朱紀彤
自我國公益訴訟制度建立以來,實務界與學術界都對這一制度寄予了厚望,希望通過這一制度來推動對公共利益的保護,其次提高庭審效率,方便整合資源,進一步保障人權。然而,在該制度實施的近幾年,盡管公益訴訟取得了一定的成績,但由于其在程序設計上本身就是以民事私益訴訟作為基礎,在實體權益的保護上與私益訴訟有一定功能上的重合,所以其在既判力的明確以及司法效率提升上的效果都不盡人意。公益訴訟由于涉及的是公共利益,往往牽一發而動全身,要發揮公益訴訟既定的作用,不但要制度本身設計精良,各環節之間還要相互配合,銜接順暢。從本文看,環境公益訴訟與私益訴訟兩者在目的上都有一定的相似性,在制度設計上又比較相近,其保護的實體權益往往或多或少都具有重復性,在兩個制度雙軌運行的情況下,首先要解決的就是民事私益訴訟與環境公益訴訟之間的銜接問題。
首先,銜接一詞是指用某個物體或者某種方式將原本是分開的兩個物體連接起來,或是指把事物首尾相連。在本文的語境下是指在不改變公益訴訟與民事私益訴訟整體格局的前提下,通過某種制度設計將兩者聯系起來,調和兩者之間可能存在的矛盾沖突之處,以實現兩個程序在對公共權益及私人利益的保護上達到一加一大于二的效果。對于二者的關系處理上,學界有大量文章主張兩者應該實現融合。公益訴訟與私益訴訟的融合,其本質在于私益性訴訟實施權主體取得公益性訴訟實施權,或者公益性訴訟實施權主體取得私益性訴訟實施權,原告在起訴被告時可以一并提出公益性訴訟請求和私益性訴訟請求。由于公益訴訟屬于新型訴訟,立法機關在相關法律的制定上主要采取一種較為謹慎的態度,并且有關公益訴訟和私益訴訟融合的方式或模型在立法層面尚未有一個相對完整的體系,很難完全打破現有制度,創設一種融合二者的新型制度。相對而言,程序銜接則是在公益訴訟與私益訴訟盡可能保持程序獨立性的情形下,通過程序與實體效力上的銜接,將兩種程序的作用發揮到最大化的最優選擇。
雖然環境公益訴訟與私益訴訟在訴訟目的、原告主體資格、訴訟權利與訴訟中法院的職權等方面有區別,但是究其根本二者都是基于環境侵權行為提起的訴訟,在本質上仍有千絲萬縷的聯系,這種聯系也是本文研究兩者之銜接的內在因素。
1.實體上的聯系
環境公益訴訟以保護公共利益為基礎,環境私益訴訟以保護私益為基礎,從表面來看兩者好像是截然不同的保護機制,但是,公益雖有相對獨立性,但它是以私益為基礎的,如果私益無法保護,何談保護以不特定多數人利益所組成的公共利益呢?所以,沒有私益保護機制,保障公益就很難實現。反而言之,公共利益遭受侵犯,作為個體的私人的利益必定也遭受了侵犯,因此,公共利益的保障不僅促進私益的保護,也是實現私益的方式。從兩者所立足的利益關系出發,可以得出作為保障機制的兩種訴訟模式之間的聯系,在社會經濟飛速發展的今天,環境侵權模式、損害的利益也在逐步變化,社會對環境公共利益更為重視。環境公益訴訟不是一種憑空創設的訴訟模式,而是在私益訴訟的基礎上,針對更為廣泛的利益保護需求演化而來的,可以視為是私益保護訴訟模式的一種深化。環境公益訴訟與私益訴訟在實體上依托的都是民事侵權制度①,認定侵權行為的方法根植于民事侵權法規定的內容。針對的都是同一環境侵權事實,同一侵權行為人,兩者可以說是對環境的雙軌制保護方式。
2.程序上的聯系
