配原則和追責原則，即突出權責一致和權責對等，按照權責追究責任。權力下放和分配之后，還要確保權力的必要集中，按照清代史學家黃本驥對唐朝職官的考證：理論上，中書省決策，門下省審議，尚書省執行，體現了權力分立和制衡的道理。但是，唐朝的君主卻不愿意將重權交給三省長官，而是通過任意委任其他官員參與到三省中來，這些參與進來的官員成為實際的宰相，三省長官成為空名，從而避免權力過度集中在三省長官身上，如此的話，決策、審議和監督的權力都由集體而非個人來行使。三省分工負責制實際上變成了皇帝、宰相和三省集體負責制，這樣既調動了宰相和三省的作用，又限制了宰相和三省長官直接行使權力的空間[35]。這種做法不僅體現了集權和分權的思想，而且可謂民主集中制思想的早期萌芽。

六、《貞觀政要》的當代價值分析

貞觀盛世的出現絕不是歷史的偶然，它與唐太宗及其大臣們治國理政的謀略、思想和實踐是密不可分的。他們的思想和智慧至今依然濯濯生光，其成功的經驗和失敗的教訓，對于今天的行政思想和行政改革依然富有裨益。關于以民為本，實施仁政，精簡機構，任用賢良，權責一致，行政追責，反腐倡廉，依法行政等政治和行政思想，是一條條亙古不變的鐵律和顛撲不破的真理。只有將人民利益放在首要位置，并且切實為人民謀取利益，才能獲得人民的真心擁護和支持。而推動簡政放權，提高行政效能，追究行政失職，實行民主和集中的有效結合等等，更是體現了現代行政思想的萌芽。在當時的生產力發展水平和生產關系約束條件下，以唐太宗為首的封建統治集團能夠提出和探索這些豐富的、先進的政治和行政思想，是非常難能可貴的。

從整體上看，唐太宗和他的大臣們的治國理政思想具有非常明確的層次性和系統性。在中央層次有明確的規劃和設計，有居安思危的危機意識，有強大的凝聚力和執行力，有以身作則的帶頭示范，堅持嚴格的追責制度；在中間層次有廉潔的官員和精簡的機構，有合理的職能分工，有強大的中央政權管轄，有完善的監督和淘汰官員制度；在基層有積極的鄉村社會建設，重視鄉規民約和傳統習俗，尊重名宿耆老，大力興辦教育，積極發展社會經濟，努力改善民生，因而保證了中央政權的強大、社會的安定和經濟的繁榮。社會經濟的繁榮反過來又為增加中央財賦收入，保障中央財政的絕對優勢，維護唐王朝的統治提供了經濟基礎和物質保障。在貞觀時期，甚至出現了讀書人不愿出仕做官，官員人數不足，備選官員人數下降，不得不降低錄用官員的標準等現象[34]。這些現象確實比較鮮見，它們與中國封建時代中“學而優則仕”“學成文武藝，貨與帝王家”的家國觀念和官本位思想相悖。客觀地說，無論是從政做官投身國家治理，還是隱身為民參與社會經濟建設，都是知識分子實現自己的價值和抱負的重要途徑。但是，任何事物都有其兩面性，也有一定的限度。學而優則仕到底孰是孰非，至今尚有各種爭議。貞觀時期讀書人不愿從政做官的現象，不能不說是一個值得關注和反思的特例。

所以，《貞觀政要》的當代價值，不僅僅體現在它為我們提供了一系列的行政思想、行政智慧和行政經驗，而且還體現在它為我們今天的治國理政、行政改革和行政實踐提供了一面鏡子。在我們全面深化改革，大力反腐倡廉，建設法治國家、法治政府和法治社會，推動國家治理體系和治理能力現代化的過程中，既要開拓創新，與時俱進，又要尊重歷史，合理吸收成功的歷史經驗。為政在人，要把人才的培養、選拔和任用放在重要位置。青年的前途和命運，往往決定著國家和民族的前途和命運。只有給青年群體創造良好的干事創業環境，提供更多選擇的機會，才能激發他們的想象力和創造力。對于國家和政府來說，應堅持政治與行政、經濟與社會、德治與法治、城市和鄉村一體化建設，推動他們協調發展，化解深層次的矛盾和沖突，才能維持國家的長治久安、安定團結和繁榮富強。

雖然擁有如此先進和開明的政治和行政思想，由唐太宗和大臣們締造的貞觀盛世終究是曇花一現，唐王朝最終也沒有跳出歷史興亡和朝代更替的周期律。其衰亡的原因，根本上仍在于封建王朝的歷史局限性和非人民性。唐朝和其他任何朝代一樣，仍然是封建統治集團的王朝而非人民政權，它仍然代表著大地主大封建官僚的利益。這就決定了即便它能夠認識到“水能載舟，亦能覆舟”的道理，懂得實施仁政和以民為本的重要性，萌發過一些有利于提高治國理政效率的行政思想，但卻無法扭轉政權的根本性質。他們相信天命高于相信人民，相信自己高于相信別人，相信權力高于相信仁德。他們因而始終無法將廣大人民的利益放在根本地位，無法將治國理政和為人民謀福利聯系在一起，在追逐私欲和享樂過程中逐漸喪失君道和王道，最終難逃封建王朝的淵藪。“克終者鮮，敗亡相繼，其故何哉？所以求之，失其道也。”[33]唐王朝的封建政權本質和歷代君主不能善始善終，是敗亡的根本原因，即便像唐太宗這樣英明神武的君主，后期也逐漸放松了對自己的約束和要求而走向寬松和放逸。可見，即便是非常開明有為的封建統治者，要想跳出封建思想和人性的桎梏也是非常困難的。

當然，盡管存在歷史和階級局限性，唐太宗和他的大臣們所提出的一些治國理政思想，仍然是中華文明的重要瑰寶，對于今天的行政改革仍然具有借鑒意義。唯有人民當家作主的人民政權，在先進政黨的領導下，才能跨越封建思想和人性的桎梏，才能跳出歷史周期律。新中國成立以后，在中國共產黨的領導下，一切以人民利益為重，進行了數十年的探索和奮斗。尤其是黨的十八大以來，在以習近平總書記為核心的黨中央領導下，不忘初心、深化改革、正本清源、攻堅克難、反腐倡廉，短短幾年內時間就使中國的面貌發生了翻天覆地的變化，黨心、軍心和民心前所未有的高度一致，為中國的進一步改革發展開創了嶄新的局面，為中國夢的實現勾畫了宏偉的藍圖。

七、結語

本文采用文本分析、文獻分析等方法，系統探究了《貞觀政要》的行政思想和行政實踐，揭示了唐太宗和他的大臣們的治國理政思想與貞觀盛世之間的邏輯聯系和因果路徑，并探討了這些思想和實踐的當代價值，豐富和發展了相關學術研究。但是，限于數據獲取的困難，論文并沒有進行嚴格的實證研究和數據驗證，因而有關《貞觀政要》行政思想的歷史價值、現實價值、行政效能等的研究，只能限于現象描述、經驗總結、文本解讀和理論假設，而無法對它們之間的相關性和因果性進行量化研究和數據驗證。但無論如何，歷史總是一面鏡子，以史為鑒，可以為當今的行政實踐和行政改革提供許多啟示。