高校書記校長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中如何開展“重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)”審計(jì)

劉慶原

[摘 要] 對(duì)高校書記校長(zhǎng)開展的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，其中有一個(gè)很重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)，就是“重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)”。“重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)”審計(jì)涵蓋哪些方面，審計(jì)的重點(diǎn)是什么，怎么開展對(duì)重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)的審計(jì)，列舉了幾個(gè)高校審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的重大經(jīng)濟(jì)決策問(wèn)題的案例。

[關(guān)鍵詞] 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；重大經(jīng)濟(jì)決策；三重一大；國(guó)有資產(chǎn)

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 01. 004

[中圖分類號(hào)] F239.47 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2019）01- 0011- 03

1 高校書記校長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的背景

黨的十九大報(bào)告中提出優(yōu)先發(fā)展教育，這對(duì)廣大高校來(lái)說(shuō)，是個(gè)福音，政府勢(shì)必會(huì)加大對(duì)教育的投入，前幾年隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各高校新建校區(qū)日益增多，全國(guó)各省都相濟(jì)出現(xiàn)大學(xué)城、職教基地等，高校的新校區(qū)新校園比比皆是，各高校辦學(xué)規(guī)模和貸款規(guī)模都在不斷擴(kuò)大，在校大學(xué)生數(shù)逐年遞增，辦學(xué)成本也不斷加大，各高校高負(fù)債運(yùn)行是一種常態(tài)，向銀行借新債還舊債，個(gè)別高校貸款利息支出占年度教育事業(yè)支出的30%以上，造成短期還貸壓力，一定程度上分散了學(xué)校的辦學(xué)精力，影響了學(xué)校的內(nèi)涵建設(shè)?，F(xiàn)在政府優(yōu)先發(fā)展教育，各高校也期盼著政府能填補(bǔ)一些“窟窿”好松口氣，這幾年資金壓力已成為制約高校健康發(fā)展的“瓶頸”，嚴(yán)重影響了高校的內(nèi)涵建設(shè)。為了保障高校各項(xiàng)活動(dòng)正常運(yùn)行，高校勢(shì)必通過(guò)興辦校辦產(chǎn)業(yè)、加大收費(fèi)、銀行貸款以及聯(lián)合辦學(xué)等形式來(lái)籌措資金。對(duì)于高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，目前監(jiān)督制約機(jī)制沒有完全跟上，導(dǎo)致高校頻繁發(fā)生一些違反國(guó)家政策和法律法規(guī)的問(wèn)題，西南林業(yè)大學(xué)校長(zhǎng)蔣兆崗、重慶醫(yī)科大學(xué)校長(zhǎng)雷寒、武漢大學(xué)副校長(zhǎng)陳昭方和黨委副書記龍小樂、山東科技大學(xué)校長(zhǎng)任廷琦等等高校的書記校長(zhǎng)先后被抓，說(shuō)明高校內(nèi)部控制制度還不健全，出現(xiàn)腐敗的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)還存在。

近年來(lái)開展的對(duì)高校書記校長(zhǎng)的經(jīng)責(zé)審計(jì)，就是以高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性、真實(shí)性以及效益性為基礎(chǔ)，重點(diǎn)檢查書記校長(zhǎng)守紀(jì)守法守規(guī)以及盡職盡責(zé)的情況。通過(guò)審計(jì)努力揭露權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中重大決策和高校內(nèi)部控制制度存在的突出問(wèn)題，揭示高校體制、機(jī)制、制度上存在的根源問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力行使的制約和監(jiān)督，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，促進(jìn)高校書記校長(zhǎng)依法治校和學(xué)校的科學(xué)健康發(fā)展。

高校書記校長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)涵蓋的內(nèi)容很多涉及學(xué)校經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方方面面，包括：學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略、重大基建項(xiàng)目、大宗物資采購(gòu)、對(duì)外投資、大額資金使用、大型辦學(xué)和產(chǎn)學(xué)研合作、資產(chǎn)調(diào)整和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、重大資產(chǎn)對(duì)外租賃、融資擔(dān)保、高端人才引進(jìn)等等，這里主要是介紹一下在高校開展書記校長(zhǎng)的經(jīng)責(zé)審計(jì)中如何把握“重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)”的審計(jì)。

