聯合國托管制度的形成與美國對非殖民化問題態度的轉變

房建國

(閩江學院人文學院，福建 福州 350108)

在聯合國托管制度的形成過程中，美國發揮了舉足輕重的作用。而正是在這一過程中，羅斯福時代美國在非殖民化問題上的基本立場和態度開始發生變化。本文擬探討導致戰后美國反殖民主義立場從動搖到放棄的諸項因素以及這種政策轉變的動機所在。

一 戰后美國反殖民主義立場發生動搖的因素

第二次世界大戰期間，美國政府在羅斯福總統的領導下，對殖民主義采取了明確的反對立場，強調《大西洋憲章》的“普適”性，甚至宣稱所有殖民地在戰后都應獲得獨立。1945年4月羅斯福去世時，他留給后人的不僅是聯合國組織建立的基礎，而且還有反殖民主義的遺產。但是杜魯門繼任總統后，美國的反殖民主義立場開始發生動搖。

促使羅斯福遺留下來的非殖民化問題的“理想主義”立場發生動搖的直接因素是圍繞日本一戰后在太平洋地區獲得的諸島，即“委任統治地”是否應列為聯合國托管地進行的討論。美國海軍在整個戰爭期間都認為這些島嶼的主權在戰后“理所應當”屬于美國。但戰時美國在《大西洋憲章》《開羅宣言》和《波茨坦公告》等文件中曾多次保證不在戰后謀求擴充領土。于是，美國海軍的想法與政府承諾的“國際義務”之間產生了矛盾，決策層在這一問題上的爭論，直到舊金山會議之前仍未達成一致。

參加舊金山會議的美國代表團也未能秉承羅斯福的“遺志”。羅斯福1945年4月12日去世，杜魯門繼任總統，不到2周之后的4月25日即召開了舊金山會議，因此杜魯門政府沒有時間對羅斯福既定的美國參加舊金山會議的總體立場做出調整，美國代表團在會議上仍然提出了關于托管制度的具體建議。但是羅斯福在去世前對參加舊金山會議的代表團成員選擇，主要依據的是政治上的考慮和滿足公眾的要求，而沒有過分關注代表們在關鍵問題的看法上是否一致[1]P148-149。只有幾名美國代表團的顧問較為堅定地反對殖民主義在戰后繼續存在，但他們的觀點由于種種原因無法被代表團成員所采納。最終確定的代表團中的大多數成員在很多問題上的觀點上傾向于認同軍方而不是國務院[2]P311-321。而以顧問身份隨同美國代表團出席舊金山會議的美國政商學界的精英人物也不乏“倒戈”者，他們當中的很多人并不在意托管制度是否應以殖民主義政治上的終結為目標，而在于通過托管制度建立殖民地的門戶開放，為美國商人在非洲的商業利益提供均等的機會[3]P91-92。

除了美國代表團成員的觀點與羅斯福的反殖民主義思想漸行漸遠之外，利比里亞的混亂局面讓美國陷入了“投鼠忌器”的尷尬境地。位于西非的利比里亞在19世紀初成為美國的自由黑人移民區，1838年成立美國總督治下的利比里亞聯邦，1847年建立“利比里亞共和國”宣布獨立。長期作為非洲僅有的兩個獨立主權國家之一(另一為埃塞俄比亞)，利比里亞名義上是獨立國家，實際上政治、經濟、軍事和外交等均長期受到美國的影響和控制，無異于美國的殖民地，尤其是經濟上受到美國費爾斯通橡膠公司的控制，幾乎完全淪為該公司的橡膠種植園。而反觀與之比鄰的塞拉利昂和黃金海岸等英屬殖民地，英國在當地的殖民統治在很大程度上促進了當地政治經濟的發展。二者形成了極其鮮明的對比。無怪舊金山會議上英國代表團中的一位殖民部官員曾毫不客氣地指責利比里亞的“獨立”就是一場鬧劇，而美國就是始作俑者，因此美國對殖民地的獨立的支持是誤導性的、有害的。在這種情況下，英國絕不接受利比里亞周邊的英屬殖民地接受“國際監管”[3]P379-381。因此羅斯福在世時就曾擔心，美國在舊金山會議上討論未獨立地區的托管問題，可能會導致歐洲殖民大國在利比里亞問題上提出讓美國尷尬的指控作為報復[4]P587-588。