盡管公益訴訟較之私益訴訟有特殊之處,例如環境公益訴訟對當事人處分權的限制更加嚴格、法院在環境公益訴訟中扮演著更為積極主動的角色、環境公益訴訟在當事人主體資格的認定上也有其特殊的規定。但環境民事公益訴訟仍屬于民事訴訟的一種,當事人都是平等的民事主體,且兩者都適用民事訴訟的原則和一般規則,在具體程序制度方面共同適用回避、兩審終審等制度,兩者都需要經歷起訴、審理到裁判的程序環節。因此,兩者在程序上有很高的重合性。除此之外,環境公益訴訟與私益訴訟在請求上也存在重合之處,無論是環境公益訴訟還是私益訴訟,對正在進行的環境侵權行為都會提出停止侵害的請求,對業已造成一定污染與破壞的侵害則會提起恢復原狀的訴求,此外在涉及金錢賠償的訴求方面,雖然兩者可能對賠償范圍與數額有不同之處,但是法院判決賠償的認定事實方面有很高的重合度。因此,環境公益訴訟與環境私益訴訟在程序上有著密切聯系,這種聯系體現在兩者適用的程序性制度和原則、規則以及訴訟請求方面。
有學者稱之為訴訟經濟理論,如顧培東教授就提出:“通過簡化訴訟程序,縮短訴訟周期,節省訴訟費用等手段,減少訴訟的經濟耗費,提高訴訟的效益。”②經濟學研究認為資源是有限的,而人的欲望是無限的,社會資源總是呈現出某種稀缺性,這就要求人們對有限的資源進行最高程度的分配。訴訟效益要求提高司法效率、降低訴訟成本、符合司法公正。司法資源是由國家提供的、用于權利救濟的公共產品。我國臺灣地區著名法學家邱聯恭則指出:“達成迅速而經濟的裁判之要求,得綜合稱之為促進訴訟或促進程序之要求,乃是要求促使訴訟程序更節省勞力、時間及費用,以迅速、經濟地達成裁判。”③在環境公益訴訟與私益訴訟在事實認定和訴訟程序上有高度的重合性的情況下,通過一些制度的設定能夠節省司法資源的消耗,并在追求司法公正的過程中提高訴訟效率,如《環境民事公益訴訟解釋》第30條規定同一污染環境、破壞生態的行為所引發的私益訴訟可對環境公益訴訟生效裁判所認定事實直接使用,無需再舉證證明,這就節省了訴訟中對相同事實的舉證質證等環節的資源消耗。基于訴訟效益理論,在現有立法基礎上,環境公益訴訟與環境私益訴訟理應制定更為完整的銜接程序,以達到在處理環境侵權行為時,提高保護環境公共利益和私人利益的效率。
既判力是指判決實質上的確定力,即確定的終局判決所裁判的訴訟標的對當事人和法院所具有的通用力和確定力④,我國目前沒有形成系統的既判力理論體系,但是有關既判力的規定散見于現行立法體系的各處。既判力的范圍是既判力理論的重要理論問題,在環境公益訴訟中原告只是基于法律的規定而被賦予了代表享有環境公共利益主體行使訴訟權利的資格,即將訴訟程序實施權賦予非直接利害關系人,使其享有訴訟權利承擔訴訟義務,但實體請求權歸屬人不變的方式,實屬訴訟擔當⑤,因此環境公益訴訟原告并不能涵蓋所有環境公共利益主體,即其雖然身為生效判決的原告,但是生效判決書中的原告是與實際權利人相分離的狀態,在此情況下,環境公益訴訟判決的既判力主觀范圍向外擴張就成了必然。而針對同一侵權事實的私益訴訟主體,實質也是被代表的環境公共利益的享有者,其提出私益訴訟并不影響其作為環境公共利益權利主體之一的地位。基于同一侵權行為提起的環境公益訴訟和環境私益訴訟,由于兩者在事實認定上有重復性,法律規定環境公益訴訟生效裁判認定的事實,針對同一污染環境、破壞生態行為提起的私益訴訟可以直接利用,但原告有異議且有相反證據足以推翻的除外。
如前文所論述,我國《民事訴訟法》修改后以及《民事訴訟法司法解釋》出臺后,環境公益訴訟和私益訴訟一直維持著雙軌制的特點,公益訴訟并沒有取代私益訴訟,這就會出現眾多問題,如二者程序如何協調?為了節省司法資源,環境公益訴訟與私益訴訟如何銜接?環境公益訴訟與環境私益訴訟兩者的銜接有著正當性基礎和可能性,但是在銜接的制度設計上,現有立法仍規定的較為粗疏與簡陋,針對一些可能存在的問題,立法也沒進行詳盡的含括。如現行法律中對環境公益訴訟與私益訴訟的既判力僅承認單向擴張,對私益訴訟主體加入環境公益訴訟中,搭乘公益訴訟“便車”也采取否定態度,對已經敗訴的私益訴訟案件,出現同一環境侵權公益訴訟勝訴的情況也沒有設計更為方便有效的制度以保護私益主體的權益與節省司法資源。