2 “重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)”審計(jì)的重點(diǎn)

何種經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)屬于“重大”呢？即重大決策事項(xiàng)、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排、大額度資金的使用，也就是我們通常說(shuō)的“三重一大”，通俗的理解“重大”主要是講兩個(gè)方面，一是金額的大小，金額還分是預(yù)算內(nèi)的資金預(yù)算外的資金；二是事項(xiàng)的性質(zhì)的嚴(yán)重程度，針對(duì)全校性的和某一個(gè)群體的都屬“重大”。而我們審計(jì)“重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)”主要是審查學(xué)校的重大事項(xiàng)決策制度的制定和執(zhí)行情況，學(xué)校重大事項(xiàng)決策制度是否建立健全，包括：（1）是否明確了論證研究的內(nèi)容和程序。（2）是否根據(jù)重大事項(xiàng)的種類、范圍和金額標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化決策權(quán)限和決策程序。（3）是否制定了相應(yīng)的執(zhí)行跟蹤、監(jiān)督檢查和責(zé)任追究等保障制度。

3 “重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)”如何審

對(duì)高校書記校長(zhǎng)任期內(nèi)重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策審計(jì)，可采用跟蹤法、重點(diǎn)法、公示法等等。對(duì)某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)決策程序進(jìn)行跟蹤，查證領(lǐng)導(dǎo)在決策過(guò)程中是否做到程序合法、過(guò)程民主、結(jié)果科學(xué)。從最初的可行性調(diào)查開始，到?jīng)Q策過(guò)程、決策形成、決策實(shí)施、決策效益等情況進(jìn)行調(diào)查，實(shí)質(zhì)性檢查決策的規(guī)范性、合法性、充分性以及決策執(zhí)行進(jìn)度及執(zhí)行的效果。對(duì)一些特殊的經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)可通過(guò)向社會(huì)公示的方法了解相關(guān)情況。重點(diǎn)關(guān)注高校的重大經(jīng)濟(jì)決策程序是否符合規(guī)定，內(nèi)容是否違背政策法規(guī)，其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益如何，有無(wú)因決策失誤造成重大的經(jīng)濟(jì)損失。

4 審計(jì)查找出的“重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)”問(wèn)題分析

例1：某高校引進(jìn)高層次人才存在不公平現(xiàn)象，影響該校“十二五”規(guī)劃的完成。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，某高校至2016年12月仍在沿用2008年制定的引進(jìn)高層次人才的相關(guān)規(guī)章制度，但隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，學(xué)院發(fā)現(xiàn)該文件存在許多不盡人意之處，導(dǎo)致引進(jìn)高層次人才每次均通過(guò)校長(zhǎng)辦公會(huì)決議的形式?jīng)Q定給予何種待遇。如：黃某是博士學(xué)歷，教授職稱，引進(jìn)資金為30萬(wàn)元；陳某是博士學(xué)歷，教授職稱，引進(jìn)資金為60萬(wàn)元。這種幾乎同時(shí)引進(jìn)的人才在個(gè)人能力和從事的專業(yè)沒有太大的差異前提下，學(xué)校所給予待遇不同的現(xiàn)象，容易造成不公平現(xiàn)象，影響高層次人才隊(duì)伍的穩(wěn)定。該校“十二五”規(guī)劃中提到，到2015年計(jì)劃在編在崗專任教師達(dá)800人以上，具有高級(jí)職稱的教師比例達(dá)到45%以上，其中教授100人；博士150人，博士比例為20%以上。實(shí)際截至2015年12月31日，該校共有專任教師 819 人， 具有副高職稱的教師比例為41.27% ，其中正高75人；博士117 人，博士比例為14.29% 。由此可見，教授人數(shù)和博士學(xué)位人數(shù)及比例均未達(dá)到“十二五”預(yù)期目標(biāo)。該校發(fā)現(xiàn)引進(jìn)人才待遇標(biāo)準(zhǔn)的文件不符合實(shí)際形勢(shì)發(fā)展的需求時(shí)，就應(yīng)及時(shí)修訂文件，使學(xué)校引進(jìn)人才的制度公開透明，一方面有利于引進(jìn)人才同時(shí)也有利于留住人才。引進(jìn)的人才雖然都經(jīng)校長(zhǎng)辦公會(huì)議討論通過(guò)，是集體決策，但是由于不公開不透明，“存在差別對(duì)待的現(xiàn)象”導(dǎo)致引進(jìn)的人才不安心工作又流失的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