二 英美在殖民地問題上的諒解與聯合國托管制度保守性的確立

舊金山會議期間英美在涉及托管理事會和其他與殖民地有關系的問題上進行了聯合，進而基本達成了諒解。這種局面出現的“導火線”是澳大利亞外長赫伯特·伊瓦特在殖民地問題上的“極端言論”同時觸及了英美的利益。舊金山會議期間，澳大利亞派出了以副總理弗朗西斯·福德為團長的代表團，但實際履行團長職責和代表澳大利亞發聲的是澳外長伊瓦特。在戰后國際組織的建立和運作問題上，伊瓦特認為聯合國事務不應只由大國決定，而應充分考慮中小國家的意愿，使聯合國能夠在最大程度上成為各國平等參與的國際組織。更為重要的是，伊瓦特表達了堅定的反殖民主義思想，他不僅重申《大西洋憲章》第三條，即“未獨立地區的人民有權獲得主權和自治”適用于全世界[5]P268，而且提出聯合國托管制度的對象應為當時全世界范圍內所有殖民地[6]P100-102。由于當時國際社會對“殖民地”一詞的內涵并未形成統一認識，依附于歐洲和美洲國家的所有非獨立主權國家的地區都可以被視為“殖民地”，所以澳大利亞的要求不僅直接碰觸到了大英帝國的利益，而且也“波及”到了美國的海外領地阿拉斯加和夏威夷等。出于自身利益的考慮，同時也為了遏制澳大利亞成為“小國盟主”的趨勢，美英兩國代表團在反對澳大利亞的“激進”要求的同時，更是聯合反對任命伊瓦特為舊金山會議托管問題委員會主席，目的是阻止托管制度的討論進一步“惡化”。在英美的干涉下，對托管問題持相對溫和立場的新西蘭總理弗雷澤最終成為這一委員會的主席[3]P518。

英美的“初步合作”為后來二者在殖民主義問題上進一步“靠近”奠定了基礎。澳大利亞在大國權力和殖民地問題上的“發難”使竭力要為自己的殖民帝國“續命”的英國感到筋疲力盡。面對中小國家的“抱團”，英國在遏制舊金山會議的反殖民主義傾向上只能依仗美國。首先，英國同意美國的若干具有戰略性質的海外領土如阿拉斯加和夏威夷等不應成為聯合國托管地。其次，英國滿足了美國代表團在《聯合國憲章》關于托管制度和托管理事會的條款內容方面提出的兩個要求：一是同意在第76條第4款明確規定托管制度的目的之一是在托管地的“社會、經濟及商業事件上，保證聯合國全體會員國及其國民之平等待遇”[7]P429，也就是確立了托管地實行貿易自由和禁止采取貿易歧視政策的原則，從而確保了美國在托管地的商業利益；二是接受第87條第2款和第3款規定托管理事會有權會同管理當局接受并審查托管地人民的請愿書，并在與管理當局進行協商的前提下按期視察托管領土[7]P431。實際上對于英國來說，如果可能的話，這兩組條款的內容都是應當盡量避免出現在《聯合國憲章》中的。英國只想讓國聯時代的委任統治制度在聯合國時代換一個“托管”的新名號然后得以延續，而絕不希望托管制度給英國帶來任何新的責任和束縛。而這兩組條款顯然與英國的“如意算盤”背道而馳。但是為了實現與美國在關鍵問題上達成諒解，英國毅然決定做出重大讓步。