1.既判力單向擴張的現狀與不足
我國現有立法對環境公益訴訟的既判力擴張設定為一種單向擴張,這種擴張表現在兩個方面:第一,只允許環境公益訴訟的生效判決的既判力向針對同一污染環境、破壞生態的行為所提出的私益訴訟擴張,而不允許私益訴訟生效裁判的反向擴張,即不允許私益訴訟的生效判決向針對同一污染環境、破壞生態行為所提起的環境公益訴訟擴張;第二,只允許有利于原告的生效判決的擴張,而否定有利于被告的生效判決的擴張。⑥可能是考量到價值位階,立法在這點上偏向對環境公共權益的保護。通過立法設計原理來看,同一環境侵權行為往往同時損害了公共利益與私益,作為私益主體往往也享有環境公共利益,所以私益主體完全有程序選擇權,可以選擇提起環境公益訴訟或者私益訴訟。只是由于我國的立法將提起公益訴訟的原告主體資格限定于明確列舉的主體,因此私益主體提起公益訴訟在現有法律制度下沒有可操作性。環境公益訴訟的原告是一種法律擬制的訴訟擔當,因此環境公益訴訟的既判力可以向因同一污染環境、破壞生態的行為提起的私益訴訟擴張而不允許反向擴張的立法規定有自己的立法思考。
但是只允許環境公益訴訟的既判力向環境私益訴訟擴張,而不允許環境私益訴訟的既判力向環境公益訴訟擴張是有失偏頗的,這一問題的癥結在于沒有考慮到司法資源的消耗問題。根據司法實踐可知,環境污染的司法鑒定,所需鑒定費用不菲,雖然環境公益訴訟原告如果獲勝,可以主張被告承擔鑒定費用,但司法鑒定費用仍然是由原告墊付,一旦原告敗訴,那么這筆費用就無法向被告主張。環境公益訴訟的原告在主體資格上限定為“依法在社區的市級以上的人民政府民政部門登記”且“專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織”,雖然近年來檢察機關提起公益訴訟是大勢所趨,但是我國長期的司法實踐中最主要還是由環保組織或者基金會擔任環境公益訴訟的訴訟權利主體。由于環境公益訴訟本身是一項環境保護行為,針對同一侵權行為提起的環境公益訴訟和環境私益訴訟在侵權行為認定等方面又有著高度的重合性,針對同一行為的重復鑒定實際上是浪費司法資源,也是在增加環境保護成本。環保組織的天然職責是保護環境免受損害,這一職責實現的最優途徑不是等環境侵權發生后再采取對公共利益的事后救濟,而是將財力、人力集中在防范與規避環境損害行為上。所以在環保成本一定的情況下,應該盡量減少追懲環境侵權行為的成本,緊抓侵權行為的源頭。
環境公益訴訟是維護公共利益的行為,法律制度上不應該再增加公共利益保護的成本,而應該提供給環境公共利益保護之便捷。眾所周知,收集司法鑒定等證據需要耗費大量的人力與時間,訴訟過程在舉證質證上亦要消耗大量時間。如若賦予環境私益訴訟生效判決既判力的反向擴張效果,那么環境公共利益保護的時間成本、人力、財力的消耗將會降低,有利于保護公共環境,也符合《民法總則》的綠色條款,即“民事主體從事民事活動,應當有利于節約資源,保護生態環境”的主旨。
2.部分擴張與有限的自由裁量