例2：個(gè)別高校與“三重一大”決策有關(guān)的管理制度不夠細(xì)化和完善。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，某學(xué)院關(guān)于“三重一大”決策制度的具體規(guī)范主要分布在《學(xué)院委員會(huì)議事規(guī)則（試行）》、《學(xué)院院長(zhǎng)辦公會(huì)議事規(guī)則》、《學(xué)院重大事項(xiàng)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)制》、《學(xué)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)重大項(xiàng)目論證工作的意見》、基建工程管理辦法等若干制度中，但《學(xué)院院長(zhǎng)辦公會(huì)議事規(guī)則》對(duì)哪些屬于重大問(wèn)題和重要事項(xiàng)未做出明確規(guī)定，也未見屬于“三重一大”決策事項(xiàng)的對(duì)外合作辦學(xué)、科研合作集體決策相關(guān)制度或條款，“三重一大”決策制度制訂不夠細(xì)化和完善。不利于“三重一大”決策事項(xiàng)的有效管控與執(zhí)行。經(jīng)審計(jì)抽查發(fā)現(xiàn)，該?？蒲许?xiàng)目中11項(xiàng)10萬(wàn)元以上的科研合作或產(chǎn)學(xué)研項(xiàng)目共計(jì)694.90萬(wàn)元，雖經(jīng)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)OA系統(tǒng)審批流程，但未見院長(zhǎng)辦公會(huì)或黨委辦公會(huì)集體決策。上述行為不符合《省普通高等學(xué)校執(zhí)行“三重一大”規(guī)定》 的要求，各高校要有明確的黨委會(huì)議事規(guī)程、校長(zhǎng)辦公會(huì)的議事規(guī)程，對(duì)于三重一大事項(xiàng)要以正式會(huì)議的方式進(jìn)行決策，不能以O(shè)A審批、傳閱簽批、個(gè)別征求意見的方式來(lái)決定有關(guān)事項(xiàng)。

例3：某高校重大事項(xiàng)未嚴(yán)格依法依規(guī)進(jìn)行決策，涉及金額681.9萬(wàn)元。某高校經(jīng)校長(zhǎng)辦公會(huì)研究決定“同意啟動(dòng)新校區(qū)一至六飯?zhí)煤团f校區(qū)飯?zhí)媒y(tǒng)一招標(biāo)工作”，收取承包費(fèi)。3年合計(jì)收取承包管理費(fèi)（折舊費(fèi)）681.9萬(wàn)元。上述事項(xiàng)雖經(jīng)集體討論決定，但決策結(jié)果不符合教育部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校學(xué)生食堂工作的意見》第二點(diǎn)規(guī)定的高校內(nèi)食堂的建筑設(shè)施由該高校統(tǒng)一提供，對(duì)承包經(jīng)營(yíng)都實(shí)行零租賃，免收管理費(fèi)。