至此，羅斯福為美國確立的支持戰后世界范圍內實現非殖民化的“理想主義”外交政策在舊金山會議期間形成的客觀現實面前失去了存在的基礎，美國代表團最終認可了一部在非殖民化問題上持保守態度的《聯合國憲章》。《聯合國憲章》第11章 “關于非自治領土之宣言”，其中第73條僅在第2款規定了聯合國對非自治領土的政治上的發展所承擔的責任，即“按各領土及其人民特殊之環境、及其進化之階段，發展自治；對各該人民之政治愿望，予以適當之注意；并助其自由政治制度之逐漸發展”[7]P428，沒有將“獨立”定為非自治領土在政治上要實現的最終目標。此外根據《聯合國憲章》第十二章和第十三章的內容，所謂“托管制度”，即聯合國對以下三種領土進行管理和監督：一戰后由國際聯盟委托相關國家進行“委任統治”的當時尚未獨立的領土、二戰戰敗國割離的領土、負管理責任的國家自愿置于該制度下的領土，而聯合國托管這些領土的目標是“增進托管領土居民之政治、經濟、社會及教育之進展；并以適合各領土及其人民之特殊情形及關系人民自由表示之愿望為原則，且按照各托管協定之條款，增進其趨向自治或獨立之逐漸發展”[7]P429，也沒有明確將“獨立”作為托管制度的目標，也就是說聯合國沒有責任實現托管地的最終獨立，它所能做的只是推動托管地朝著這個方向發展，但并沒有宣布這些地區獨立的權力。

三 舊金山會議后美國政府非殖民化政策的進一步“保守化”

舊金山會議后，美國在殖民地和未獨立地區政策的選擇問題上陷入了混亂。美國先前的某些目標實現了，比如消除了殖民地的貿易限制和消除反美的貿易歧視。但是美國先前希望自己能夠建立起一支反殖民主義的力量，這一目標由于政治空氣的變化、歐洲國家的壓力和越來越強的反蘇的傾向等原因而未能實現，而且美國還從一個堅決反殖民主義的立場轉變為夾在殖民國家和殖民地人民之間的一種狀態，尤其在非洲非殖民化問題上更為謹慎和保守。

首先是美國國務院此時對泛非運動的耐人尋味的態度。第五次泛非大會于1945年10月在英國曼徹斯特舉辦。這次泛非大會通常被視為泛非運動的重大轉折點，其發起者、組織者和主要參加者，由之前的美國和加勒比地區的黑人變為非洲本土民族主義運動的積極分子。更重要的是，之前的泛非大會討論的主題是反對種族歧視和爭取種族平等，第五次泛非大會則主要討論非洲民族解放運動問題。大會通過的黃金海岸(今加納)民族主義者克瓦米·恩克魯瑪起草的《告殖民地人民書》為非洲民族主義運動確立了明確的目標，即“自治和獨立”，而美國著名黑人知識分子杜波依斯起草的《告殖民大國書》更是改變了以往以請愿和抗議為主的溫和的斗爭形式，轉為號召非洲人民采取激進的甚至是武裝斗爭的方式完成民族解放事業。上述共識后來成為戰后非洲民族解放運動的重要指導思想之一，有力地推動了非洲非殖民化進程的發展。雖然第五次泛非大會在泛非主義史和非洲民族主義運動史上具有里程碑的意義[8]P135-142，但美國國務院盡一切可能避免與之“扯上關系”。比如身為全國有色人種協進會會員的黑人外交官和政治學家的拉爾夫·本奇時任國務院未獨立地區事務司官員，是當時為數不多的黑人政府官員。本奇的背景和身份使得他有條件促成美國代表順利赴英參加第五次泛非大會。因此本奇爭取到了戰爭部副部長羅伯特·帕特森的支持，戰爭部承諾在國務院同意的情況下為杜波依斯等人飛往英國提供方便。然而國務院公共事務司司長約翰·迪基拒絕了這一要求，甚至杜波依斯向副國務卿艾奇遜請求也未得到回應。無奈之下，杜波依斯直接向杜魯門總統進行呼吁。在白宮的干預下，國務院才表態支持全國有色人種協進會赴英參會[9]P89-91。

