政府購買公共服務的風險分析及防范對策

郭丹丹

[摘 要] 本文針對政府購買公共服務中風險發生的原因，提出保障公共服務購買標準條件程序透明化、建立透明的供給方遴選機制及有效、持續的雙向激勵和約束機制以化解風險。其長效發展需要政府管理水平、公眾參與意識、社會組織成長共同作用，良性互動。

[關鍵詞] 政府購買；公共服務；社會組織；風險防控

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 01. 083

[中圖分類號] D035 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2019）01- 0196- 03

1 公共服務購買中的利益相關者

政府購買公共服務是政府將原來由其直接提供的某些公共服務生產職能和產品，通過公開招標或定向委托的方式，交由有資質的社會組織來完成，并根據社會組織提供服務的數量和質量，以直接或間接方式支付相應的服務費用。首先，公眾將自己的需求通過一定的方式表達給政府部門，政府通過調研和設計將購買項目列入議程，擬定公共服務購買計劃并公開發布。然后，社會組織根據政府政策與項目計劃擬定投標書，表達其承接公共服務的意向。最后，政府根據社會組織的能力、信譽或其以往承接項目的滿意度，通過公開競爭方式篩選合適的服務承包商，由承包商向公眾提供服務。

由此可見，政府是購買服務的發起者和組織者，是做出購買動議和決策的主體；社會組織是回應者，是承接公共服務和向公眾提供服務的主體。因此，政府部門、社會組織、公眾三方，構成了政府購買公共服務運行鏈上的直接利益相關者和合作者。首先，作為主體的政府在公共服務購買中需保證公共服務的公共性及公共利益最大化。政府在購買社會服務過程中承擔著委托人角色，而社會服務的實際提供者實質為代理人。其次，作為承接服務主體的社會組織通過承接政府的公共服務實現社會組織對社會公共事務的廣泛參與，在合作中實現自身的利益最大化，樹立良好的社會形象和品牌效應。最后，作為服務接受者主體的公眾，其關注點包括三方面：一是表達權的實現，即表達服務需求及反饋服務效果的需要；二是監督權的賦予，即對政府的決策和招投標過程及社會組織提供服務的質量進行監督；三是建議采納，即其對社會組織的服務方式、價格、質量等評價可實現服務效果的改進。

2 政府與社會組織及公眾的風險分析

2.1 政府購買公共服務的風險

（1）信息不對稱引發“逆向選擇”?！澳嫦蜻x擇風險”是指由于委托代理雙方因存在信息不對稱，項目的購買方即政府未能選出最適合的社會組織進行公共服務供給導致服務質量低下。決策是行動的前提。政府購買公共服務的決策即所購服務的種類、方式與對象的精準性要求政府所獲取的公眾需求、社會組織服務供給能力與政府具體財政力等信息真實以保證服務高效與精準。“逆向選擇”風險根源在于信息不對稱與政府自利性，在決策中未深入調查，與社會組織、公眾和專家團隊溝通不暢。根據委托代理理論，信息不對稱易引發共謀行為，滋生腐敗。

（2）監督盲區誘發“道德風險”。在政府購買公共服務的活動中，公開招標、邀請招標、競爭性談判等是確定服務承接者的主要方式。我國社會組織培育較晚且發展不成熟，政府購買公共服務的相關法律規定宏觀性較強。因此，在監管缺失的情況下，易導致權力尋租行為。同時，服務供給者有可能在生產公共服務的過程中向政府只傳遞對自己有利的信息，掩蓋對自己不利的信息。

（3）政府人員定位偏差引發執行偏差。一是認知偏差。即政府工作人員對政府購買公共服務的政策及法律缺乏正確認識。對購買公共服務的錯誤定位導致政府部門對其缺乏應有的積極性和主動性，甚至演變為政績工程。二是理念滯后。政府工作人員在政府由管理走向治理的機構改革與職能變革中，對社會組織缺乏信任。治理理念的滯后不利于合作型政府的建設，嚴重挫傷社會組織人員積極性，引發政社矛盾。三是角色錯位。即認為政府購買公共服務在服務外包的同時，責任和困難也隨之推卸給了社會組織，在公共服務供給時出現不作為現象。