例4：審計(jì)發(fā)現(xiàn)個(gè)別高校存在下屬單位未將重大事項(xiàng)上報(bào)學(xué)校，自行決策，個(gè)別事項(xiàng)已造成資產(chǎn)損失風(fēng)險(xiǎn)。（1）某高?？倓?wù)處膳食科為方便資金的使用，同意膳食科工作人員劉*森以個(gè)人名義開設(shè)儲(chǔ)蓄賬戶，存儲(chǔ)學(xué)校食堂、學(xué)術(shù)交流中心開支的各項(xiàng)費(fèi)用，其中：食堂的賬戶的資金往來(lái)數(shù)額巨大，近三年累計(jì)現(xiàn)金流入4069.52萬(wàn)元，現(xiàn)金流出3976.20萬(wàn)元，平均每月的現(xiàn)金進(jìn)出量都在100萬(wàn)元以上，食堂的財(cái)務(wù)管理僅憑總務(wù)處領(lǐng)導(dǎo)同意就以個(gè)人名義設(shè)置儲(chǔ)蓄賬戶，具有極大的風(fēng)險(xiǎn)。（2）某高校后勤服務(wù)中心未上報(bào)學(xué)校擅自將閑置資金對(duì)外投資，涉及金額1 595萬(wàn)元。某高校一級(jí)財(cái)務(wù)對(duì)下屬的二級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)管不到位，沒有實(shí)行財(cái)務(wù)月報(bào)制度，對(duì)二級(jí)財(cái)務(wù)一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況全然不知。該校后勤服務(wù)中心辦公會(huì)議討論通過(guò)，對(duì)“關(guān)于閑置資金用于食堂環(huán)境改造的事宜”做出以下決策：同意由后勤服務(wù)中心向各食堂經(jīng)營(yíng)單位合作投資，總規(guī)?？刂圃陂e置資金范圍內(nèi)，年回報(bào)率為12%，期限4年，每年分兩次收回投資及投資回報(bào)，具體事宜簽訂合作協(xié)議。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，三年半的時(shí)間里后勤服務(wù)中心共向各食堂經(jīng)營(yíng)單位出借資金1 595萬(wàn)元，共獲得利息收入209萬(wàn)元，截至審計(jì)日，仍有投資款余額947萬(wàn)元沒有收回。后勤服務(wù)中心的資金是學(xué)校的資金，后勤服務(wù)中心不是獨(dú)立的法人單位，1 000多萬(wàn)元的對(duì)外重大投資活動(dòng)必須上報(bào)學(xué)校，經(jīng)學(xué)校黨委集體討論決策后執(zhí)行，該校后勤服務(wù)中心擅自將資金出借給外單位違反了《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》的規(guī)定。同時(shí)反映出該校一級(jí)財(cái)務(wù)沒有定期檢查和監(jiān)督后勤財(cái)務(wù)運(yùn)作狀況。

例5：審計(jì)發(fā)現(xiàn)多個(gè)高校存在未將對(duì)外投資、資產(chǎn)出租等重大事項(xiàng)上報(bào)主管部門和財(cái)政部門，個(gè)別事項(xiàng)已造成利益流失風(fēng)險(xiǎn)。（1）某高校部分校舍物業(yè)出租未按規(guī)定報(bào)批，涉及租賃收入金額1 090.32萬(wàn)元。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，某校在三年期間，先后以“合作辦學(xué)”的名義，與17個(gè)合作單位簽訂“合作辦學(xué)協(xié)議”，有關(guān)協(xié)議約定由學(xué)校提供相關(guān)部分校舍，合作方每年向?qū)W校支付回報(bào)“固定培訓(xùn)費(fèi)”，這實(shí)際是學(xué)校出租校舍等物業(yè)的租賃費(fèi)收入，據(jù)統(tǒng)計(jì)該校在此期間共取得租賃費(fèi)收入1 090.32萬(wàn)元。如，與環(huán)球精英培訓(xùn)中心簽訂《合作辦學(xué)協(xié)議》，協(xié)議中約定：學(xué)校提供教學(xué)樓二樓15間課室及40間學(xué)生宿舍作為合作條件，合作方每年向?qū)W校固定支付“培訓(xùn)費(fèi)”150萬(wàn)元；與某幼兒園簽訂《合作辦學(xué)協(xié)議》及補(bǔ)充協(xié)議，協(xié)議中約定：學(xué)校提供雅苑樓一、二層及門口空地作為合作條件，合作方每年向?qū)W校固定支付“培訓(xùn)費(fèi)”50萬(wàn)元。上述物業(yè)出租雖經(jīng)校長(zhǎng)辦公會(huì)集體決策，但有關(guān)租賃價(jià)格未按規(guī)定采取評(píng)審或者資產(chǎn)評(píng)估的辦法確定、未按規(guī)定實(shí)行公開招租，有關(guān)出租業(yè)務(wù)也未報(bào)上級(jí)主管部門審批，違反了省財(cái)政廳的關(guān)于《省直行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理使用辦法》的有關(guān)規(guī)定。（2）部分住房物業(yè)出租未按規(guī)定報(bào)批。某高校將10套住宅用房（每套房面積為100平方米），以40萬(wàn)-50萬(wàn)元的價(jià)格對(duì)外出租，出租期限為50年的使用權(quán)，共收取租金收入480多萬(wàn)元。承租人中有7位是學(xué)校的教職工，另外3位承租人屬于社會(huì)人員，租賃協(xié)議由校長(zhǎng)簽署。審計(jì)發(fā)現(xiàn)上述事項(xiàng)存在以下問(wèn)題：①未經(jīng)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策。學(xué)校雖提供了一份手寫《班子會(huì)》記錄稿，但該記錄稿沒有與會(huì)人員名單、沒有會(huì)議決策過(guò)程記錄、也沒有與會(huì)人員簽名確認(rèn)；②租賃期限50年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了事業(yè)單位出租期限一般不得超過(guò)5年的規(guī)定，同時(shí)也超出了合同法最長(zhǎng)租賃期限不超過(guò)20年的規(guī)定；③有關(guān)租賃價(jià)格未按規(guī)定采取評(píng)審或者資產(chǎn)評(píng)估的辦法確定、未按規(guī)定實(shí)行公開招租，有關(guān)出租業(yè)務(wù)也未報(bào)上級(jí)主管部門審批（應(yīng)報(bào)省教育廳審核后再報(bào)省財(cái)政審批）。