必須指出的是，國務院的漠然或“小心翼翼”，與杜魯門此時對非殖民化的看法并不一致。杜魯門并不希望美國被打上“支持殖民主義”的標記。1945年10月27日，杜魯門在“海軍日”演說中明確而詳細地闡述了他的反殖民主義思想。他說，“我們相信，所有準備自治的人民都將被允許在沒有任何外來干涉的情況下根據他們的自由表達的選擇，決定他們自己的政府形態。這一點適用于歐洲、亞洲、非洲，也適用于西半球”[10]P434。但是“海軍日”演說后不到兩周，國務院就再次表現出了處理牽扯到殖民主義的問題時的謹慎。11月1日至16日，聯合國在倫敦舉辦了旨在成立教育和文化組織的會議。會議在結束時通過了《聯合國教育、科學及文化組織憲章》，聯合國教科文組織正式成立。美國詩人、普利策獎獲得者阿奇博爾德·麥克利什時任美國國務院負責公共事務的助理國務卿，他率領美國代表團參加了聯合國教科文組織成立會議，并成為該組織憲章的重要起草者之一。參會期間，麥克利什在11月5日向副國務卿艾奇遜建議，美國代表團應主動提出讓聯合國教科文組織適當關注未獨立地區的教育和文化問題，因此他認為，美國政府可以召集一個會議具體處理這一問題。麥克利什說，為了主張由美國牽頭采取這一行動，倫敦會議對美國代表團施加了較大的壓力，而且他本人也認為美國政府來出面是解決這個問題的最好的方法。[2]P1517-1518但11月8日貝爾納斯向麥克利什重申，美國不能過分卷入與“殖民主義政治”有關的事務。針對麥克利什提出由美國提議召開上述會議的建議，貝爾納斯稱，這樣的措施要等到未獨立地區的政治情況穩定下來之后再說，從而確保這樣的會議可以集中精力討論教育和文化問題，以避免出現“政治化”傾向。貝爾納斯還補充說，美國政府目前不能建議召開這樣的會議，因為這樣做必將招致殖民國家對美國的懷疑，它們會認為美國的真實目的是鼓勵其殖民地發生政治上的騷亂。這樣的懷疑一旦產生，將使美國和殖民國家之間的合作陷入困境，無論是在涉及殖民地的政治關系方面的合作，抑或是關于聯合國教科文組織工作方面的合作，而且還可能會破壞關于聯合國托管協議的談判和托管制度的建立[2]P1519。

四 結語

除此之外，這一時期美國國務院在意大利前殖民地利比亞、厄立特里亞和意屬索馬里等“意屬東非”地區戰后托管的問題上也表現出了明顯的滿足歐洲殖民國家的要求的傾向，而且國務院還曾對來訪的比利時殖民主義者們保證，美國不會干涉比利時對比屬剛果的統治，也不會反對歐洲人在非洲的擴張。所有這些表現與前述美國對泛非運動和聯合國教科文組織的呼吁所采取的政策合在一起，使美國一時間被指控為“與帝國主義合作”。但對于貝爾納斯來說，這種指控并不在他所顧慮的范圍之內，他認為美國當時在國際政治中的首要目標是確保歐洲和平[11]P173-175，而在他看來，實現這一目的的唯一方法就是盡可能對歐洲的要求做出讓步，當然也包括政治上的殖民主義問題。而且，這一時期杜魯門和國務院在非殖民化問題上存在明顯的對立和沖突，這說明了美國決策層沒有形成具體而穩定的處理與殖民主義和非殖民化相關的事務時所應秉承的準則。羅斯福強烈的反殖民主義思想與英法等歐洲殖民大國對非洲的殖民統治在戰后的延續是格格不入的，以羅斯福的副總統身份繼任總統的杜魯門或多或少繼承了其前任的這種理想主義信念。但是1946年希臘共產黨的武裝力量憑借游擊戰在希臘內戰中節節勝利，同年伊朗危機期間美國動用了核威脅才迫使蘇聯從伊朗撤軍，于是1946年“鐵幕”降下之后美國迅速形成了遏制蘇聯的政策，冷戰陡然成為美國制定所有外交政策時都不得不考慮的因素，非殖民化問題當然也不例外。