2.2 服務外包承接方的風險

（1）社會組織因財力不足導致生存風險。社會組織的生存源于項目、資金保障程度，與政府購買行為有著密切關系。公益性的社會組織具有非營利性，因此其財力支持依賴于政府供給。資源稀缺性導致社會組織相互博弈。我國的社會組織相對于企業和部分事業單位在規模、層次和質量上，仍然屬于弱勢，能夠承接政府購買服務的主體普遍不足。此外，目前國家尚未出臺針對非營利性社會組織的專門稅收政策，減免性財政政策手續煩瑣且獲得性較弱。服務項目競爭性與稅收的雙重壓力，使得社會組織發展遭遇困境。

（2）社會組織因缺乏獨立性誘發主體性喪失風險。獨立性是社會組織的基本特征。政府向社會組織購買公共服務過程中，政府部門在招投標過程依據經濟效益原則，利用成本—收益分析方法計算項目損益，缺乏對社會組織的供給能力和專業水準的綜合考評。社會組織在激烈的競爭中為組織存續承接企業服務項目，違背其公益性與非營利性，喪失組織目標的獨立性。

（3）作為公共服務接受者的風險。公共服務接受者承擔的風險主要源于服務質量不確定性。按照薩拉蒙等人的觀點，政府購買公共服務能夠有效地降低服務成本，提高服務效益的一個基本假設前提是完全競爭市場。若某一社會組織對某類公共服務壟斷，導致服務質量低下。政府購買公共服務的實踐中經常出現“贏者通吃”現象：在招標階段，一般會有足夠多的服務生產者投標，一旦某個生產者中標，便很容易形成壟斷，一則因為其他大部分生產者無力維持生存而紛紛退出公共服務市場，二則由于中標的生產者極易在生產公共服務的過程中獲得新的優勢，比如與政府建立親密關系、技術提升、規模擴大等。除了壟斷之外，服務生產者的數量不足容易引發圍標、串標、陪標行為的發生。

購買公共服務過程中的利益互動以合同關系為基礎。因此，信息公開透明度和利益約束機制等是否健全是保證政府購買公共服務公共性的關鍵。

3 政府購買公共服務中的風險防范對策

第一，對公共服務進行精細化分類并保障其購買的標準、條件、程序透明化。應根據不同公共服務類型適合的購買方式，建立公共服務購買目錄。公共服務應契合民眾多層次、多樣化需求。因此，詳盡準確的需求調查及目錄編制能夠減少服務購買的盲目性。公共服務的供給與購買形式確定后，政府應加強投資項目招標環節的透明度，利用媒體網絡及時進行各環節及進度的公開，對公共服務項目的承接進行良性引導。

第二，建立透明的遴選機制以保障社會組織的主體獨立性。即按照機會公平的原則進行制度供給。政府購買公共服務是政社合作的典型模式，有利于發揮社會各治理主體的積極性，是多元治理的重要探索。其本質是彌補政市雙失靈的支持性活動，目的在于發揮各治理主體的優勢作用。然而，社會環境及社會組織內部的不完善使其承接政府購買服務還未實現實踐效度較成熟的制度化發展。因此，社會組織承接愿望強而供給能力弱，組織發展狀況不均衡的情況普遍存在。所以，細化對公共服務承接方的組織資質、專業化程度、承接期限及成果要求是關鍵。應對參與競標的組織進行專業化動態性考察與評估，避免劣幣驅逐良幣的不良后果。

第三，建立持續性雙向激勵及約束機制。外部監督的實現要求政府在政策制定、實施細則、需求發布等環節進行動態評估和人員追蹤，落實懲戒措施以杜絕共謀行為的發生。一是形成有效監督網絡，構建嚴厲懲處問責機制。二是持續動態審查。在委托購買前應對承接組織進行資質審核。簽訂合同后應通過科學細化的量化性指標，對中標組織進行持續性動態化專業考核以保證公共服務質量。購買合同中關于購買服務的各項參數及指標應由專業性權威機構確立。政府應根據第三方評估機構的評估及動態考察結果對效果較差的承接主體予以撤銷資格并確立相應的懲罰措施。

4 結 語

我國公眾的參與及監督意識仍需提高，社會組織的成熟度亟待加強。只有在政府職能歸位、公民社會成長、社會組織獨立的條件下才能夠實現政府購買公共服務的高效與精準。

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