例6：某高校個(gè)別重大事項(xiàng)未經(jīng)集體決策先實(shí)施，涉及金額150萬(wàn)元。某高校于1月28日付某市國(guó)土資源局征地工作經(jīng)費(fèi)150萬(wàn)元，在未經(jīng)集體討論情況下先支付。該事項(xiàng)于同年3月14日第3次院長(zhǎng)辦公會(huì)議補(bǔ)充審議同意。該事項(xiàng)未經(jīng)集體決策先實(shí)施，違反《省普通高等學(xué)校執(zhí)行“三重一大”的規(guī)定》中規(guī)定：屬于“三重一大”需要決策的事項(xiàng)，必須先經(jīng)黨委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)或教代會(huì)等集體討論后做出決定。

例7：某高校重大決策雖經(jīng)集體討論，但未嚴(yán)格依法依規(guī)進(jìn)行決策，涉及金額532.93萬(wàn)元。某高校院長(zhǎng)辦公會(huì)議決定：“為了保證學(xué)校征地?cái)U(kuò)建工作的順利進(jìn)行，同意在不違反國(guó)家法律法規(guī)和地方政府有關(guān)基建程序的前提下，將屬于某村征地范圍內(nèi)的土方、擋土墻、圍墻及環(huán)村道路硬底化等建設(shè)工程委托該村委會(huì)組織有基建資質(zhì)的施工單位建設(shè)，以上具體建設(shè)項(xiàng)目的工程造價(jià)不能高于工程造價(jià)審核單位審定的工程造價(jià)。在同等條件下，學(xué)校原則上同意將擴(kuò)建征地過(guò)程中原屬于該村土地范圍內(nèi)無(wú)須招投標(biāo)的其他零星工程，委托該村委會(huì)組織具有基建資質(zhì)的施工單位承建”。此決定報(bào)經(jīng)黨委會(huì)同意。根據(jù)上述決策精神，學(xué)校先后與該村委員會(huì)簽訂兩份《協(xié)議書》，協(xié)議書內(nèi)容包含“將屬于該村征地范圍內(nèi)的土方、擋土墻、圍墻及環(huán)村路硬底化等建設(shè)工程委托該村委員會(huì)建設(shè)……”等內(nèi)容。該校根據(jù)上述《協(xié)議書》涉及的工程包括環(huán)村路建設(shè)工程、圍墻工程、圍網(wǎng)工程、便道工程、被征地清表工程等5項(xiàng)工程，工程合同總金額合計(jì)208.93萬(wàn)元。上述決策建反了《建筑法》中規(guī)定，基建工程承包單位要有一定的資質(zhì)的規(guī)定。而該村委會(huì)不具有工程承包資質(zhì)，因而不能承包學(xué)校的建筑工程項(xiàng)目。

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