私益訴訟生效判決的既判力向環境公益訴訟擴張并不是一種無限的擴張,也不是一種完全的擴張。這種擴張需要被限定,因為一旦允許無限擴張,那么勢必會侵害被告的權利和司法的穩定性。將允許擴張的情形限定在“因同一污染環境、破壞生態行為”提起的公益訴訟,需要人民法院在原被告主體提出適用主張時進行侵權行為重合度的審查,法官在認定是否屬于同一侵權行為時需要自由裁量,只允許在提出的環境公益訴訟與生效裁判所指向的私益訴訟針對的侵權行為達到完全重合的情況下才能適用,即侵權行為人為同一主體或存在包含與被包含的關系、行為的內容與模式相同、侵權行為與損害結果之間存在因果聯系。若環境公益訴訟被告主張適用私益訴訟中對其有利的事實認定,如免責事由或是減輕責任等,則需另外舉證。既判力的擴張只針對認定侵權行為是否存在,私益訴訟原被告主體仍需對損害程度進行舉證,例如,甲養殖場的權益因乙化工廠的排污行為受到侵犯,從而提起侵權之訴,甲養殖場勝訴。后環境保護組織針對該化工廠污染環境、破壞生態的行為提起環境公益訴訟,私益訴訟中對該化工廠有排污行為、排污不達標等事實的認定則可以在該公益訴訟案件中擴張、直接適用。但是對該行為造成的污染流域范圍、生態環境的破壞程度等程度性事實的認定同樣需要人民法院行使自由裁量權,當私益訴訟的裁判無法完全涵蓋公益訴訟所針對的污染范圍時,則需另行舉證。
我國環境司法實踐在對受損環境公益救濟的同時,往往缺乏對因同一侵權行為而受損的環境私益給予足夠關注。與一般民事侵權行為相比,因環境侵權行為造成的環境損害的救濟更難得到實現。首先,環境侵權事故常常突發性強、受害范圍大,涉及的賠償金額也較大;其次,環境侵權更多的時候表現為累積性、持續性的污染損害,責任方往往是不特定的多數人,找到排污責任者幾乎是不可能的;再次,現代企業法人的有限責任制度決定了環境侵權責任人造成實際損失補償的有限性;最后,環境侵權訴訟時效制度對救濟的局限性。針對民事責任的承擔方式,我國《民法通則》第134條從總體上規定了承擔民事責任的十種一般方式,分別為:停止侵害,排除妨礙,消除危險,返還財產,恢復原狀,修理、重作、更換,賠償損失,支付違約金,消除影響、恢復名譽以及賠禮道歉。在此基礎上,《消費者權益保護法》和《環境保護法》等針對具體類型民事行為的法律法規中分別規定了相應的責任承擔方式。
為實現對公眾環境權益的有效保障,《環境民事公益訴訟解釋》第31條在司法救濟領域對我國公私環境權益的利益位階進行了規定,即通常情況下公眾的環境私益較之于環境公益享有優先受償權。但是,由于環境案件往往涉及的賠償金額較大以及侵權責任人的損失補償能力有限,如果在環境司法實踐中優先對受損的環境公益進行救濟,當侵權責任人救濟環境公益損害以后,對那些因同一環境侵權行為造成的、尚未進入司法程序的環境私益損害就容易出現救濟能力不足的情形,從而違反了現有法律對公私環境利益位階的規定。并且原則上,民事公益訴訟作為民事訴訟的一種類型,其被告的責任承擔方式也應當根據上述實體法中的規定來確定。然而,由于社會公共利益的不可分割性和公共性,民事公益訴訟的原告是否可以請求被告賠償損失也成為了具體實施民事公益訴訟制度時必須要討論的理論問題和實踐操作問題。
從我國現有的相應實體法上的規定來看,《環境保護法》尚未規定任何銜接環境公益訴訟制度的內容,從我國已有的幾起環境公益訴訟的原告訴訟請求和最終的判決結果來看,基本沒有涉及專門的損害賠償內容,責令被告承擔的也只是訴訟費用。《民事訴訟法解釋》第284條中規定了公益訴訟須有“具體的訴訟請求”,而“具體”這一表達又包含哪些內容法律并沒有明晰。如果公益訴訟只涉及不作為判決和其他不涉及金錢給付內容的判決,判決的效力就僅限于違法行為的禁止,威懾力和懲罰作用也遠小于損害賠償給付判決。有學者認為,如若公益訴訟請求權不包含對損害賠償請求的內容,可能會導致法律規定的機關和有關組織,尤其是民間公益組織在缺乏資金和激勵的情況下消極對待民事公益訴訟。出于對公益訴訟權益主體進行等量補償以實現正義矯正的考量,損害賠償請求權理應成為公益訴訟的內容之一。但是從我國目前的情況來看,主導民事公益訴訟的主體在短期來看更多的是人民檢察院或是有半官方性質的社會團體,因此訴訟資金或激勵因素缺乏的問題在相當長的一段時間里不會對我國開展環境公益訴訟造成任何障礙。況且,從正式設立到真正開展公益訴訟,尚需要切實可行的操作方式,以行為請求為主的環境公益訴訟既可以解決適格原告請求權上的理論問題,也能夠在方便審判人員開展工作的同時順利實現該制度的立法目的,符合我國當下國情和司法現狀。現階段,將有給付內容的損失賠償等請求權寄托于私益訴訟實現,在未來我國的公益訴訟制度逐漸成熟后,再根據屆時的社會背景和司法需求在有必要的情況下考慮引入損害賠償請求更符合現階段的司法現狀。
由于法律規定同一侵權行為提起的環境公益訴訟并不影響再提起私益訴訟,但是仔細研究《環境公益訴訟司法解釋》可以得知,相關法條都是以“公益訴訟先行”為前提制定的。例如,第30條只規定了私益訴訟當事人可以主張在直接適用環境公益訴訟的生效裁判所認定的事實與證據,即默認環境公益訴訟已在私益訴訟之前完成。那么,如果兩者同時被提起,則需要明確兩者的起訴順位。環境公益訴訟通常涉及的利益更為重大,在對舉證和證據調查的要求上以及程序的縝密性上更為嚴格,公益訴訟的原告通常更具實力,經驗和專業能力更強,因此環境公益訴訟優先能夠為私益訴訟帶來更多搭便車的可能。同時,環境公益訴訟的影響力范圍更為廣泛,且公益訴訟強制執行力能夠對制止侵權行為、防止損害的進一步擴大,在保護環境公共利益的同時,也能保護私益訴訟主體的權益。因此,“公益訴訟先行”應當是兩者起訴順位的一般原則,但是實踐中不免有私益訴訟業已提起,環保組織或者基金會才提起環境公益訴訟的情形,這時如果私益訴訟尚未審結中止訴訟等公益訴訟審結,可能會耗費大量的時間成本,無法實現“及時的正義”。而且公益訴訟在實踐中存在立案困難、取證難度大、審判耗費時間長等情況,私益訴訟若想搭公益訴訟的“便車”則會耗費太多等待的時間,損失進一步擴大。此時則需要一個例外的規定來防止環境公益訴訟耗時太長導致的私人的合法權益得不到有效救濟的情況的發生。例如,在中止后一定期限內,環境公益訴訟仍未審結,私益訴訟雙方當事人都可請求法院恢復私益訴訟程序。
在環境公益訴訟提起之前,私益訴訟已審結,且原告敗訴,那么如果環境公益訴訟勝訴,其所認定的事實與依據也無溯及力,不能追溯至已經審結的前訴。在這種情況下,按照現有法律規定,私益訴訟主體只能以“新證據”這一法律規定提請再審。由于在環境侵權私益訴訟中,本身就存在著雙方主體實力不均衡的情況,被告通常是大型的企業,原被告雙方實力懸殊,原告在取證、專業技術支持、訴訟所需要的財力支撐等方面較被告處于劣勢,更有甚者會因為無休止的訴訟拖延和昂貴的訴訟成本而澆滅原告為權利斗爭的熱情,所以上述情況在實踐中是有可能發生的。私益主體提起訴訟維權往往得不到想要的結果,如果在私益訴訟敗訴后,環保組織才提起公益訴訟,即使環境公益訴訟勝訴了,私益主體如果以“新證據”提起再審程序,眾所周知,現階段實踐中再審立案困難,程序繁復,消耗的時間成本較大,私益主體的權益不能得到及時保護,進而會喪失對司法權威性與公正性的信任。那么,如何使已經敗訴的私益訴訟原告搭環境公益訴訟勝訴生效裁判的“便車”呢?
本文建議直接將基于同一事由的公益訴訟勝訴作為對以審結的私益訴訟啟動再審的情形之一,如果以新證據提出再審,對是否是新證據的審查會影響再審程序的啟動,而將其作為再審情形之一,則會先啟動再審程序,再在程序中對相關事由進行審查。通過再審程序,同時規定必須在再審程序中對公益訴訟與私益訴訟聯系程度進行司法審查,設置司法審查的理由,首先是環境公益訴訟與私益訴訟的聯系密切,可以是書面審查,給予法官較大的司法裁量權,主要裁量的有三個方面:一是審查相關性,即環境公益訴訟與私益訴訟是否是針對同一侵權行為提起的,兩者在事實是否有足夠的關聯性;二是審查重要性,即審查公益訴訟的生效判決所認定的事實與證據是否足以改變私益訴訟判決結果;三是對私益主體的主張給予如何認定的主張,即是否需要直接認定私益主體的全部主張,因為通常私益主體主張的是環境侵權行為帶來的損失賠償問題,數額最終確定為多少,需要根據行為惡劣程度、損害嚴重程度以及考量公益訴訟的相關事實進行確定,三者都滿足要求時,則按照再審程序對司法審查認定的數額加以確定。
由于環境侵權行為所侵犯的利益具有二元性,既侵犯私益主體的私人權益,又侵犯了作為公共利益的環境權益,針對同一環境侵權行為既可提起環境公益訴訟又能提起環境侵權的民事侵權私益訴訟。兩者在許多方面具有密切的關聯性,基于對提高司法資源的利用效率以及促進司法公正的考量,需要通過協調發揮兩者各自的作用以達到一加一大于二的效果,這種協調實現的方式有兩種,一是通過兩者的融合,二是通過兩者的銜接。融合指在同一訴訟中既審理關于公益訴求的主張又審理對私人利益的主張,但我國現有立法是不滿足兩者融合的要求的。我國的公益訴訟以一般民事訴訟程序為藍本搭建的,因此,兩者之間可以實現有效的銜接。這種銜接體現在兩個方面,一是既判力擴張問題上,立法目前只允許環境公益訴訟向私益訴訟單向擴張,且只是有利于私益主體的單向擴張;二是在訴訟順位上,立法目前只規定了公益訴訟先行的情況。為了節省司法資源,提高訴訟效率,建議私益訴訟的生效裁判向公益訴訟擴張,不過這種擴張仍然需要受到一定的限制,其次在私益訴訟先行且敗訴后,應將其直接作為再審啟動事由之一,這樣再審成為了高效便捷的救濟途徑。
注釋:
① 段厚省:《環境民事公益訴訟基本理論思考》,《中外法學》2016年第4期。
② 顧培東:《訴訟經濟簡論》,《現代法學》1987年第3期。
③ 邱聯恭:《口述民事訴訟法講義》,臺灣元照出版社2012年版,第114頁。
④ 田平安主編:《民事訴訟法學》,法律出版社2013年版,第282頁。
⑤ 黃忠順:《論公益訴訟與私益訴訟的融合——兼論中國特色團體訴訟制度的構建》,《法學家》2015年第1期。
⑥《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第30條規定:“已為環境民事公益訴訟生效裁判認定的事實,因同一污染環境、破壞生態行為依據民事訴訟法第一百一十九條規定提起訴訟的原告、被告均無需舉證證明,但原告對該事實有異議并有相反證據足以推翻的除外。”
⑦ 對于環境民事公益訴訟生效裁判就被告是否存在法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形、行為與損害之間是否存在因果關系、被告承擔責任的大小等所作的認定,因同一污染環境、破壞生態行為,依據《民事訴訟法》第119條規定提起訴訟的原告主張適用的,人民法院應予支持,但被告有相反證據足以推翻的除外。被告主張直接適用對其有利的認定的,人民法院不予支持,被告仍應舉證證明。